改革開放以來“三農(nóng)”政策回顧、評價及啟示

盧向虎

(重慶社會科學(xué)院，重慶400020)

一、改革開放以來“三農(nóng)”政策的回顧

改革開放40年來，二十年的中央1號文件以“三農(nóng)”為主題，其中1982、1983、1984年的文件由中共中央印發(fā)，此后17年的文件由中共中央、國務(wù)院聯(lián)合印發(fā)。中央1號文件是中央政策部門大量調(diào)查研究，廣泛征求有關(guān)方面意見，并經(jīng)中央農(nóng)村工作會議研究后，由中共中央作出的解決“三農(nóng)”問題的重大決策，集中體現(xiàn)我黨關(guān)于“三農(nóng)”問題的重要思想。系統(tǒng)回顧改革開放以來中央1號文件主要政策內(nèi)容的演變，有利于我們把握“三農(nóng)”政策的趨勢和走向，對實施好鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略具有重要的啟示意義。我們按照改革初期、十六大、十七大、十八大、十九大五個時間段，回顧我國“三農(nóng)”政策的演變。

(一)改革開放初期(1982—1986)

1982年第1個關(guān)于“三農(nóng)”問題的中央1號文件頒布，文件及時總結(jié)了1978年以來的農(nóng)村改革，進一步放寬了農(nóng)村政策，肯定了農(nóng)村“包產(chǎn)到戶、包干到戶”的做法，鼓勵發(fā)展商品生產(chǎn)，逐步推行合同制，改善農(nóng)村商品流通，解決農(nóng)產(chǎn)品買難賣難問題［1］。1983年第2個中央1號文件頒布，文件首次從理論上肯定了聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，并指出穩(wěn)定和完善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)責(zé)任制仍然是當(dāng)前農(nóng)村工作的主要任務(wù)［2］。1984年第3個中央1號文件首次明確土地承包期一般應(yīng)在15年以上，并明確當(dāng)年的工作重點，即“穩(wěn)定和完善生產(chǎn)責(zé)任制的基礎(chǔ)上，提高生產(chǎn)力水平，疏理流通渠道，發(fā)展商品生產(chǎn)”［3］。1985年第4個中央1號文件提出了活躍農(nóng)村經(jīng)濟的十項政策，首次取消了實施30多年的農(nóng)副產(chǎn)品統(tǒng)購派購制度，開始實施糧棉油等重要農(nóng)產(chǎn)品國家計劃合同收購、農(nóng)業(yè)稅由實物稅改為現(xiàn)金稅等新政策［4］。1986年第5個中央1號文件明確了農(nóng)業(yè)在國民經(jīng)濟中的基礎(chǔ)地位，提出幫助貧困地區(qū)改變面貌的問題，指出農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展要依靠科學(xué)，增加投入，深化改革［5］。

這一階段，中央1號文件主要聚焦農(nóng)業(yè)生產(chǎn)責(zé)任制和放開搞活農(nóng)村經(jīng)濟，其核心政策包括實行家庭聯(lián)產(chǎn)責(zé)任制、放開農(nóng)村流通領(lǐng)域、取消農(nóng)產(chǎn)品統(tǒng)購統(tǒng)銷、鼓勵農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)發(fā)展等內(nèi)容;“三農(nóng)”政策很少涉及農(nóng)村問題、農(nóng)民問題，主要集中在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)產(chǎn)品流通領(lǐng)域。這一時期，人民公社制度退出歷史舞臺，由政社合一向政社分設(shè)轉(zhuǎn)變，以家庭經(jīng)營為基礎(chǔ)的統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制確立，農(nóng)產(chǎn)品流通領(lǐng)域逐漸由統(tǒng)購統(tǒng)銷的計劃經(jīng)濟向以價格為基礎(chǔ)的市場經(jīng)濟過渡，農(nóng)村勞動力非農(nóng)就業(yè)、進城流動開始松動。充分激發(fā)了億萬農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，糧食產(chǎn)量從1978年到1988年增長了一倍，解決了農(nóng)民的溫飽問題，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)如雨后春筍般涌現(xiàn)，城鄉(xiāng)居民收入差距縮小，農(nóng)村改革發(fā)展呈現(xiàn)嶄新局面。此后，隨著十二屆三中全會以來城市經(jīng)濟體制改革的全面推開，改革的重心由農(nóng)村逐步轉(zhuǎn)移到城市。

(二)十六大時期(2004—2007)

隨著國家改革重心的轉(zhuǎn)變和改革開放的不斷深入，城鄉(xiāng)居民收入差距日益擴大，由1982年的1．98倍擴大到2004年的3．2倍。進入新世紀后，農(nóng)民人均收入連續(xù)多年增速減緩，農(nóng)民收入的增幅顯著低于城鎮(zhèn)居民，許多純農(nóng)戶收入甚至出現(xiàn)下降，“三農(nóng)”發(fā)展形勢日益嚴峻。在此背景下，2004年中央1號文件再次關(guān)注“三農(nóng)”問題。此后連續(xù)15年中央1號文件聚焦“三農(nóng)”。

2004年中央1號文件確立了“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟發(fā)展”，“多予、少取、放活”六字方針等新理念。首次提出把解決好農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民問題作為全黨工作的重中之重，要求全面放開糧食購銷市場，實施種糧農(nóng)民三項補貼(直接補貼、良種補貼、農(nóng)機補貼)，推進大中城市戶籍制度改革，放寬農(nóng)民進城就業(yè)和定居的條件，多渠道增加農(nóng)民收入，盡快扭轉(zhuǎn)城鄉(xiāng)居民收入差距不斷擴大的趨勢［6］。2005年中央1號文件專題聚焦農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力，要求從培肥地力、農(nóng)田水利建設(shè)、生態(tài)重點工程建設(shè)、農(nóng)業(yè)科技含量、農(nóng)村勞動者素質(zhì)、農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等方面提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力，要求繼續(xù)加大“兩減免、三補貼”等政策實施力度，鼓勵各地實行免征農(nóng)業(yè)稅試點，首次提出加強農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)［7］。2005年10月，國民經(jīng)濟和社會發(fā)展“十一五”規(guī)劃頒布，明確建設(shè)社會主義新農(nóng)村的重大歷史任務(wù)。2006年中央1號文件對新農(nóng)村建設(shè)進行了全面部署，確定了新農(nóng)村建設(shè)的二十字方針“生產(chǎn)發(fā)展、生活寬裕、鄉(xiāng)風(fēng)文明、村容整潔、管理民主”，全面取消農(nóng)業(yè)稅，終結(jié)了中國延續(xù)數(shù)千年的農(nóng)業(yè)稅歷史。首次要求建立以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)的長效機制［8］。2007年中央1號文件聚焦現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，落腳到新農(nóng)村建設(shè)，指出發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)是新農(nóng)村建設(shè)的首要任務(wù)。首次提出建立農(nóng)村最低生活保障制度，把國家基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和社會事業(yè)發(fā)展的重點轉(zhuǎn)向農(nóng)村［9］。

這一時期，“三農(nóng)”政策關(guān)心的重點是如何縮小持續(xù)擴大的城鄉(xiāng)居民收入差距，其核心政策主要有全面取消農(nóng)業(yè)稅、全面放開糧食購銷市場、實施農(nóng)業(yè)補貼、開展新農(nóng)村建設(shè)、建立農(nóng)村最低生活保障制度、公正對待農(nóng)民工等。這一時期，“三農(nóng)”政策導(dǎo)向由以前的“以農(nóng)補工、城市優(yōu)先”轉(zhuǎn)變?yōu)椤耙猿菐оl(xiāng)、以工補農(nóng)”，支持政策逐漸由生產(chǎn)領(lǐng)域擴大到生活領(lǐng)域，由經(jīng)濟領(lǐng)域擴大到社會領(lǐng)域。經(jīng)過連續(xù)四年中央1號文件的實施，2003—2007年城鄉(xiāng)居民收入差距由1∶3．2擴大到1∶3．3，城鄉(xiāng)居民收入差距繼續(xù)擴大的趨勢得到遏制，城鄉(xiāng)收入差距趨于穩(wěn)定，但仍保持在高位運行。

(三)十七大時期(2008—2012)

2008年中央1號文件總結(jié)了十六大以來的“三農(nóng)”工作，明確今后一個時期農(nóng)業(yè)和農(nóng)村工作要求是“按照形成統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展一體化新格局的要求，……扎實推進社會主義新農(nóng)村建設(shè)”。文件首次提出探索城鄉(xiāng)一體化發(fā)展體制機制，探索建立農(nóng)村養(yǎng)老保險制度;文件亮點有強化強農(nóng)惠農(nóng)政策、突出農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)建設(shè)、提高農(nóng)村基本公共服務(wù)水平等內(nèi)容［10］。2008年是中國農(nóng)村改革30周年，當(dāng)年10月中共中央發(fā)布《關(guān)于推進農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》，系統(tǒng)回顧總結(jié)了我國農(nóng)村改革發(fā)展的光輝歷程和寶貴經(jīng)驗，對當(dāng)前“三農(nóng)”發(fā)展的階段特征進行判斷①經(jīng)過30年改革發(fā)展，我國總體上已進入以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)的發(fā)展階段，進入加快改造傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)、走中國特色農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化道路的關(guān)鍵時刻，進入著力破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)、形成城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展一體化新格局的重要時期。。2008年9月，國際金融危機全面爆發(fā)，受此影響，我國經(jīng)濟增速迅速回落，出口出現(xiàn)負增長，對農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的沖擊日益明顯。在此背景下，2009年中央1號文件再次聚焦“農(nóng)民增收”，提出了“三個堅定不移”①指堅定不移推進社會主義新農(nóng)村建設(shè)，堅定不移走中國特色農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化道路，堅定不移加快形成城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展一體化新格局。。為減輕國際金融危機對農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的沖擊，文件要求較大幅度地增加農(nóng)業(yè)補貼、增加農(nóng)業(yè)農(nóng)村投入、提高政府糧食最低收購價、穩(wěn)定農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、解決農(nóng)民工就業(yè)等問題，尤其提出從農(nóng)村社會事業(yè)發(fā)展、農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、農(nóng)村勞動力就業(yè)、農(nóng)村綜合改革、增強縣域經(jīng)濟發(fā)展活力、開拓農(nóng)村市場、農(nóng)村扶貧七個方面推進城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展一體化，首次提出家庭農(nóng)場的概念［11］。2010年中央1號文件聚焦統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，強調(diào)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)是全面建設(shè)小康社會的根本要求，發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)是轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式的重大任務(wù)，建設(shè)社會主義新農(nóng)村和推進城鎮(zhèn)化是保持經(jīng)濟平穩(wěn)較快發(fā)展的持久動力，要毫不松懈地抓好農(nóng)業(yè)農(nóng)村工作。文件首次提出加快農(nóng)村集體土地所有權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體建設(shè)用地使用權(quán)等確權(quán)登記頒證工作，推進城鎮(zhèn)化發(fā)展的制度創(chuàng)新，統(tǒng)籌研究農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口進城落戶后城鄉(xiāng)出現(xiàn)的新情況、新問題［12］。針對我國水利建設(shè)面臨的嚴峻形勢，為有效緩解水利設(shè)施薄弱、農(nóng)田水利建設(shè)滯后、水資源供需矛盾等問題，加快扭轉(zhuǎn)農(nóng)業(yè)主要“靠天吃飯”的局面，2011年中央1號文件專題聚焦“水利改革發(fā)展”，文件首次全面闡釋了水利建設(shè)在現(xiàn)代農(nóng)業(yè)建設(shè)中的重要地位，要求力爭通過5年到10年努力，從根本上扭轉(zhuǎn)水利建設(shè)明顯滯后的局面［13］。2012年中央1號文件專題聚焦農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新，指出實現(xiàn)農(nóng)業(yè)持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展、確保農(nóng)產(chǎn)品長期有效供給根本出路在科技［14］。

這一階段，為應(yīng)對國際金融危機的影響，中央1號文件連續(xù)兩年關(guān)注農(nóng)民增收問題。此外，中央1號文件開始關(guān)注水利建設(shè)、農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新、破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)等“三農(nóng)”領(lǐng)域的薄弱環(huán)節(jié)和關(guān)鍵問題。這一時期，“三農(nóng)”核心政策主要包括實施強農(nóng)惠農(nóng)富農(nóng)政策、增加農(nóng)業(yè)補貼和農(nóng)村投入、建立農(nóng)村養(yǎng)老保險制度、縮小城鄉(xiāng)公共事業(yè)發(fā)展差距、探索城鄉(xiāng)一體化發(fā)展體制機制等，對“三農(nóng)”支持政策的重點開始擴大到農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)、城鄉(xiāng)改革等方面。2007—2012年，城鄉(xiāng)居民收入差距從1∶3．3縮小到1∶3．1，農(nóng)村居民收入增速首次超過城市居民，城鄉(xiāng)差距開始出現(xiàn)縮小趨勢。

(四)十八大時期(2013—2017)

2012年11月，黨的十八大召開，確立了中國特色新型工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化“四化”同步發(fā)展的戰(zhàn)略部署，要求深化重要領(lǐng)域改革，2020年實現(xiàn)全面建成小康社會的宏偉目標(biāo)。

2013年中央1號文件認為十六大以來“我國‘三農(nóng)’實踐創(chuàng)新、理論創(chuàng)新、制度創(chuàng)新全面推進，重中之重、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)、‘四化同步’等戰(zhàn)略思想全面確立，……初步探索出一條中國特色農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化道路”。文件明確城鄉(xiāng)發(fā)展一體化是解決“三農(nóng)”問題的根本途徑，要求強化現(xiàn)代農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)支撐，深入推進社會主義新農(nóng)村建設(shè)。文件首次提出研究制定相對統(tǒng)一的城鄉(xiāng)最低生活保障標(biāo)準、建立嚴格的工商企業(yè)租賃農(nóng)戶承包耕地的準入和監(jiān)管制度、保障農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)利等內(nèi)容［15］。2014年中央1號文件明確今后一個時期的工作重點，要求力爭在體制機制創(chuàng)新上取得新突破，在現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展上取得新成就，在社會主義新農(nóng)村建設(shè)上取得新進展，首次提出開展農(nóng)村人居環(huán)境整治、完善重要農(nóng)產(chǎn)品價格形成機制、發(fā)展生態(tài)友好型農(nóng)業(yè)等內(nèi)容［16］。我國經(jīng)濟增速從2012年開始回落到8%以下，從高速增長轉(zhuǎn)向中高速增長，2014年中央首次明確我國經(jīng)濟發(fā)展已進入“新常態(tài)”。2015年中央1號文件指出，我國經(jīng)濟進入新常態(tài)背景下，“三農(nóng)”面臨“重大課題、重大考驗、重大挑戰(zhàn)、重大問題”，破解這些難題必須靠改革添動力、以法治作保障，加快推進中國特色農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化。文件首次提出農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展、農(nóng)村法治建設(shè)等內(nèi)容，明確開始農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革三項農(nóng)村土地改革試點［17］。2015年10月，國家“十三五”規(guī)劃發(fā)布，確立了“創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享”的發(fā)展新理念。2016年中央1號文件指出，當(dāng)前我國農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展面臨一系列現(xiàn)實難題，必須用發(fā)展新理念破解“三農(nóng)”新難題，推動新型城鎮(zhèn)化與新農(nóng)村建設(shè)雙輪驅(qū)動、互促共進;文件首次提出推進農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，健全農(nóng)村電商服務(wù)體系，實施農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展試點示范工程，構(gòu)建現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)體系、生產(chǎn)體系、經(jīng)營體系等內(nèi)容［18］。2016年中央經(jīng)濟工作會議明確2017年是供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的深化之年。在此背景下，2017年中央1號文件聚焦農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革。文件認為農(nóng)業(yè)的主要矛盾已突出表現(xiàn)在階段性供過于求和供給不足并存，矛盾的主要方面在供給側(cè)，并對農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革進行了全面部署，以此培育農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展新動能。文件首次提出創(chuàng)建國家農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展試驗示范區(qū)、完善家庭農(nóng)場認定辦法等內(nèi)容［19］。

這一時期，我國經(jīng)濟發(fā)展逐漸步入新常態(tài)，“四化同步”的戰(zhàn)略部署確立，提出了供給側(cè)改革的概念。在“四化同步”理念的指導(dǎo)下，5個中央1號文件中有4個聚焦現(xiàn)代農(nóng)業(yè)和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，補齊農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化短板已成為共識?！叭r(nóng)”政策更加強調(diào)農(nóng)村改革、補齊農(nóng)業(yè)農(nóng)村短板、城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展，并根據(jù)農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的新矛盾、新問題及時調(diào)整政策重心。2012—2017年，城鄉(xiāng)居民收入的差距從1∶3．1縮小到1∶2．7，農(nóng)村居民收入增速連續(xù)5年超過城鎮(zhèn)居民，城鄉(xiāng)收入差距明顯縮小。

(五)十九大以來

2017年10月黨的十九大召開，中國經(jīng)濟社會發(fā)展進入新時代，我國農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展進入嶄新的階段，明確了實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重大決策部署。

2018年中央1號文件指出實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略是新時代“三農(nóng)”工作的總抓手，明確“產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效、生活富?！钡泥l(xiāng)村振興總要求，從現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)體系構(gòu)建、鄉(xiāng)村綠色發(fā)展、農(nóng)村文化、鄉(xiāng)村治理、農(nóng)村民生保障、扶貧攻堅、體制機制創(chuàng)新、人才支撐、投入保障、黨對“三農(nóng)”的領(lǐng)導(dǎo)十個方面提出46條鄉(xiāng)村振興的措施，明確提出要研究制定鄉(xiāng)村振興法、中國共產(chǎn)黨農(nóng)村工作條例、國家鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃(2018—2022年)等17個新的政策文件［20］。

2018年10月，新華社授權(quán)發(fā)布《國家鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃(2018—2022年)》，對未來五年鄉(xiāng)村振興工作從鄉(xiāng)村規(guī)劃布局、農(nóng)村扶貧攻堅、鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)、農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護、鄉(xiāng)村文化、鄉(xiāng)村治理、民生保障、城鄉(xiāng)融合發(fā)展八個方面進行了具體規(guī)劃部署。

二、改革開放以來“三農(nóng)”政策演變的評價

一是“三農(nóng)”地位的認識不斷深化。改革之初的中央1號文件強調(diào)農(nóng)業(yè)是國民經(jīng)濟的基礎(chǔ)，2004年中央1號文件提出把“三農(nóng)”工作作為全黨工作的重中之重，2010年中央1號文件要求“深化把解決好‘三農(nóng)’問題作為全黨工作重中之重的基本認識”，2012年中央1號文件提出同步推進工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展，2013年中央1號文件要求落實新型工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、信息化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化“四化同步”的戰(zhàn)略部署，2015年中央1號文件提出補齊農(nóng)業(yè)農(nóng)村短板成為全黨共識。從國民經(jīng)濟的基礎(chǔ)地位到全黨工作的重中之重，再到“四化”同步發(fā)展，補齊農(nóng)業(yè)農(nóng)村最短板，我黨對“三農(nóng)”戰(zhàn)略地位的認識越來越全面，越來越深刻。

二是“三農(nóng)”發(fā)展的理念日趨成熟。改革之初，中央1號文件的主導(dǎo)思想是放開、搞活，逐步為農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展松綁;2004年中央1號文件提出統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展，堅持“多予、少取、放活”方針;2008年中央1號文件首次提出探索建立城鄉(xiāng)一體化的體制機制，推進城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化;2013年中央1號文件首次強調(diào)落實“四化同步”戰(zhàn)略部署;2018年中央1號文件首次提出城鄉(xiāng)融合發(fā)展。我黨的“三農(nóng)”發(fā)展思想、理念越來越成熟完善。

三是“三農(nóng)”政策支持力度越來越大。改革開發(fā)之初，中央1號文件的政策內(nèi)容主要強調(diào)實行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，賦予農(nóng)民農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營權(quán)，“以農(nóng)補工、以鄉(xiāng)促城”發(fā)展方針沒有根本性轉(zhuǎn)變。2004年之后，中央1號文件對“三農(nóng)”的政策支持力度逐步加大，農(nóng)業(yè)補貼政策逐步強化，農(nóng)業(yè)投入不斷增加，金融支持不斷完善，更加關(guān)注農(nóng)民工權(quán)益、農(nóng)村扶貧攻堅問題，對“三農(nóng)”的政策支持范圍和政策支持力度不斷增大。如2006年在全國范圍內(nèi)取消農(nóng)業(yè)稅，2012年要求加大強農(nóng)惠農(nóng)富農(nóng)政策力度，2017年要求把農(nóng)業(yè)農(nóng)村作為財政支出的優(yōu)先保障領(lǐng)域，等等。歷經(jīng)二十年的中央1號文件，“三農(nóng)”政策方針已經(jīng)由“以農(nóng)補工、以鄉(xiāng)促城”過渡到“以城帶鄉(xiāng)、以工補農(nóng)”，最終發(fā)展到“工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)業(yè)”的新階段。

四是“三農(nóng)”政策內(nèi)容越來越豐富。改革之初，中央1號文件的政策內(nèi)容主要強調(diào)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、農(nóng)村流通，關(guān)心的是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)領(lǐng)域的問題。2004年之后，中央1號文件的政策內(nèi)容逐步向農(nóng)民增收、農(nóng)民工問題、農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、農(nóng)村環(huán)境整治、農(nóng)村文化等領(lǐng)域擴展，由農(nóng)業(yè)生產(chǎn)領(lǐng)域逐漸擴展到農(nóng)業(yè)、農(nóng)民、農(nóng)村領(lǐng)域，由農(nóng)村經(jīng)濟建設(shè)擴展到社會建設(shè)、生態(tài)建設(shè)、政治建設(shè)和文化建設(shè)，政策內(nèi)容越來越豐富。

五是“三農(nóng)”政策的針對性越來越強。從歷年涉農(nóng)中央1號文件聚焦的主題看，改革開放之初，3個中央1號文件聚焦聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，確立了農(nóng)村“家庭經(jīng)營、統(tǒng)分結(jié)合”的雙層經(jīng)營體制;針對本世紀初日益擴大的城鄉(xiāng)差距，新世紀第一個中央1號文件聚焦農(nóng)民增收;從上世紀90年代以來，隨著城鄉(xiāng)差距不斷擴大，農(nóng)村建設(shè)全面落后城市建設(shè)，為全面改變農(nóng)村落后面貌，2006、2007年連續(xù)2年中央1號文件聚焦新農(nóng)村建設(shè);為應(yīng)對2008年國際金融危機對農(nóng)業(yè)農(nóng)村的影響，2008、2009年連續(xù)2年中央1號文件再次聚焦農(nóng)民增收問題;十八大后，為落實中國特色新型工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化“四化”同步發(fā)展的戰(zhàn)略部署，補齊農(nóng)業(yè)農(nóng)村短板，連續(xù)4年中央1號文件聚焦農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)?？梢?，隨著中央對“三農(nóng)”問題認識的深化和“三農(nóng)”發(fā)展不斷出現(xiàn)的新問題、新矛盾，中央1號文件中“三農(nóng)”政策的針對性越來越強。

三、“三農(nóng)”政策演進對實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要啟示

一是尊重農(nóng)民主體地位和首創(chuàng)精神是鄉(xiāng)村振興的群眾基礎(chǔ)。改革開放40年來，我國農(nóng)村實行的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、農(nóng)民專業(yè)合作社、村民自治、農(nóng)村股份制、“三變”改革等眾多創(chuàng)舉，為解決“三農(nóng)”問題提供了源源不斷的制度動力，推動了中國農(nóng)村改革的進程。實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，必須堅定地相信農(nóng)民、依靠農(nóng)民，走群眾路線，善于總結(jié)推廣廣大農(nóng)民在鄉(xiāng)村振興中取得的經(jīng)驗，以此形成解決“三農(nóng)”問題的政策措施，用于指導(dǎo)全國鄉(xiāng)村振興工作。

二是維護好農(nóng)民利益是鄉(xiāng)村振興的關(guān)鍵所在?！叭r(nóng)”問題的核心是農(nóng)民問題，改革開放以來出臺的一系列“三農(nóng)”政策都是從保障農(nóng)民基本權(quán)益角度出發(fā)的，這是解決好“三農(nóng)”問題的政治基礎(chǔ)。實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，要把維護農(nóng)民經(jīng)濟利益、保障農(nóng)民政治權(quán)利作為基本出發(fā)點和落腳點。

三是堅持改革是鄉(xiāng)村振興的動力源泉。思路決定出路，思想決定行動。1978年真理標(biāo)準的討論和十一屆三中全會沖破了長期以來的“左傾”錯誤和兩個“凡是”的思想禁錮，開辟了始于農(nóng)村的改革開放進程。1992年鄧小平“南方談話”和黨的十四大為社會主義市場經(jīng)濟奠定了理論基礎(chǔ)。以黨的十六大、十七大、十八大為標(biāo)志的思想解放，促使“三農(nóng)”工作從經(jīng)濟層面向經(jīng)濟、社會、生態(tài)、文化、政治“五位一體”全面深入。從二十年的中央1號文件聚焦的主題和內(nèi)容看，農(nóng)業(yè)農(nóng)村改革始終是中央1號文件的重要內(nèi)容，改革始終是解決好“三農(nóng)”問題的主線。因此，實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，必須根據(jù)“三農(nóng)”發(fā)展的新階段、新問題、新矛盾，堅定不移地推動農(nóng)業(yè)農(nóng)村改革，尤其是要推進重點領(lǐng)域改革取得新突破，才能為鄉(xiāng)村振興不斷注入體制動力和機制活力。