農村環(huán)境“三大革命”治理困境及對策探析

劉艷艷

70年前，著名社會學家費孝通在《鄉(xiāng)土中國》一書中，對中國鄉(xiāng)村社區(qū)、文化傳遞、道德觀念等進行了深入剖析。費孝通筆下的中國鄉(xiāng)村，社會結構穩(wěn)定，人口流動性小，是具有鮮明特點的中國式鄉(xiāng)村。如今，受多種因素影響，中國鄉(xiāng)村發(fā)生了令人擔憂的變化。其中最為典型的是農村環(huán)境的改變，出現(xiàn)了垃圾靠風刮、污水靠蒸發(fā)、大便硬巴巴的情況，垃圾、污水、廁所治理變得刻不容緩。針對以上問題，習近平總書記指出，全國上下一體化推進農村垃圾、污水、廁所專項整治“三大革命”，加快改善農村人居環(huán)境[1]。2018年2月中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)的《農村人居環(huán)境整治三年行動方案》提出，到2020年，實現(xiàn)農村人居環(huán)境明顯改善，村莊環(huán)境基本干凈整潔有序，村民環(huán)境與健康意識普遍增強。安徽省、河北省等多地省委印發(fā)了《一體化推進農村垃圾污水廁所專項整治加快改善人居環(huán)境實施方案》，各地市更是相繼出臺了關于改善農村人居環(huán)境的實施細則。

通過各項行動方案的具體實施，我國多地農村吹響了向垃圾、污水、廁所宣戰(zhàn)的號角，農村環(huán)境“三大革命”開展得如火如荼。隨著農村生活垃圾整治工作的深入推進，多地逐步實現(xiàn)了垃圾處理減量化、垃圾處理資源化、垃圾處理無害化；改廁工作取得了積極成效，農戶廁所“豬拱雞撓糞滿地，蚊蠅成群臭熏天”的現(xiàn)象得到了根本改變，農民生活陋習得到了有效扭轉；農村污水治理設施相繼建成并投入使用，農村污水“橫流”和“處理靠蒸發(fā)”的現(xiàn)狀得到了有效改善，農村居住環(huán)境和整體面貌得到了明顯改觀，人民群眾滿意度逐步提高。雖然農村環(huán)境“三大革命”取得了一定成效，但是距離黨的十九大提出的“產業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風文明、治理有效、生活富?！钡泥l(xiāng)村發(fā)展美好藍圖還有較大差距。農村環(huán)境若要得到長足改善，仍需投入更多的人力、物力、財力[2]。

一、農村環(huán)境“三大革命”工作的困境

（一）制度落實不到位

盡管各地市相繼制定了農村環(huán)境整治制度、印發(fā)了實施細則，但欠發(fā)達地區(qū)部分村鎮(zhèn)制度落實流于形式、措施制定停在表面。主要表現(xiàn)為：一是垃圾分類制度落實不到位。從欠發(fā)達地區(qū)抽樣的24個行政村看，垃圾分類主要由保潔員承擔，農戶只進行初步分類。保潔員在分類過程中，由于不會分或不愿分等原因，多數(shù)達不到無害化的分類目標要求，致使許多毒害垃圾填入填埋場。二是垃圾限時覆土壓蓋制度未得到有效落實。調研結果顯示，欠發(fā)達地區(qū)各鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村組都提出了填埋場垃圾要隨時覆土壓蓋的要求，但真正自覺做到一天一覆蓋的不足20%。除迎接檢查外，大多數(shù)是幾天或十幾天覆蓋一次，有的偏遠地方，甚至長期不覆蓋，成為集中污染源，造成二次污染，尤其是遇到高溫、大雨、大風等天氣，給周邊群眾和環(huán)境造成了嚴重危害。三是保潔員的績效考核制度難以落實。保潔員這項又臟又累的工作很難招留青壯勞力。在現(xiàn)有保潔員隊伍中，大多數(shù)是年老體弱的農民，不少還是作為“特崗”安排的貧困戶，加之保潔員的工資水平不高（大多每人每月500～600元），特別是在罰款上，罰少了不起作用，罰多了“走人”，績效考核制度難以有效實施。

（二）監(jiān)管落實不到位

一是建設監(jiān)管不到位。雖然皖北多數(shù)縣區(qū)依法制定了新建無害化衛(wèi)生廁所方案，但在實際工作中缺乏規(guī)范性要求或執(zhí)紀不嚴，特別是廁所選址和廁屋建設較為隨意。個別村落一座座顏色不一、各式各樣的鐵皮式廁所，雜亂無章地分布在房前屋后或道路兩旁，有損新村形象。二是主體監(jiān)管缺失，治污效果堪憂。目前皖北多數(shù)農村污水處理廠基本處于試運營階段，誰來監(jiān)管、如何監(jiān)管、怎樣監(jiān)管，尚未建立有效機制。從已建成并實際運營的污水處理廠看，管理主體較為分散，有的是企業(yè)管理，有的是鄉(xiāng)鎮(zhèn)負責，有的是村級管理，還有的是村企共同管理，導致部分污水處理廠運行不規(guī)范、臺賬不健全、缺少污水檢測報告等。

（三）基礎設施層次低

一是垃圾填埋場建設層次低。欠發(fā)達地區(qū)很多垃圾填埋場根本談不上“建設”，極易造成安全隱患。抽樣調查24個村的填埋場，其填埋場數(shù)量多、容量小，且多數(shù)沒有做防滲漏處理。每個居民點基本都有填埋場，80%以上的容量僅能使用一年左右，幾乎每年都需要新建，但是，新建填埋場的選址難度越來越大。二是支管缺失，污水收集困難。污水管網鋪設不足，尤其是進村入戶的支管網建設不到位，存在“最后一公里”缺失現(xiàn)象，導致農村生產和生活污水無法進入管網。如岳坊鎮(zhèn)的垃圾填埋場設計日處理能力為1 000 t，實際運營為330 t左右；小辛集鄉(xiāng)的垃圾填埋場設計日處理能力為500 t，實際運營為210 t左右。

（四）群眾思想觀念有待轉變

一是部分群眾對改廁認識不到位。調研結果顯示，凡有外出打工或學習工作經歷的群眾對改廁工作較為支持；反之，甚至認為多少年來就這樣，不改也照樣生活，干部就是在瞎折騰，給群眾找麻煩。有個別戶新廁建好不用，另建土廁，追問原因，則回答“習慣了”。由此可見，從“一個土坑兩塊磚，三尺土墻圍半邊”到如今的“水沖式”，關鍵是要改變廣大人民群眾的生活習慣、方式、意識和觀念。因此，農村改廁工作不能一蹴而就，要耐心做工作，轉變農民群眾認識。二是部分群眾依賴性較強。以皖北某市改廁工作為例，因對貧困和非貧困群體有兩種不同的政策，貧困戶可以不拿一分錢建成無害化衛(wèi)生廁所，而非貧困戶需要投入部分資金才能建成。因此，部分群眾間產生比較，出現(xiàn)了觀望思想。尤其是當農民群眾得知基層干部有改廁任務時，便產生了依賴思想，希望用拖的方式倒逼政府參照貧困戶的標準給自己免費建設。三是新廁使用效果不佳。以隨機抽樣的皖北某縣61戶群眾為例，其中43戶貧困戶、18戶非貧困戶，有5戶群眾不能使用、6戶群眾不愿使用、30戶群眾不懂或擔心后期管護。通過走訪發(fā)現(xiàn)，雖然群眾對改廁工作表示贊成支持，但對前期準備、結構類型、使用維護以及基層干部的工作方法提出了許多意見。有的新廁與主房距離較遠，導致農戶不愿使用新廁，尤其是在雨雪天。

（五）基層政府重視不夠

一是精力投入有限。目前精準扶貧、秸稈禁燒、社會穩(wěn)定是鄉(xiāng)鎮(zhèn)的主要工作，黨政一把手大多會將有限的人力、物力和財力用于這些方面。農村環(huán)境整治工作大多由鄉(xiāng)鎮(zhèn)副職負責，在實際工作開展中常常讓位于其他中心工作。二是宣傳工作不到位。通過實際走訪，僅在個別村莊見到了宣傳標語和“三格式”廁所的解剖圖，而大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)宣傳痕跡不多、氛圍不濃。群眾雖然知道改廁是一件好事，但對于誰來改、怎么改、改成什么樣、誰來投入、怎么投入、什么樣的水能入廁、什么樣的水不能入廁等知之甚少或一無所知，相當部分基層干部也是跟著感覺走。輿論宣傳不充分、政策解讀不全面、技術講解不具體、群眾發(fā)動不到位，是造成落后地區(qū)群眾改廁不積極、改廁工作“推著走”的重要原因。

（六）資金缺口大

鄉(xiāng)鎮(zhèn)駐地建設污水處理設施一般需要1 200～1 500萬元，省級中心村需要200萬元。以皖北某市為例，80個鄉(xiāng)鎮(zhèn)、137個省級中心村、大多數(shù)建制村建設污水處理設施大概需要10億元，雖然已通過PPP等多種渠道籌集各方資金，但各級財政壓力依然較大，部分在建工程因資金不足導致進展緩慢。部分設施還因為經費緊張、運行困難，成為了“應景工程”。尤其是一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理的污水處理設施因為資金和管理人員不足，導致“隔三差五”或者“上面檢查”才運行一次。

二、提升農村環(huán)境“三大革命”工作質量的對策

（一）健全制度，加強監(jiān)管

在全面依法治國大背景下，完善各類制度是做好農村環(huán)境“三大革命”工作的首要任務。一是建立垃圾分類評比制度。由保潔員每周對農戶垃圾分類情況進行評價，對做得好的農戶給予適當獎勵，同時，將垃圾分類情況納入“文明戶”考核指標，促進形成“比學趕超”的氛圍。二是建立保潔員激勵約束機制。每個村選派一名專業(yè)人員對各居民點保潔員進行現(xiàn)場巡回培訓，限期讓保潔員了解和掌握有害垃圾和無害垃圾的主要種類及其分揀的簡易辦法和轉運流程，對期限內“學不會”的保潔員，是貧困戶的予以調轉崗位，其他的予以辭退。依據有害垃圾交納情況和交納總量對保潔員進行考核獎懲，對于年均交納有害垃圾高于或低于平均數(shù)的，分別設置梯度比例予以獎罰。三是強化制度監(jiān)管。各地環(huán)保部門針對各類工藝設施明確進出水質標準，制定污水處理設施運行管理規(guī)定、運行監(jiān)管細則和考核辦法，以及污水接納管理辦法，推進運行管理程序化、標準化和制度化。

（二）做好整體規(guī)劃，完善基礎設施

一是制訂年度計劃，針對不同村莊類型，選擇不同改廁方式，有序推進“三大革命”。針對已經建成的美麗鄉(xiāng)村，可在保持原有廁屋不變的情況下，對部分地下廁具進行改造；針對正在建設的中心村，建議將廁所統(tǒng)一規(guī)劃在屋內，從而減少改廁成本；針對自然村，對廁所的位置、廁屋的面積、沖水的方式等提出約束性的原則要求。二是完善管網，確保農村污水能收盡收。鎮(zhèn)村污水處理廠建成后能否充分發(fā)揮作用，關鍵在于管網鋪設是否完善、是否實現(xiàn)雨污分流。首先，切實避免“最后一公里”現(xiàn)象，真正使區(qū)域內污水進入處理管網。其次，加快推進污水管網建設。通過調研發(fā)現(xiàn)，大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)均鋪設了污水管網，基本實現(xiàn)了雨污分流，但在鋪設長度上存在差異，有的鋪設了7.5 km，有的僅鋪設了1 km左右。再次，實現(xiàn)雨污分流。通過調研發(fā)現(xiàn)，雖然部分美麗集鎮(zhèn)、美好鄉(xiāng)村已經建設了污水管網和雨水管網，但仍然存在雨污合流的現(xiàn)象。一些商戶、農戶根本分不清哪個是污水管、哪個是雨水管，存在隨意接入現(xiàn)象。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)要切實做好群眾工作，廣泛動員各家各戶將生活污水接入污水管網，同時對美麗集鎮(zhèn)、美好鄉(xiāng)村范圍內后建的房屋實施先批后建，確保雨污分流。三是，完善農村垃圾治理設施設備。按照“每40人1個移動垃圾箱、保潔員人手1輛三輪車、每萬人1輛自動壓縮式運輸車”的標準配齊設備，購買垃圾裝載車輛、大型垃圾清掃車和灑水降塵車，加大資金投入興建標準化壓縮式垃圾中轉站和標準化衛(wèi)生公廁及光大垃圾發(fā)電廠[3]。

（三）落實資金，實現(xiàn)治污基建目標

一是強化各級財政投入。在財政既有投入資金不變的情況下，對每年新增財力給予一定比例的傾斜，確保投入資金量逐年遞增。同時，積極向中央和省級財政爭取專項扶持資金。二是繼續(xù)推進PPP模式融資。按照政府采購程序，積極引入競爭機制，選擇綜合實力強、信用好的公司，以特許經營的方式，由項目公司全過程、一體化負責項目融資、設計、建設以及設施運營維護，從而減輕短期財政壓力，降低投資和運行成本。三是優(yōu)化水費征收方案。改變現(xiàn)有按年度固定收取定額的水費征收模式，采用水費按量計費模式，開征污水處理費，用于污水處理設施建設、維護和運營。

（四）明確基層主導責任，激發(fā)群眾主體意識

一是明確基層主導責任。明確基層黨委政府在農村環(huán)境“三大革命”中的主導責任，使基層一把手真正成為農村環(huán)境工作的牽頭人、責任人、主導者，提高基層開展環(huán)境工作的使命感、責任感、主動性和創(chuàng)造性。二是發(fā)揮人民群眾的主體作用。各級政府要通過輿論宣傳、政策宣講、樹立典型、技術指導、后期服務等方式，激發(fā)廣大農民群眾在環(huán)境工作中的主體意識，讓人民群眾真正成為農村環(huán)境“三大革命”的主力軍。三是切實抓好后期管養(yǎng)工作。有條件的地區(qū)應將廁所污水直接連接污水管網，進行集中處理；暫無條件的地區(qū)應動員各家各戶進行自我管護；困難群體和公共廁所，政府應定期管護，也可授權或邀請種植大戶管護。同時，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)可將廁所安裝技術人員轉為廁所后期維修和服務人員，為做好農村改廁后續(xù)服務工作打下基礎。

（五）引入市場化運行機制

注重專業(yè)化、常態(tài)化管護，著力構建行業(yè)指導技術服務和運行長效管理體系。一是實行專業(yè)化運作。目前皖北多地農村污水處理設施存在多部門管理、缺乏統(tǒng)一標準和規(guī)范、設施正常運轉率低等問題。因此，應推行污水處理設施專業(yè)化運作，統(tǒng)一委托專業(yè)公司對集中式生活污水處理設施進行維護；項目公司負責分散式污水處理PPP項目的運營維護。二是建立信息管理系統(tǒng)。以污水處理為例，日處理能力為500 t及以上規(guī)模的集中污水處理設施，要建立信息管理系統(tǒng)，實時監(jiān)控運行狀況和運行參數(shù)，并與環(huán)保監(jiān)管部門聯(lián)網共享信息；處理規(guī)模較小的分散式處理設施，要做好項目檔案日管理工作，定期公示運轉情況，并接受群眾監(jiān)督。

三、結語

農村環(huán)境改善事關鄉(xiāng)村振興，事關農民安全健康，事關群眾滿意度與幸福感的提升。當前，農村環(huán)境整治的號角已經吹響，各級政府應以積極的熱情行動起來。各級各部門要加強頂層設計，落實資金，加強監(jiān)督，廣泛發(fā)動群眾，使群眾真正發(fā)揮農村環(huán)境整治的主體作用。相信在黨中央的堅強領導下，通過各級各部門的共同努力，我們的農村環(huán)境一定會越變越好，農民生活一定會越來越幸福。