以金融手段助推集體林地資源的流轉(zhuǎn)

鄭艷俠　于瀟　王大威

自然資源是經(jīng)濟發(fā)展的必要條件，而林地則是最重要的自然資源種類之一。集體林地歷來是我國重要的土地資源和生產(chǎn)要素。2008年，《中共中央國務(wù)院關(guān)于全面推進集體林權(quán)制度改革的意見》的發(fā)布標志著集體林改在全國范圍內(nèi)推行。集體林改通過將集體林地經(jīng)營權(quán)和林木所有權(quán)落實到農(nóng)戶，確定農(nóng)戶的經(jīng)營主體地位，使農(nóng)民獲得了重要的生產(chǎn)資料，激發(fā)了農(nóng)民承包經(jīng)營林地的積極性。

林地流轉(zhuǎn)的問題與原因

我國的林業(yè)生產(chǎn)交易成本包括林業(yè)生產(chǎn)資料成本、稅費、采伐限額等，交易成本的日益提高使農(nóng)民在市場競爭中處于不利地位。很多農(nóng)戶因為林木生長周期長，經(jīng)營風(fēng)險高，乃至無利可圖，認為經(jīng)營林地是一種“虧本買賣”，不如外出務(wù)工賺錢多， 從而弱化了林地對農(nóng)民的重要性。在這種背景下，林地會被一些農(nóng)民看作是一種“負擔(dān)”，使得林地被流轉(zhuǎn)到更愿意經(jīng)營的人手中。此外，銀行對于林業(yè)貸款及抵押等業(yè)務(wù)的滯后和缺乏創(chuàng)新等問題，以及政府的林業(yè)保險參與度低等多重因素，嚴重影響我國集體林地的流轉(zhuǎn)。

林農(nóng)角度

首先，林農(nóng)參與林業(yè)合作組織積極性不強。隨著集體林權(quán)制度改革的深化，林地規(guī)?；?jīng)營的推進，林業(yè)合作組織不斷發(fā)展起來，近幾年呈現(xiàn)出明顯的增長趨勢，但是總體的發(fā)展水平有限，相對滯后，導(dǎo)致林農(nóng)的參與度不高。很多農(nóng)戶對林業(yè)合作組織保持否定和觀望的態(tài)度，對于已經(jīng)組建的林業(yè)合作組織，運行情況距離林業(yè)的規(guī)?；?jīng)營的需求還有很大的差距。其次，實際流轉(zhuǎn)頻率過低。近年來，隨著集體林改的深入和“三權(quán)分置”的推進，林地規(guī)?；?jīng)營的理念已經(jīng)深入人心，盡管堅持一家一戶經(jīng)營林地的農(nóng)戶越來越少，但還是有多數(shù)人受“祖產(chǎn)觀”影響不愿意將林地流轉(zhuǎn)出去;另外，農(nóng)民對于林地流轉(zhuǎn)的關(guān)注點在于流轉(zhuǎn)是否能夠給自己帶來利益，流轉(zhuǎn)價格不高導(dǎo)致很多林農(nóng)覺得自己經(jīng)營管理更合適。此外，林地的弱質(zhì)性決定了林地經(jīng)營者需要承擔(dān)很大的風(fēng)險，高風(fēng)險、低收益使得林地經(jīng)營者沒有意愿將林地流轉(zhuǎn)進來。供需雙方的流轉(zhuǎn)意愿不足，導(dǎo)致了林地實際流轉(zhuǎn)的頻率太低。

銀行角度

林權(quán)證抵押貸款無法發(fā)揮出強林惠農(nóng)的作用。我國林權(quán)證抵押貸款政策以南方集體林區(qū)為試點，現(xiàn)已面向全國各地推廣， 但貸款額度極低而且貸款對象大多為有一定經(jīng)濟實力的經(jīng)營林業(yè)的公司和林業(yè)大戶。這既不利于林地流轉(zhuǎn)的主要參與主體廣大林農(nóng)借貸，也不利于林地流轉(zhuǎn)的推進和林地規(guī)模經(jīng)營。此外，在獲得林權(quán)抵押貸款的農(nóng)戶中，有多數(shù)農(nóng)戶將貸款用于與林業(yè)無關(guān)的其他方面，真正用于林業(yè)生產(chǎn)的比例很低。這些現(xiàn)象均使林權(quán)證抵押貸款政策沒有發(fā)揮出強林惠農(nóng)的應(yīng)有作用。

林業(yè)信貸政策需要新的突破。目前，商業(yè)銀行系統(tǒng)對林業(yè)的金融支持依然傾向于少數(shù)有一定經(jīng)濟實力的經(jīng)營林業(yè)的公司和林業(yè)大戶，故導(dǎo)致基層農(nóng)村的絕大多數(shù)林農(nóng)對國家的林業(yè)信貸政策了解較少。在信貸政策執(zhí)行方面，現(xiàn)行的林業(yè)信貸種類少，無法滿足林農(nóng)多樣化的經(jīng)營需求;國家政策落實不到位，林農(nóng)無法獲得林業(yè)貸款;貸款條件要求苛刻，且利息高、成本大;貸款手續(xù)繁雜拖延，時間過長，信貸人員服務(wù)態(tài)度差。這些問題的存在都會導(dǎo)致林業(yè)信貸長期處于無法突破的狀態(tài)，因此林業(yè)信貸政策需要一定的金融創(chuàng)新。

政府角度

其一，林農(nóng)主動參保的積極性尚待提高。林業(yè)經(jīng)營的高風(fēng)險，決定了其對保險有巨大的潛在需求。森林保險從2009年實施以來，在南方林區(qū)開展試點后向全國進行推廣，基本實現(xiàn)了南方林區(qū)和國家地方公益林全覆蓋。目前，森林保險保費繳納的主體仍然是各級政府財政，屬于政策性的保險，多為政府統(tǒng)一組織。很多林農(nóng)不了解森林保險的實質(zhì)，對森林保險的重要性缺乏相應(yīng)的理解和認識，所以參與森林保險的主觀意愿和積極性還比較低。其二，林地流轉(zhuǎn)操作尚缺規(guī)范。林地流轉(zhuǎn)多集中于農(nóng)戶與農(nóng)戶、農(nóng)戶與公司之間，通過簽訂流轉(zhuǎn)合同，當(dāng)?shù)卣O(jiān)督公證完成流轉(zhuǎn)，很少通過正規(guī)的林地流轉(zhuǎn)交易機構(gòu)進行，林農(nóng)的權(quán)益無法得到保障。同時，林地交易需要對森林資產(chǎn)進行評估，目前， 森林資產(chǎn)評估多委托當(dāng)?shù)氐牧謽I(yè)規(guī)劃設(shè)計部門或者非專業(yè)的評估機構(gòu)進行，缺乏科學(xué)的評估依據(jù)，不能夠?qū)α值氐牧鬓D(zhuǎn)價格進行合理的評估;評估的收費標準也不合理，有的評估費用甚至超出了林地流轉(zhuǎn)的收益，這樣就會發(fā)生林地流轉(zhuǎn)的私下交易。因此， 林地流轉(zhuǎn)交易機構(gòu)的初期建立、專業(yè)交易評估機構(gòu)的缺乏促成了農(nóng)民不規(guī)范的流轉(zhuǎn)行為，造成農(nóng)民的合法權(quán)益受到侵害，形成新的林地糾紛。

以金融手段推動林地流轉(zhuǎn)的可行框架

引導(dǎo)農(nóng)戶參與林地入股，提高農(nóng)民林地流轉(zhuǎn)積極性

林地流轉(zhuǎn)的主要方式有轉(zhuǎn)讓、出租、入股等，其中轉(zhuǎn)讓和出租雖然可以使農(nóng)戶通過一次流轉(zhuǎn)直接獲利，但存在著因政策變化引起的效益分配問題。在集體林改前，部分農(nóng)戶林地流轉(zhuǎn)面積過大、資金過低及租期過長，隨著改革的深入和林地林木資產(chǎn)價格的不斷增加，前期已經(jīng)流轉(zhuǎn)的林地和林木資產(chǎn)的效益分配成為林地承包中林木資產(chǎn)所有者和經(jīng)營者的主要矛盾點。此時入股可有效杜絕因利益分配所產(chǎn)生的問題，農(nóng)民可自主選擇入股的年限和資金，針對政策變化，對入股的方式進行調(diào)整，具有良好的操作性和可控性，使農(nóng)民切身感受到經(jīng)營林地所帶來的收益，從而提高農(nóng)民林地流轉(zhuǎn)的積極性。

依托林業(yè)合作組織供給金融服務(wù)，促進林業(yè)產(chǎn)業(yè)可持續(xù)發(fā)展

隨著集體林改的不斷深入，農(nóng)民意識到一家一戶的獨立經(jīng)營，不能夠?qū)⒘值刭Y源充分利用起來，同時還會存在林地經(jīng)營資金短缺、抗風(fēng)險能力低、經(jīng)營效益差等弊端，只有放活林地經(jīng)營權(quán)，實現(xiàn)林地規(guī)?；?jīng)營才能夠合理利用林地資源，實現(xiàn)林地經(jīng)濟效益的最大化。因此，作為林地規(guī)模經(jīng)營的重要載體林業(yè)合作組織應(yīng)當(dāng)“活躍”起來。林業(yè)合作組織的服務(wù)范圍應(yīng)進一步以提供林權(quán)抵押貸款等多項金融服務(wù)為主。同時，依托林業(yè)合作組織可以實現(xiàn)林業(yè)的內(nèi)源融資和外源融資，首先是林合組織成員入股可形成自有資金;其次是通過林地的規(guī)模經(jīng)營吸引外援融資，如通過招商直接融資或者通過銀行等金融機構(gòu)間接融資等。

完善林權(quán)證抵押貸款程序，緩解林農(nóng)的資本約束

林業(yè)產(chǎn)業(yè)有生產(chǎn)周期長、一次性投資大、資金回收慢且效益相對較低的特點，這在一定程度上制約著農(nóng)民投資林業(yè)，導(dǎo)致農(nóng)民對經(jīng)營林業(yè)不感興趣。同時，農(nóng)民自身籌集資金能力弱，小農(nóng)式經(jīng)營無法實現(xiàn)小生產(chǎn)與大市場的對接，無力防御、抵御自然風(fēng)險和市場風(fēng)險。林權(quán)證抵押貸款政策實施以來，農(nóng)民可以通過提交林權(quán)證，桉樹抵押貸款，用于林業(yè)生產(chǎn)，有效緩解了林業(yè)資金困境。然而，該政策處于起始階段，很多配套程序仍需完善，如具備條件的森林資產(chǎn)評估機構(gòu)少、評估缺少科學(xué)依據(jù)、借貸雙方面臨評估風(fēng)險及監(jiān)督機制不能保障農(nóng)戶的貸款用于林業(yè)生產(chǎn)等。因此，林權(quán)證抵押貸款程序需要結(jié)合森林資產(chǎn)評估機構(gòu)及貸款去向監(jiān)督機制的發(fā)展進行完善，以實現(xiàn)貸款發(fā)揮強林惠農(nóng)的作用。

創(chuàng)新林業(yè)信貸模式，適度延長貸款發(fā)放年限

對需求側(cè)而言，大多數(shù)村民的生產(chǎn)經(jīng)營方式為分散的小農(nóng)經(jīng)營模式，對于金融機構(gòu)的高額貸款需求很低;對供給側(cè)來講，銀行對林業(yè)的金融支持偏重于經(jīng)營林業(yè)的公司和林業(yè)大戶，造成了金融機構(gòu)與農(nóng)戶信貸需求之間的結(jié)構(gòu)性錯配。現(xiàn)階段，主要有中國農(nóng)業(yè)銀行、農(nóng)村商業(yè)銀行、郵政儲蓄銀行和一些貸款公司對林農(nóng)提供小額貸款業(yè)務(wù)，導(dǎo)致林農(nóng)的貸款需求得不到有效滿足，供需矛盾日益突出。此時，如果能夠建立“合作社+農(nóng)戶+信貸” 的新型信貸模式，便既能滿足林農(nóng)的貸款需求，又能降低金融機構(gòu)的貸款風(fēng)險。此外，農(nóng)村金融機構(gòu)小額貸款發(fā)放年限一般為1 ～3年或3～5年，資金供給時間與林業(yè)生產(chǎn)周期嚴重不對稱，故適度延長貸款期限以保障林業(yè)的健康可持續(xù)發(fā)展是可行的，目的是防止因林農(nóng)無法按期還款而產(chǎn)生的信貸危機。

破除林業(yè)保險供需僵局，提高投保者與承保者的積極性

我國目前的林業(yè)保險處于一種“兩難困境”：一方面，林農(nóng)的收入偏低、保險意識薄弱、投保率過低;另一方面，林業(yè)經(jīng)營效益較差，虧損嚴重，供給主體嚴重不足。這就使保險公司提高保險費率或限制責(zé)任范圍，從而加大了投保人的經(jīng)濟負擔(dān)，抑制了投保需求，并進一步限制了承保面的擴大，形成惡性循環(huán)。因此，政府一方面可以通過加大投保補償，對營林者投入的保費按一定的比例給予補貼等形式鼓勵農(nóng)戶積極投保，刺激林業(yè)保險需求;另一方面，提高保險公司的林保收益，促進其進行林保供給的積極性，例如，對于大型林業(yè)合作社來說，其風(fēng)險巨大，保險公司的承險能力有限，可以通過巨險證券化的措施來分散風(fēng)險。

完善農(nóng)村金融體系，引導(dǎo)金融機構(gòu)參與林地流轉(zhuǎn)

我國林地多集中于貧困山區(qū)，基礎(chǔ)設(shè)施相對落后，林區(qū)的金融服務(wù)存在功能缺失和錯位，金融服務(wù)數(shù)量和質(zhì)量不足，保險、證券、信托等金融機構(gòu)嚴重缺失，農(nóng)村金融體系不健全。因此， 要想從本質(zhì)上解決林區(qū)融資難的問題，農(nóng)村金融體系的完善是一個必要前提。同時，政府應(yīng)進一步引導(dǎo)農(nóng)村金融機構(gòu)積極參與林地流轉(zhuǎn)，創(chuàng)新農(nóng)村金融機構(gòu)業(yè)務(wù)模式或進行業(yè)務(wù)流程改進，探索出有效的金融產(chǎn)品和金融服務(wù)，提高金融支持林地流轉(zhuǎn)的效率。只有林區(qū)出現(xiàn)了明顯的產(chǎn)業(yè)效應(yīng)，才能吸引更多金融資金，形成良性循環(huán)的局面。

（作者單位：中央民族大學(xué)生命與環(huán)境科學(xué)學(xué)院，特華博士后科研工作站、中央民族大學(xué)生命與環(huán)境科學(xué)學(xué)院，中國郵政儲蓄銀行）