南京市被征地農(nóng)民社會(huì)保障問(wèn)題研究

黃菊

摘要：隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的不斷加快，大量農(nóng)村集體土地被征用，越來(lái)越多的農(nóng)民被推向城市。農(nóng)民在失去土地的同時(shí)，也失去就業(yè)、生活保障。進(jìn)城被征地農(nóng)民的社會(huì)保障問(wèn)題急需解決。目前南京市已將部分被征地農(nóng)民納入城鎮(zhèn)社會(huì)保障體系，但其被征地農(nóng)民社會(huì)保障還存在養(yǎng)老待遇水平低、醫(yī)療保障不足、就業(yè)保障的針對(duì)性弱、社會(huì)救助單一化的問(wèn)題。因此結(jié)合被征地農(nóng)民現(xiàn)實(shí)需求，提高養(yǎng)老保障待遇，完善醫(yī)療保障體系，并健全就業(yè)保障與社會(huì)救助體系。

關(guān)鍵詞：被征地農(nóng)民；社會(huì)保障；南京市

2015年南京市常住人口城鎮(zhèn)化率達(dá)到81.4%，城市空間拓展拉開框架。城市空間的拓展意味著農(nóng)村面積縮小，被征地農(nóng)民群體不斷壯大。被征地農(nóng)民是指土地被征用或被部分征用后無(wú)法依靠土地生活的農(nóng)民。在征地拆遷的過(guò)程中，農(nóng)民失去住房、土地，而失地又引發(fā)失業(yè)、失葬等問(wèn)題。為促進(jìn)被征地農(nóng)民市民化，要充分發(fā)揮社會(huì)保障作用，保障被征地農(nóng)民基本生活。本文分析南京市被征地農(nóng)民社會(huì)保障存在的問(wèn)題并提出相應(yīng)的對(duì)策。

一、被征地農(nóng)民社會(huì)保障現(xiàn)狀

被征地農(nóng)民社會(huì)保障是指為維護(hù)社會(huì)公平政府通過(guò)收入再分配保障被征地農(nóng)民在年老、患病、工傷、生育時(shí)的基本生活。在被征地農(nóng)民社會(huì)保障方面，南京市一直走在全國(guó)前列，2012年南京市政府“將48.61萬(wàn)被征地農(nóng)民納入了城鎮(zhèn)社會(huì)保障體系，其中：34.59萬(wàn)勞動(dòng)年齡人員納入了城鎮(zhèn)社會(huì)保險(xiǎn)，可享受到職工養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)等相關(guān)待遇；14.02萬(wàn)養(yǎng)老年齡段人數(shù)納入了基本生活保障、老年生活困難補(bǔ)助、城鎮(zhèn)居民醫(yī)?；蛐滦秃献麽t(yī)療，保障覆蓋率97.22%?！蹦暇┦斜徽鞯剞r(nóng)民社會(huì)保障成功接軌城鎮(zhèn)社會(huì)保障體系，此舉提高了被征地農(nóng)民保障水平，進(jìn)一步促進(jìn)社會(huì)公平。

目前，南京市被征地農(nóng)民社會(huì)保障制度涵蓋社會(huì)保險(xiǎn)、低保、就業(yè)保障、老年救助等方面，保障水平隨城市發(fā)展水平不斷提高。南京市被征地農(nóng)民社會(huì)保障主要對(duì)象是勞動(dòng)年齡段人員和養(yǎng)老年齡段人員，即女性年滿16周歲不滿55周歲、男性年滿16周歲不滿60周歲的被征地農(nóng)民與女性年滿55周歲、男性年滿60周歲的被征地農(nóng)民。勞動(dòng)年齡段人員參加城鎮(zhèn)職工社會(huì)保險(xiǎn)，養(yǎng)老年齡段人員被納入被征地農(nóng)民基本生活保障、被征地農(nóng)民老年生活困難補(bǔ)助和城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)。在社會(huì)保障資金籌集管理方面，政府設(shè)立社保資金財(cái)政專戶，實(shí)行收支兩條線管理。南京市政府發(fā)文明確社會(huì)保障費(fèi)主要從征地區(qū)片價(jià)補(bǔ)償費(fèi)中列支。

但是，當(dāng)前被征地農(nóng)民社會(huì)保障仍是低水平的，無(wú)法保障被征地農(nóng)民基本生活。最高檔的基本生活保障金為613元，老年生活困難補(bǔ)助最高為310元。社會(huì)保障待遇水平低于南京市低保水平。并且，老年人口不納入城鎮(zhèn)社保體系有失公允。從征地區(qū)片價(jià)補(bǔ)償費(fèi)中列支社會(huì)保障費(fèi)的公平性也受到學(xué)者的質(zhì)疑?？梢娔暇┦鞋F(xiàn)行被征地農(nóng)民社會(huì)保障政策還存在很多問(wèn)題。

二、被征地農(nóng)民社會(huì)保障存在的問(wèn)題

（一）養(yǎng)老保險(xiǎn)方面

養(yǎng)老保險(xiǎn)方面存在待遇水平不高、被征地農(nóng)民群體內(nèi)部差異大、被征地農(nóng)民負(fù)擔(dān)補(bǔ)繳費(fèi)用不合理問(wèn)題。被征地農(nóng)民面臨城市的高消費(fèi)水平，卻沒(méi)有相應(yīng)的高收入。2017年南京市前三季度城鎮(zhèn)人均月消費(fèi)支出約為2726元，但2011年起新增養(yǎng)老年齡段人員首次領(lǐng)取養(yǎng)老保障金是810元/月，與城市低保一個(gè)水平，此后養(yǎng)老保障金低于810元。原被征地農(nóng)民養(yǎng)老保障金與新增被征地農(nóng)民養(yǎng)老金差距大，激發(fā)被征地農(nóng)民內(nèi)部矛盾。雖然搬遷安置的時(shí)間不同，但是現(xiàn)今的生活需求、面臨的問(wèn)題類似。2011年新增的被征地農(nóng)民養(yǎng)老保障金高于之前拆遷安置的被征地農(nóng)民的保障金，2011年之前的被征地農(nóng)民養(yǎng)老保障金漲幅也小于新增被征地農(nóng)民保障金的漲幅。并且，社保補(bǔ)繳費(fèi)用從征地片價(jià)補(bǔ)償費(fèi)中列支，被征地農(nóng)民的補(bǔ)償款大多用于社保繳費(fèi)。被征地農(nóng)民失去住房、失業(yè)、失去土地保障，失去農(nóng)村社保，得到住房、土地補(bǔ)償費(fèi)（城鎮(zhèn)社保），失去與得到不對(duì)等，這種方式本身就是不合理的，是“以地?fù)Q保”的變形。

（二）醫(yī)療保險(xiǎn)方面

被征地農(nóng)民醫(yī)療保障不足，繳費(fèi)壓力大，保障水平不高。“繳費(fèi)年限不足的，按基本醫(yī)療保險(xiǎn)的相關(guān)規(guī)定予以補(bǔ)足。靈活就業(yè)人員未及時(shí)參?；?011年1月1日至法定退休年齡期間中斷繳費(fèi)的，補(bǔ)繳標(biāo)準(zhǔn)按《南京市城鎮(zhèn)社會(huì)基本醫(yī)療保險(xiǎn)辦法》（市政府第265號(hào)令）及其實(shí)施細(xì)則有關(guān)規(guī)定執(zhí)行?！北徽鞯剞r(nóng)民中靈活就業(yè)人員退休后要想享受城鎮(zhèn)醫(yī)保還需要自己補(bǔ)繳費(fèi)用，對(duì)打零工的被征地農(nóng)民來(lái)說(shuō)顯然是不公平的。并且，由于文化水平不高、技能水平低，部分被征地農(nóng)民收入低、不穩(wěn)定，繳納醫(yī)保費(fèi)用壓力大。打零工的被征地農(nóng)民舍不得花錢繳納醫(yī)保費(fèi)的情況也很常見。部分藥品、門診報(bào)銷比例不高，被征地農(nóng)民自身承擔(dān)的醫(yī)療費(fèi)用依舊很高。城鎮(zhèn)醫(yī)療保障本身就存在低水平的問(wèn)題。

（三）就業(yè)保障針對(duì)性弱

被征地農(nóng)民中的就業(yè)困難群體雖然處于城鎮(zhèn)就業(yè)保障體系中，但相比于市內(nèi)失業(yè)人員存在特殊性，統(tǒng)一的就業(yè)培訓(xùn)不一定能解決被征地農(nóng)民失業(yè)問(wèn)題。對(duì)于被征地農(nóng)民來(lái)說(shuō)，參加就業(yè)培訓(xùn)的機(jī)會(huì)成本較大，他們不得不先解決眼下的生計(jì)再考慮自身發(fā)展問(wèn)題。被征地農(nóng)民大部分文化素質(zhì)較低， 沒(méi)有受過(guò)專業(yè)的培訓(xùn)， 缺乏勞動(dòng)技能。被征地農(nóng)民長(zhǎng)久依附土地，掌握了農(nóng)作技能，沒(méi)有掌握城市就業(yè)所需的技能，只能從事體力勞動(dòng)。

（四）社會(huì)救助單一化

政府對(duì)貧困家庭的救助具有單一性。救助多體現(xiàn)在物質(zhì)上，缺乏精神關(guān)懷方面的內(nèi)容。在安置小區(qū)多設(shè)有慈善之家，提供一些日常用品給生活有困難的被征地農(nóng)民，但因物品主要靠社會(huì)、小區(qū)居民捐助，沒(méi)有穩(wěn)定的來(lái)源無(wú)法提供良好的物質(zhì)救助條件。貧困家庭不僅缺少物質(zhì)生活資料，還缺少照料服務(wù)、精神安撫。比如，部分或完全喪失勞動(dòng)能力的殘疾人，沒(méi)有收入來(lái)源，甚至無(wú)法照顧自己，如果其父母也年邁，整個(gè)家庭勢(shì)必會(huì)被拖垮。物質(zhì)上的幫助無(wú)法滿足此類家庭的需求，服務(wù)、精神關(guān)懷才能真正解決他們的困難。

三、完善南京市被征地農(nóng)民社會(huì)保障政策建議

（一）構(gòu)建統(tǒng)一的城鄉(xiāng)社會(huì)保障體系

加快城鄉(xiāng)一體化建設(shè)，努力構(gòu)建統(tǒng)一的城鄉(xiāng)社會(huì)保障體系。社會(huì)價(jià)值理念是決定整體社會(huì)價(jià)值取向的指導(dǎo)原則。社會(huì)政策中的價(jià)值理念至少包括市民權(quán)、基本需求、平等、自由、公正、積極行動(dòng)、利益表達(dá)等。政府制定社會(huì)政策時(shí)要把握好城鄉(xiāng)公平。社會(huì)、政府應(yīng)認(rèn)識(shí)到農(nóng)民也是一種職業(yè)，從事這一職業(yè)的人也應(yīng)參加職工社會(huì)保障。固然農(nóng)民職業(yè)的特殊性使將農(nóng)民納入職工保障困難重重，但是這不應(yīng)該成為政府、學(xué)者的理由和借口。根據(jù)農(nóng)民職業(yè)本身的特殊性，在政策制定、實(shí)施的過(guò)程中可以與一般職業(yè)有差異，但必須堅(jiān)持職工保障的公平性、平等性。農(nóng)民享受的社會(huì)保障待遇不應(yīng)與城鎮(zhèn)職工存在過(guò)大的差距，絕不能是職工保障待遇有無(wú)的差距。

（二）完善養(yǎng)老保險(xiǎn)制度

被征地農(nóng)民安置在城市之后，之前不需要購(gòu)買的蔬菜、米面等，現(xiàn)在也需要購(gòu)買，生活成本明顯增加。所以，要提高被征地農(nóng)民養(yǎng)老待遇，使養(yǎng)老待遇與被征地農(nóng)民現(xiàn)實(shí)生活需求相適應(yīng)。還應(yīng)逐步縮小被征地農(nóng)民內(nèi)部的養(yǎng)老保障待遇差距，不能僅憑拆遷安置時(shí)間來(lái)確定待遇標(biāo)準(zhǔn)，要結(jié)合被征地農(nóng)民現(xiàn)實(shí)需求來(lái)考慮。作為全國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平居于前列的城市，南京有實(shí)力將被征地農(nóng)民養(yǎng)老待遇提高到統(tǒng)一水平。

（三）建立雙重醫(yī)療保障機(jī)制

建立完善的被征地農(nóng)民醫(yī)療保障體系至關(guān)重要。一方面，醫(yī)療保險(xiǎn)繳費(fèi)除由被征地農(nóng)民負(fù)擔(dān)，還可以采取政府補(bǔ)貼、村集體出資、社會(huì)捐款、慈善機(jī)構(gòu)幫扶、個(gè)人捐助等方式；另一方面，商業(yè)保險(xiǎn)參與是失地農(nóng)民社會(huì)保障有益的補(bǔ)充。目前，城鎮(zhèn)醫(yī)療保障只能滿足被征地農(nóng)民的最低需求，一些被征地農(nóng)民還沒(méi)有被納入社會(huì)保險(xiǎn)的保障內(nèi)。這時(shí)，政府便可以為他們購(gòu)買商業(yè)醫(yī)療保險(xiǎn)。被征地農(nóng)民、村集體、政府、社會(huì)力量集體出資購(gòu)買商業(yè)醫(yī)療、重疾保險(xiǎn)，從而建立起雙重保障機(jī)制，減輕被征地農(nóng)民看病就醫(yī)的經(jīng)濟(jì)壓力。

（四）加強(qiáng)就業(yè)保障

首先，就業(yè)培訓(xùn)要落到實(shí)處，更有針對(duì)性?，F(xiàn)在的就業(yè)培訓(xùn)存在一個(gè)誤區(qū)，錯(cuò)誤地認(rèn)為建設(shè)城鄉(xiāng)一體的就業(yè)培訓(xùn)機(jī)制，就是將最先進(jìn)的知識(shí)、最新的教學(xué)理念同時(shí)引入城市和鄉(xiāng)村。這就造成了類似電腦班、財(cái)會(huì)班等簡(jiǎn)單地“同時(shí)”出現(xiàn)在我國(guó)的城市和鄉(xiāng)村，這樣的培訓(xùn)不符合農(nóng)村的實(shí)際，沒(méi)有滿足被征地農(nóng)民就業(yè)需求。政府購(gòu)買社會(huì)培訓(xùn)機(jī)構(gòu)服務(wù)，以培訓(xùn)后被征地農(nóng)民的就業(yè)率、創(chuàng)業(yè)率考核培訓(xùn)機(jī)構(gòu)，審核就業(yè)培訓(xùn)內(nèi)容，要充分考慮不同年齡段、不同文化水平、不同就業(yè)能力、行業(yè)經(jīng)驗(yàn)，還要考慮當(dāng)?shù)厥袌?chǎng)需求。其次，社區(qū)、街道打通被征地農(nóng)民就業(yè)渠道，引導(dǎo)被征地農(nóng)民適應(yīng)城市就業(yè)方式，適應(yīng)城市職業(yè)獲得方式、職業(yè)心理等。培育、鍛煉被征地農(nóng)民自己主動(dòng)應(yīng)聘能力，鼓勵(lì)其通過(guò)職業(yè)中介、社區(qū)介紹等正式途徑獲得工作。為提高被征地農(nóng)民參加培訓(xùn)的積極性，政府還可以提供培訓(xùn)餐補(bǔ)、津貼等。

（五）重視、完善被征地農(nóng)民社會(huì)救助

社會(huì)救助是反貧困最后一道防線。對(duì)于因殘、疾病等陷入貧困的被征地農(nóng)民家庭，給于及時(shí)救助幫扶，防止貧困造成惡性事件。社區(qū)要及時(shí)了解被征地農(nóng)民中特殊群體變化，更新貧困者、孤兒、高齡老人、殘疾人信息。并且，救助內(nèi)容不能僅僅停留在錢、物品方面，還應(yīng)提供貧困人士、特殊家庭所需的服務(wù)。社區(qū)與公益組織攜手共同編織特殊群體的保護(hù)網(wǎng)。社區(qū)扮演好信息提供者、協(xié)調(diào)者、監(jiān)督者的角色。公益組織免費(fèi)提供如定期幫助殘疾人、老人洗澡、給殘疾人打掃房間等服務(wù)，還采用陪伴、心理疏導(dǎo)、精神撫慰的方式來(lái)安撫他們，讓他們感受到社會(huì)、政府的關(guān)懷。更重要的是，兩主體建立起長(zhǎng)效救助機(jī)制，不能讓社會(huì)救助、關(guān)愛(ài)時(shí)有時(shí)無(wú)，不能讓特殊群體喪失生活信心和對(duì)黨和政府的信任。

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*基金項(xiàng)目：國(guó)家級(jí)大學(xué)生創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)訓(xùn)練計(jì)劃基金項(xiàng)目（B170190312）。

（作者單位：河海大學(xué)公共管理學(xué)院）