農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)問題研究

金楊安

摘要：伴隨著我國城鎮(zhèn)化及工業(yè)化進(jìn)程的發(fā)展，農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)作為從農(nóng)村土地承包經(jīng)營中逐漸分離出的一項(xiàng)權(quán)能，由其他組織或者個(gè)人經(jīng)營，其他組織或者個(gè)人取得土地經(jīng)營權(quán)。其流轉(zhuǎn)模式及流轉(zhuǎn)問題，既關(guān)系著農(nóng)民利益，又關(guān)系社會(huì)穩(wěn)定，文章從流轉(zhuǎn)權(quán)主體特征入手，提出了其在當(dāng)前政策環(huán)境下所存在問題，最后提出了完善政策法律法規(guī)，明晰產(chǎn)權(quán)分割等建議。

關(guān)鍵詞：土地經(jīng)營權(quán)；經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)

一、農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)主體及其特征表現(xiàn)

（一）政府主體

作為農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度政策的規(guī)劃主體，政府不僅擔(dān)負(fù)著政策設(shè)計(jì)的任務(wù)，還是對(duì)農(nóng)民、集體經(jīng)濟(jì)組織等協(xié)助者，為其保障了資產(chǎn)估價(jià)分析，提供法律援助，以及包括保險(xiǎn)和企業(yè)聯(lián)合投資等的社會(huì)化服務(wù) 。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)作為地方政府財(cái)政收入的一個(gè)重要來源，政府對(duì)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)會(huì)采取統(tǒng)一規(guī)劃調(diào)節(jié)。以保證市場高效及平衡，在規(guī)范土地招標(biāo)市場的同時(shí)，精準(zhǔn)對(duì)接農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)供給方。最后趨勢為逐步實(shí)現(xiàn)我國農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展及農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，實(shí)現(xiàn)我國現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)的大規(guī)模發(fā)展，其特征主要表現(xiàn)在引導(dǎo)、鼓勵(lì)及調(diào)節(jié)工作中。首先，政策制定全過程必須保證農(nóng)戶自愿原則，以引導(dǎo)為入手原則，遵守現(xiàn)行法律制度框架及創(chuàng)新制度，且應(yīng)將工作收益與農(nóng)戶利益分割。其次，依據(jù)中央指令，在推動(dòng)農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營的基礎(chǔ)上，推動(dòng)現(xiàn)代化發(fā)展的指令，避免演變?yōu)椤巴恋丶娌ⅰ?。在中央提出?8億畝地紅線約束下，應(yīng)盡力保證非農(nóng)業(yè)部門及產(chǎn)業(yè)適度參與流轉(zhuǎn)作用。最后，在面臨土地紛爭時(shí)保證其調(diào)節(jié)職能。

（二）農(nóng)戶主體

在我國當(dāng)前的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度之下，農(nóng)戶在享有模式創(chuàng)新的同時(shí)，保留宅基地使用權(quán)及農(nóng)地流轉(zhuǎn)權(quán)，或者只參與兩權(quán)之一的流轉(zhuǎn)，可以說，在兼顧了廣大農(nóng)民的需求的基礎(chǔ)上，對(duì)農(nóng)民農(nóng)地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)中，以年為單位，獲得流轉(zhuǎn)費(fèi)（公式Y(jié)=700X+50*（X2/2）單位：元）。其中，X代表農(nóng)民農(nóng)地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)畝數(shù)，50為農(nóng)民的補(bǔ)助增長幅度。農(nóng)民主體在當(dāng)前“兩權(quán)流轉(zhuǎn)”的基礎(chǔ)上，宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)意愿度和農(nóng)地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)意愿度均成為其行為特征的決定部分。首先，由于農(nóng)民自身情況限制，其在長時(shí)間形成的政策環(huán)境中屬于被動(dòng)角色，既關(guān)于自身知識(shí)水平的限制，同時(shí)也有當(dāng)前主要?jiǎng)趧?dòng)力就業(yè)趨勢的影響。另外，由于農(nóng)村特殊環(huán)境氛圍及合群現(xiàn)象的普遍，其“群體效應(yīng)”的突兀顯示出了極強(qiáng)的模仿及跟從性，并在一定程度上表現(xiàn)出集體極端行為，最后，由于輿論環(huán)境的影響及我國信訪制度的不健全，農(nóng)戶利益無法得到確實(shí)有效的保障，處置不當(dāng)將造成惡劣后果。對(duì)我國司法制度的完善、健全提出了要求。

（三）農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營組織主體

農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營組織，主要是在多環(huán)節(jié)從事農(nóng)產(chǎn)品制造的制造鏈個(gè)體，及在銷售環(huán)節(jié)及服務(wù)業(yè)的從業(yè)個(gè)人。在我國體制變遷的過程中，我國的農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營組織已經(jīng)從以平等為原則的農(nóng)戶主導(dǎo)型，變?yōu)楫?dāng)前的多樣化模式并存的多樣農(nóng)業(yè)規(guī)模主體并存型，在土地規(guī)模上得到了極大的提升，同時(shí)提高了生產(chǎn)效率，減少了規(guī)模效應(yīng)下的經(jīng)營成本。在當(dāng)前規(guī)模效應(yīng)愈發(fā)顯著的基礎(chǔ)上，成本的增加幅度成為了主體進(jìn)一步發(fā)展的主要阻力。另外，還對(duì)穿插在農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營組織主體與政府，農(nóng)戶及農(nóng)村集體經(jīng)營合作組織主體中的中介機(jī)構(gòu)，及其所擔(dān)負(fù)的協(xié)調(diào)協(xié)商機(jī)制提出了更高的要求。

（四）農(nóng)村集體經(jīng)營合作組織主體

作為對(duì)管理農(nóng)村宅基地使用權(quán)與經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)功能的職能組織，在我國當(dāng)前推行大項(xiàng)集約規(guī)劃農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的背景下，農(nóng)村集體經(jīng)營合作組織將擁有使用權(quán)及經(jīng)營權(quán)利的農(nóng)戶轉(zhuǎn)讓其權(quán)利，以收取租金及股份協(xié)商等形式，在保證權(quán)利不丟失的情況下完成農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營工作。由于主體的模糊性及不確定性較大，其招商引資方式易導(dǎo)致尋租行為的產(chǎn)生，導(dǎo)致了農(nóng)村用地的用途曲折化，最后導(dǎo)致其發(fā)展方向違背了成本規(guī)律，導(dǎo)致農(nóng)村集體經(jīng)營合作組織主體成為損害農(nóng)民利益的行政主體，在監(jiān)督機(jī)制失效的同時(shí)缺乏有力的懲處機(jī)制，最終對(duì)村民利益訴求產(chǎn)生截?cái)嘈?yīng)，對(duì)資本要素進(jìn)入農(nóng)業(yè)用地產(chǎn)生反向阻礙。

二、農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)現(xiàn)存問題

（一）政策法規(guī)制度需完善

當(dāng)前，我國對(duì)于農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)的法律、法規(guī)較多，從立法位階與立法深度上來看，同時(shí)又有“規(guī)定”、“辦法”、“細(xì)則”“通知”及意見等形式出臺(tái)的政策文件作為合理補(bǔ)充，使得政策有可操作性、強(qiáng)制性和約束力得到了專門機(jī)構(gòu)保障實(shí)施，均具有較為合理的法律效力指導(dǎo)作用。但是，由于對(duì)于農(nóng)村土地的法定權(quán)利歸屬性出現(xiàn)了部分倒退。例如，在主體上的規(guī)劃并未采取更為可行的“經(jīng)濟(jì)法人”代表制，而是將行政單位作為替代，作為法律歸根主體。此外，在主體性較為模糊的基礎(chǔ)上，并未對(duì)流轉(zhuǎn)權(quán)出發(fā)點(diǎn)及存在點(diǎn)作出了具體的明確，作為主體的農(nóng)民對(duì)于如何流轉(zhuǎn)等細(xì)節(jié)問題沒有明確指引，所以在主體中介上出現(xiàn)了較大差異的錯(cuò)誤，在極大程度上減弱了其參與流轉(zhuǎn)行為的積極性，缺乏科學(xué)界定的規(guī)則，也對(duì)其經(jīng)濟(jì)利益缺乏有效保護(hù)，對(duì)于產(chǎn)權(quán)的明確張力不足，也是原則性問題的根本出現(xiàn)源頭。

（二）傳統(tǒng)觀念制約及影響農(nóng)民主體

依托“風(fēng)險(xiǎn)控制理論”，農(nóng)民對(duì)于土地在不同條件下的需求與供給認(rèn)識(shí)，在部分程度上會(huì)理解為其對(duì)于自身收入的衡量考評(píng)，其變動(dòng)也會(huì)體現(xiàn)出對(duì)收入預(yù)期的擔(dān)心狀況及后續(xù)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估。在傳統(tǒng)“小農(nóng)意識(shí)”的限制思想中，土地作為農(nóng)民養(yǎng)家糊口的最主要資本，國家的土地政策對(duì)其發(fā)揮不了最大限度的思維轉(zhuǎn)換作用，加之相關(guān)利益部門對(duì)于土地的占有，即使有更大的利益誘惑，但是其認(rèn)為基于失去生活穩(wěn)定的風(fēng)險(xiǎn)投資，動(dòng)力不足就不足為奇了。此外，就業(yè)需要及個(gè)人價(jià)值需要的沖突，使得其容易基于當(dāng)下的產(chǎn)出，堅(jiān)持既定的生產(chǎn)方式，以自給自足的封閉式產(chǎn)出來獲得收益。

（三）農(nóng)民自身心理及城鄉(xiāng)演變沖擊

由轉(zhuǎn)接承包、外包外租、產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓、利益互換、分配股份、土地拍賣、產(chǎn)權(quán)抵押及繼承等方式而構(gòu)成的我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)經(jīng)營主要方式，而相關(guān)流程所需的知識(shí)需求，是當(dāng)前造成農(nóng)民行為遲滯的主要障礙，而結(jié)合當(dāng)前我國不斷變化的城鎮(zhèn)戶口制度變遷及勞動(dòng)力就業(yè)市場變化，巨大的勞動(dòng)力流動(dòng)現(xiàn)象所帶來的城鄉(xiāng)就業(yè)形式變化，所帶來的一系列“拆遷”、“戶籍變更”的問題，再結(jié)合我國當(dāng)前產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)和高新產(chǎn)業(yè)變化所帶來的經(jīng)濟(jì)水平發(fā)展變化，對(duì)人口素質(zhì)差異也造成了一定影響，從而阻礙土地流轉(zhuǎn)經(jīng)營模式發(fā)展。

三、農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)政策建議

（一）完善政策法律法規(guī)，明晰產(chǎn)權(quán)分割

依據(jù)制度經(jīng)濟(jì)學(xué)及產(chǎn)權(quán)經(jīng)濟(jì)學(xué)相關(guān)原理，我們可分析出流轉(zhuǎn)權(quán)制度執(zhí)行力對(duì)于市場經(jīng)濟(jì)制度的重要性，可以說，明晰的產(chǎn)權(quán)不僅是對(duì)功能作用的激勵(lì)因子，而且是效率提升的有效抓手，其引致效應(yīng)及外部性將成為市場均衡的推動(dòng)力。此外，在調(diào)整好農(nóng)民與土地關(guān)系的基礎(chǔ)上，農(nóng)民作為土地第一產(chǎn)權(quán)主，其在新時(shí)代的地位是應(yīng)當(dāng)進(jìn)行一個(gè)較為立體平行的角色轉(zhuǎn)變，重塑其作為“地主”的地位。結(jié)合內(nèi)生性和外部性確立相關(guān)的法規(guī)政策條目，對(duì)于明晰產(chǎn)權(quán)分割，非常有幫助。

（二）完善以土地流轉(zhuǎn)平臺(tái)為基礎(chǔ)的農(nóng)民幫扶機(jī)制

在我國土地分類中，保證18億農(nóng)耕畝地的基礎(chǔ)上，農(nóng)村耕地在允許條件下將農(nóng)業(yè)用地轉(zhuǎn)換為城市建設(shè)用地與農(nóng)村建設(shè)用地。成立土地流轉(zhuǎn)平臺(tái)，通過平臺(tái)的中介作用與主體作用，規(guī)劃建設(shè)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，解決土地的浪費(fèi)。此外，還可以規(guī)范市場交易，對(duì)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)效益提升進(jìn)行催化，對(duì)農(nóng)民在交易過程中的利益需求作供給回應(yīng)。結(jié)合幫扶機(jī)制成立更多更好的政策落實(shí)制度，保證惠民所得。

（三）建立以社保制度為引領(lǐng)的農(nóng)民利益保障制度

我國當(dāng)前社保制度下，其戶籍所在程度決定了其保障險(xiǎn)種的多少，而在當(dāng)前農(nóng)村勞動(dòng)力不斷流動(dòng)的背景下，農(nóng)民的社會(huì)保障問題是作為其擇業(yè)成本及職業(yè)統(tǒng)籌的托底性保障，而通過勞動(dòng)力輸出及社保制度的完善，對(duì)于農(nóng)民經(jīng)營自身土地流轉(zhuǎn)權(quán)益，有著很大的幫助。同時(shí)，通過對(duì)其子女教育問題的改善和化解社會(huì)矛盾的抓手，其可以進(jìn)一步通過城鎮(zhèn)化促進(jìn)公平，為后續(xù)土地流轉(zhuǎn)問題的解決保證持續(xù)推動(dòng)力。

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（作者單位：云南省德宏州梁河縣遮島鎮(zhèn)經(jīng)營管理站）