政務公開第三方評估機制研究

邱 美，張 闖

（長春理工大學，吉林長春，130022）

自2016年起，國務院每年發(fā)布的“政府信息公開工作要點”改稱為“政務公開工作要點”。自2016年國務院辦公廳發(fā)布了政務公開工作要點后，各地方各部門也相繼出臺了推進政務公開工作的文件。各地區(qū)迎來政務公開工作的高潮，并且多地開展了政務公開評估工作，例如吉林省、山東省、海南省、遼寧?。粚氹u市、威海市、德州市、濱州市等均委托第三方評估機構(gòu)對本地區(qū)政務公開工作進行評估。以第三方評估的形式檢驗政務公開工作的成效成為趨勢，構(gòu)建政務公開第三方評估機制，確立政務公開第三方評估制度是十分必要的。

一、政務公開引入第三方評估的必要性

政務公開工作的評估檢驗以往一般以政府部門內(nèi)部考核評估即自我評估為主。第三方評估區(qū)別于政府部門的自我檢驗，是指將政務公開工作落實開展情況委托給獨立的第三方機構(gòu)進行評估檢測。政務公開引入第三方評估是一種外部評價，優(yōu)勢在于其獨立的地位。地方政府和部門往往以政府購買公共服務的方式將政務公開工作委托給具有相關(guān)評估資質(zhì)的市場主體、科研院所、學術(shù)組織等進行評估。此類評估單位由于不受政府部門內(nèi)部因素的制約，與評估對象沒有利益關(guān)系，客觀獨立，避免了政府部門自我診斷的缺陷；并且第三方評估遵循一定的評估原則及科學的評估方法，評估結(jié)果認可度較高。

（一）政務公開引入第三方評估是建設(shè)服務型政府的必然要求

行政法從秩序行政向給付行政的轉(zhuǎn)變，以提供公民福祉為目的的“服務行政理論”隨之產(chǎn)生。我國建立服務型政府的根源也在于此。服務型政府將政府作為服務者，滿足社會大眾需求，服務是政府所應秉持的一種理念。服務型政府強調(diào)以人為本、尊重民意，建設(shè)服務型政府是我國政府職能轉(zhuǎn)變的方向和目標，體現(xiàn)了行政機關(guān)的行政理念由管理到服務的轉(zhuǎn)變。政務公開作為建設(shè)服務型政府的前提與基礎(chǔ)，其公開是否全面直接關(guān)系到公共服務效果的好壞。政務公開第三方評估是檢驗透明政府、陽光政務的重要手段，有利于更好地建設(shè)法治政府、服務型政府。

（二）政務公開引入第三方評估是規(guī)范和約束行政機關(guān)行政行為的良好手段

政務公開以《中華人民共和國政府信息公開條例》為依據(jù)，工作開展主要以政府發(fā)布的規(guī)范性文件為指引。2016年中共中央辦公廳與國務院辦公廳聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于全面推進政務公開工作的意見》是對新形勢下打造陽光政府具有指導性意義的文件。政務公開內(nèi)容，從動態(tài)角度來看，涵蓋了權(quán)力運行全流程、政務服務全過程。此文件對重大決策預公開制度、行政執(zhí)法公示制度等相關(guān)制度作出規(guī)定，并對政務五公開即“決策—執(zhí)行—管理—服務—結(jié)果”五方面提出具體要求。尤其是管理公開方面要求全面推行“三個清單”即權(quán)力清單、責任清單、負面清單公開工作，推行行政執(zhí)法公示制度，具有行政許可、行政處罰、行政強制等行政執(zhí)法權(quán)的部門應將執(zhí)法依據(jù)、執(zhí)法流程、執(zhí)法結(jié)果、救濟途徑等進行公開，公開“雙隨機一公開”抽查清單，制定并公開本部門執(zhí)法裁量基準，規(guī)范行政執(zhí)法，促進執(zhí)法公平公正。第三方評估依據(jù)規(guī)定對行政機關(guān)，尤其是執(zhí)法部門的權(quán)限、程序等相關(guān)信息及服務進行檢測評估，倒逼行政機關(guān)依法依權(quán)限履行相關(guān)職能，有利于行政機關(guān)規(guī)范自身執(zhí)法行為，促進政府職能轉(zhuǎn)變。

（三）政務公開引入第三方評估是保障群眾知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)的重要方式

現(xiàn)代政府權(quán)力的運行要求公開透明。政務公開要求以公開為原則即能夠向社會公開的全部公開。不公開為例外則是指在權(quán)力運行過程中或在政府信息制作、產(chǎn)生過程中具有保密性質(zhì)的信息經(jīng)審核不予公開。政務公開的評估基本上是根據(jù)《中華人民共和國信息公開條例》，公開內(nèi)容分為主動公開與依申請公開兩大部分。

知情權(quán)方面，群眾對于政務公開相關(guān)信息數(shù)據(jù)是否公開往往不夠了解，第三方評估機構(gòu)因其專業(yè)性，可對政務公開的范疇進行客觀評估并督促政府及部門公開應當公開的信息。監(jiān)督權(quán)方面，第三方評估也是對政府履行職能的一種監(jiān)督，在第三方評估中民眾參與機制的引入也有利于保障群眾監(jiān)督權(quán)。

二、政務公開第三方評估工作中存在的問題

（一）第三方評估主體缺乏規(guī)范與監(jiān)督

引入第三方評估成為當前各省、各地區(qū)、各部門檢驗自身工作成效的共識。第三方評估中對于“第三方”的選擇尤為重要。當前，我國對于第三方評估的評估主體未進行明確規(guī)定，政務公開第三方評估的評估主體亦未明確范圍、條件。各地區(qū)雖出臺了第三方評估主體的有關(guān)規(guī)定，但大多以規(guī)范性文件的方式對評估主體進行限定，且規(guī)定不一。

2013年被作為優(yōu)秀提案的上海市政協(xié)提案《關(guān)于進一步完善政府委托服務第三方評估機制的建議》就對第三方評估機構(gòu)規(guī)范性等方面提出建議，提案中將第三方評估主體限定為第三方專業(yè)公司。2015年民政部發(fā)布的《民政部關(guān)于探索建立社會組織第三方評估機制的指導意見》在基本原則中就提出專業(yè)化評價由獨立的社會機構(gòu)進行，并指出作為第三方評估主體的社會組織應具有相對穩(wěn)定的專業(yè)評估隊伍等條件。指導意見中將第三方評估主體擴展為多種性質(zhì)不同的專業(yè)評估機構(gòu)。2017年《重大行政決策程序暫行條例（征求意見稿）》中將第三方評估主體規(guī)定為社會組織、專業(yè)機構(gòu)等。

國家層面對于第三方評估主體范圍設(shè)定較為廣泛。各地區(qū)對于第三方評估主體的確定往往依照相關(guān)規(guī)范性文件。如江蘇省人民政府出臺的關(guān)于重大行政決策方面的規(guī)范性文件，將評估主體限定為“一般是符合相關(guān)基本條件的實體性咨詢調(diào)查研究機構(gòu)”?！赌暇┦兄卮笳叽胧┑谌皆u估實施辦法（試行）》在此基礎(chǔ)上進行擴大，規(guī)定“評估機構(gòu)可以是相關(guān)專業(yè)領(lǐng)域的實體性咨詢調(diào)查機構(gòu)，也可以是其他性質(zhì)的組織機構(gòu)”。青島市僅試行一年的《青島市關(guān)于印發(fā)市政府決策落實第三方評估辦法（試行）的通知》（此文件現(xiàn)已失效）第七條指出，第三方評估主體是指委托方擇優(yōu)選擇的高校、科研院所、中介機構(gòu)、專業(yè)公司、有關(guān)社會組織和專家學者等。也有地方將個人作為第三方評估的主體，如《宿州市全面深化改革第三方評估辦法（試行）》將非涉及具體改革的機構(gòu)、組織和個人作為第三方。

政務公開第三方評估尚未有明確的法律、法規(guī)、文件等對評估主體進行明確。以政府采購即項目招投標等方式進行的第三方評估，僅是在招標文件中對評估主體有簡單的資格限制，但無明確的評選標準，對第三方主體的專業(yè)性也無法直接判斷。如山東省威海市政務公開以政府采購的形式進行，在威海市政務公開第三方評估公開招標公告中提出對供應商資格要求。以政府直接委托的方式進行的第三方評估，容易使不具條件的組織參與評估，限制了專業(yè)評估單位的加入。如上所述，各地區(qū)及各部門在引入第三方參與政務公開評估時，對評估主體未有明確的資格限制，評選標準的不明確導致了評估主體的不公平競爭，影響政務公開第三方評估結(jié)果。此外，也未有科學監(jiān)督方式對此類評估機構(gòu)進行有效監(jiān)督，對于評估人員的組織管理、考核缺乏監(jiān)督。

（二）評估方法的科學性有待提高

從國務院及各地區(qū)展開的政務公開第三方評估來看，評估方法主要為網(wǎng)絡(luò)檢索、實際檢測。網(wǎng)絡(luò)檢索是指通過觀察各評估對象門戶網(wǎng)站公開各類信息的情況進行評測。實際檢驗主要是以信函、郵件等形式向政府發(fā)送信息公開申請以驗證依申請公開的情況。有些地區(qū)還采用文字材料方式輔助證明政務公開情況，如吉林省政務公開評估采用文字材料報送的方式對政務公開工作的效果進行評估。其中占比重最大的為網(wǎng)絡(luò)檢索?，F(xiàn)在各地區(qū)的政務公開評估側(cè)重從外部評測評估對象是否落實公開要求以及公開內(nèi)容是否方便獲取，這樣的評估方法對于政務公開工作整體而言，有些以偏概全。

政務公開的內(nèi)容，從動態(tài)的角度，涵蓋決策—執(zhí)行—管理—服務—結(jié)果的全過程。向前延伸到數(shù)據(jù)開放，向后延伸到法律政策的發(fā)布、解讀、回應，存在于政府工作的各個方面和各個環(huán)節(jié)。網(wǎng)站信息公開僅是政務公開工作的一小部分。隨著信息傳播途徑的增多，政務公開已不僅僅是通過網(wǎng)站進行信息發(fā)布，政府“兩微一端”①“兩微一端”是指微博、微信、新聞客戶端。利用率逐漸提高，各地網(wǎng)上辦事大廳、政務實體大廳建設(shè)趨于完善。就評估方式而言，僅通過網(wǎng)絡(luò)檢索門戶網(wǎng)站的方式對政務公開的開展情況及工作成效進行評估不夠全面，評估結(jié)果不夠客觀。在政務公開實際評估中應采用多種方法，線上線下相結(jié)合，網(wǎng)絡(luò)檢索與實地檢測相結(jié)合，注重公眾參與，全方位評估政務公開工作。

（三）評估結(jié)果運用與反饋效果不佳

1.評估結(jié)果公示與運用制度不完善

評估結(jié)果公示方面，在政務公開評估結(jié)束后，評估單位將評估結(jié)果多以評估報告的形式提交給政府部門，但評估結(jié)果對公眾公開與否，評估單位及公眾并無決定權(quán)。評估結(jié)果運用方面，根據(jù)國務院辦公廳發(fā)布的《〈關(guān)于全面推進政務公開工作的意見〉實施細則》，各地區(qū)各部門應將政務公開工作納入績效考核體系，且分數(shù)占比不少于4%。政務公開評估結(jié)果要作為政務公開績效考核的重要參考。實際工作中，對于政務公開考核制度建設(shè)不夠細化。評估結(jié)果在政務公開績效考核中的運用并沒有嚴格的規(guī)定，因此各地區(qū)各部門對政務公開結(jié)果在政務公開績效考核中的占比并未進行硬性規(guī)定。有些地區(qū)及部門雖然出臺了本地區(qū)本部門的政務公開工作制度，政務公開考核結(jié)果與人員獎懲直接關(guān)聯(lián)，但評估結(jié)果的發(fā)布尚未對外公開，評估結(jié)果對工作人員的任職、升遷、問責等并未產(chǎn)生實際影響。

2.評估結(jié)束后的反饋效果不佳

有的被評估單位對評估結(jié)果不重視，在評估結(jié)果發(fā)布后，未針對評估報告中提出的問題進行反饋、整改，導致政務公開評估流于形式，未達到以評促改的作用。以長春市為例，長春市政府連續(xù)兩年對長春市所轄縣市區(qū)及政府部門政務公開工作進行評估，2016年政務公開評估中，部分單位未依規(guī)定公開“三公經(jīng)費”相關(guān)信息，評估方在評估報告中予以指出并提出建議，但在2017年政務公開評估中仍有5家單位未公開“三公經(jīng)費”相關(guān)信息。

三、構(gòu)建政務公開第三方評估機制

政務公開第三方評估是檢驗政務公開工作的有效手段，對于建設(shè)透明政府、法治政府發(fā)揮著不可替代的作用。構(gòu)建政務公開第三方評估機制，有利于政務公開評估工作的常態(tài)化、固定化，也有利于充分發(fā)揮第三方評估的作用，促進政務公開工作的有效開展。

（一）完善相關(guān)法律法規(guī)，依法規(guī)范第三方評估主體

第三方評估中評估主體的人員素質(zhì)、評估能力直接影響評估結(jié)果。為保證評估結(jié)果的公正性與認可度，應完善第三方評估主體的相關(guān)法律法規(guī)，確定評估主體的地位，以法律法規(guī)的形式確定評估主體的競爭機制，并對評估的參與模式、評估人才培養(yǎng)制度予以規(guī)定。加強第三方評估行業(yè)監(jiān)管，出臺詳細的行業(yè)規(guī)范，以建立公平合理的競爭機制。

政務公開第三方評估主體方面，第一，由國務院出臺統(tǒng)一的政務公開第三方評估實施細則，對政務公開第三方評估主體的性質(zhì)、范圍、資質(zhì)等進行明確規(guī)定。第二，建立第三方評估主體名錄庫，將有資質(zhì)、有條件的主體納入名錄庫或由評估主體主動申請加入名錄庫，再由政務公開相關(guān)部門進行審核，使評估主體來源合法化。這樣既有利于調(diào)動第三方評估主體的參與積極性，又有利于政府部門按條件擇優(yōu)選取合作對象，使評估結(jié)果更具有參考性，可信度更高。實行政務公開第三方評估主體退出機制，充分利用國家信用信息公示平臺，將評估主體社會誠信度作為進入或退出名錄庫的重要參考。第三，在細則中對評估主體的評估人員組成、日常管理及評估主體監(jiān)督考核加以規(guī)定，提高第三方評估主體的社會認可度。政務公開評估主體在人員組成上應選取有行政法學、行政管理學、統(tǒng)計學等有專業(yè)學科背景的人才。政府及政務公開評估主體應對評估人員的專業(yè)性進行培訓。

（二）確立科學的政務公開第三方評估方法

完善政務公開相關(guān)制度建設(shè)，確立科學的政務公開評估制度，針對不同評估對象采用不同的評估方法。第一，主動公開的政務信息采用網(wǎng)上檢測與實地調(diào)研相結(jié)合的方法，網(wǎng)上檢索不單單局限于被評估單位門戶網(wǎng)站，還應對其他信息發(fā)布平臺進行檢測，如當下正在建設(shè)的“兩微一端”。對于沒有門戶網(wǎng)站的縣、區(qū)、部門及鄉(xiāng)鎮(zhèn)，采用實地調(diào)研的方法查看其政務公開公告欄。政務大廳作為政務公開工作的實體展示平臺，應納入政務公開評估范圍，對其進行實際檢驗。第二，依申請公開方面進行實際檢測，應采用多種渠道驗證其暢通性，通過網(wǎng)上申請、信函郵寄、郵件申請、當場申請多種方式相結(jié)合進行申請，全面評估其答復情況存在的問題。第三，政務公開工作的完善離不開公眾參與，公開的效果如何離不開公眾的評判。評估主體作為獨立的第三方，可對群眾滿意度展開調(diào)查，設(shè)計科學合理的調(diào)查問卷，針對不同群體進行走訪問詢，使第三方評估成為民眾的發(fā)聲平臺。

（三）建立合理的效果反饋機制

第一，在結(jié)果公示與運用方面，首先政務公開評估結(jié)果應及時向公眾公開，聽取公眾對評估結(jié)果的反饋，這也有利于公眾對評估結(jié)果的監(jiān)督，倒逼被評估單位及時對工作中存在的問題進行整改。其次對于評估結(jié)果的運用，明確評估結(jié)果在政務公開考核中的占比，將政務公開評估結(jié)果與工作人員的獎懲、升遷相關(guān)聯(lián)。重視政務公開工作中以及評估中的輿情回應情況，輿情回應不及時應按照懲戒機制進行問責，貫徹落實“輿情問責制”。

第二，在結(jié)果反饋方面，應重視評估結(jié)果公示發(fā)布后的整改反饋工作。被評估單位應對評估結(jié)果及評估報告中存疑的部分與評估方或組織評估的政府及部門進行反饋，這樣也可起到對評估方的監(jiān)督作用。對評估結(jié)果及評估報告中指出的政務公開工作中存在的問題，應及時整改或形成整改報告。組織開展第三方評估的政府及部門可組織第三方評估主體與被評估單位進行調(diào)研座談，被評估單位可對評估結(jié)果及評估報告中的問題進行咨詢，評估主體可對評估結(jié)果進行解釋闡述，政府及部門也可對政務公開工作進行進一步的監(jiān)督與指導，使第三方評估真正起到“以評促建”、“以評促改”的作用。

政務公開工作引入第三方評估將成為政府工作的常態(tài)，構(gòu)建政務公開第三方評估機制使評估工作有制度可循、有規(guī)定可依，促進評估工作有條不紊地進行。