探索新修訂《藥品管理法》下藥品生產(chǎn)科學(xué)監(jiān)管新模式

文/周鵬程 邢星 殷曉建

黨中央、國務(wù)院對做好藥品監(jiān)管工作，保障人民群眾用藥安全高度重視。生產(chǎn)環(huán)節(jié)是藥品的源頭，做好藥品生產(chǎn)監(jiān)管工作，保障藥品源頭安全是監(jiān)管工作的重中之重。

黨中央、國務(wù)院對做好藥品監(jiān)管工作，保障人民群眾用藥安全高度重視。生產(chǎn)環(huán)節(jié)是藥品的源頭，做好藥品生產(chǎn)監(jiān)管工作，保障藥品源頭安全是監(jiān)管工作的重中之重。

1 藥品生產(chǎn)監(jiān)管存在的問題

隨著社會發(fā)展，藥品生產(chǎn)監(jiān)管工作中出現(xiàn)了一些新情況。

1.1 隊伍建設(shè)有待進一步加強

1.1.1 監(jiān)管機構(gòu)的現(xiàn)狀

藥品監(jiān)管體制改革是我國轉(zhuǎn)變政府職能、全面深化改革的重要組成部分。根據(jù)黨中央、國務(wù)院的統(tǒng)一部署，在構(gòu)建統(tǒng)一市場監(jiān)管機構(gòu)的背景下，考慮到藥品監(jiān)管的重要性、特殊性和專業(yè)性，單獨組建了國家藥監(jiān)局和省級藥監(jiān)局。根據(jù)《國家市場監(jiān)督管理總局職能配置、內(nèi)設(shè)機構(gòu)和人員編制規(guī)定》，省級藥品監(jiān)督管理部門負責(zé)藥品、醫(yī)療器械、化妝品生產(chǎn)環(huán)節(jié)的許可、檢查和處罰，地市級不承擔藥品生產(chǎn)監(jiān)管職能。而有些省級監(jiān)管力量與監(jiān)管職責(zé)不相匹配，面臨監(jiān)管斷層的情況。以江西省為例，全省共有藥品、醫(yī)療器械、化妝品生產(chǎn)企業(yè)1142 家，分布于各個市縣，在此番機構(gòu)改革前一直由市縣負責(zé)屬地管理。改革到位后，上述企業(yè)將由省藥監(jiān)局直接負責(zé)監(jiān)管。而江西省藥監(jiān)局機構(gòu)編制由改革前的90 人調(diào)整為64 人，監(jiān)管力量明顯不足[1]。

1.1.2 檢查員隊伍的現(xiàn)狀

檢查員是加強藥品監(jiān)管、保障藥品生產(chǎn)安全的重要支撐。但目前各級藥監(jiān)部門開展藥品生產(chǎn)檢查時基本都面臨人少事多的情況。一方面，藥品生產(chǎn)檢查流程長、內(nèi)容多，需要多人持續(xù)數(shù)日進行檢查。另一方面，目前未形成統(tǒng)一的檢查員管理機制，兼職檢查員多不能全身心投入檢查工作，不利于監(jiān)管效能的提升。

針對這種情況，國家在《疫苗管理法》《藥品管理法》《關(guān)于建立職業(yè)化專業(yè)化藥品檢查員隊伍的意見》等重要法律法規(guī)文件中都提到要建立職業(yè)化專業(yè)化藥品檢查員隊伍，以保障檢查工作的順利開展。

1.2 理念有待進一步更新

根據(jù)《核查中心2018年度藥品GMP 跟蹤檢查報告》：2018年共開展藥品GMP 跟蹤檢查187 家次，共發(fā)現(xiàn)缺陷2012 項。質(zhì)量控制與質(zhì)量保證、文件管理、無菌藥品附錄、設(shè)備、確認與驗證、物料與產(chǎn)品、廠房與設(shè)施、生產(chǎn)管理方面的缺陷項占比81%，整體缺陷分布情況與2017年藥品GMP 檢查的缺陷分布趨勢基本一致。數(shù)據(jù)表明，我國部分藥品生產(chǎn)企業(yè)管理水平還存在發(fā)展空間。目前國內(nèi)藥品生產(chǎn)企業(yè)在硬件方面投入較大，但對軟件的重要性認識不夠，部分企業(yè)的內(nèi)部管理模式不能與時俱進，習(xí)慣了以往“保姆式”的監(jiān)管模式，未有效落實藥品安全主體責(zé)任。而原有的GMP 認證模式重事前監(jiān)管，輕事中事后監(jiān)管，對藥品生產(chǎn)風(fēng)險總體把控的意識不強，注冊與生產(chǎn)的銜接度和關(guān)聯(lián)度把握不夠，缺乏藥品全生命周期監(jiān)管的理念。新修訂《藥品管理法》指出，“藥品管理應(yīng)當以人民健康為中心，堅持風(fēng)險管理、全程管控、社會共治的原則”。據(jù)此，藥監(jiān)部門需要轉(zhuǎn)變思路，加強事中事后監(jiān)管，將風(fēng)險管理和全程管控理念落實到監(jiān)管實踐中，使企業(yè)逐漸擺脫“等、靠、要”的依賴心態(tài)，依法督促企業(yè)落實主體責(zé)任，切實保障藥品全生命周期質(zhì)量安全。

1.3 處罰措施有待進一步完善

新藥法實施前，對藥品安全違法犯罪情況的處罰方式主要是財產(chǎn)罰，處罰對象主要是企業(yè)，針對生產(chǎn)過程中企業(yè)的未經(jīng)批準、資質(zhì)不全、主觀故意制假售假等違法行為進行處罰，而對數(shù)據(jù)可靠性、風(fēng)險管理、藥品追溯、藥物警戒等方面關(guān)注較少，對假藥劣藥的界定也相對粗線條。相比社會經(jīng)濟的發(fā)展以及人民群眾對藥品安全的期待值，這些罰則具有一定的滯后性。

新修訂《藥品管理法》對藥品違法違規(guī)處罰的力度、深度、廣度、細化程度都進行了全面的規(guī)定。不僅對假藥劣藥的定義更加客觀，而且對假藥劣藥處罰以專門條款進行細化。此外，對藥品召回、不良反應(yīng)、上市后評價等內(nèi)容也規(guī)定了罰則。處罰對象從原先的只處罰企業(yè)到現(xiàn)在的“雙罰制”，處罰方式除了提升財產(chǎn)罰幅度之外，還增設(shè)了自由罰、資格罰、禁業(yè)令、民事賠償?shù)纫幌盗惺侄?，從行政、民事到刑事處罰層次分明，表明我國對藥品安全違法行為“零容忍”的態(tài)度。因此，在監(jiān)管中應(yīng)落實各方責(zé)任，強化全程管控，提升違法成本，切實有效落實“最嚴厲的處罰”，讓守法者安居樂業(yè)，讓不法者付出代價。

2 藥品生產(chǎn)監(jiān)管思路的探索

在新的監(jiān)管形勢下，作為監(jiān)管部門，應(yīng)創(chuàng)新思路，更新理念，轉(zhuǎn)壓力為動力，堅決守住藥品生產(chǎn)安全底線，全力保障群眾切身利益和社會安全穩(wěn)定大局。經(jīng)認真研讀新修訂《藥品管理法》《藥品生產(chǎn)監(jiān)督管理辦法（修訂草案征求意見稿）》，筆者提出以下監(jiān)管思路，與監(jiān)管工作者共同交流探討。

2.1 更新理念，嚴防風(fēng)險

2.1.1 更新理念，實現(xiàn)“智慧監(jiān)管”

根據(jù)新修訂《藥品管理法》，藥品上市許可持有人依法對藥品研制、生產(chǎn)、經(jīng)營、使用全過程中藥品的安全性、有效性和質(zhì)量可控性負責(zé)。以法律形式明確了藥品安全主體責(zé)任，監(jiān)管部門應(yīng)當學(xué)會適時放手，從宏觀上把控藥品安全，做好規(guī)范、引導(dǎo)、信息公開工作。督促企業(yè)落實年度報告制度、藥物警戒制度、品種檔案制度；盡快出臺細則，統(tǒng)一制定年度報告、藥物警戒、品種檔案等制度的標準和規(guī)范，讓企業(yè)制定制度時有法可依；加強監(jiān)管信息化建設(shè)，充分運用物聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、區(qū)塊鏈等技術(shù)手段，推進“藥品監(jiān)管應(yīng)用平臺”建設(shè)，在安全可控的基礎(chǔ)上，共享藥品研發(fā)、生產(chǎn)、經(jīng)營、上市后評價等各環(huán)節(jié)藥品監(jiān)管信息，將企業(yè)的生產(chǎn)處方工藝、主要生產(chǎn)設(shè)備等信息以電子形式進行固化，構(gòu)建檢查工作數(shù)據(jù)庫。檢查員帶著信息去現(xiàn)場檢查，可利用移動終端和過程記錄設(shè)備隨時查閱、對照相關(guān)信息。實現(xiàn)全周期監(jiān)管和“智慧監(jiān)管”。

在新的監(jiān)管形勢下，作為監(jiān)管部門，應(yīng)創(chuàng)新思路，更新理念，轉(zhuǎn)壓力為動力，堅決守住藥品生產(chǎn)安全底線，全力保障群眾切身利益和社會安全穩(wěn)定大局。

2.1.2 嚴防風(fēng)險，建立藥企“吹哨人制度”

藥品行業(yè)關(guān)系重大，技術(shù)含量也相對較高，藥監(jiān)部門不可能實時監(jiān)控企業(yè)生產(chǎn)的每一個環(huán)節(jié)，相比之下，內(nèi)部員工更能及時掌握真實情況。歐美國家大多立法建立“吹哨人制度”，即靠內(nèi)部員工在第一時間、第一地點察覺問題，吹響哨聲，制止問題?！秶鴦?wù)院關(guān)于加強和規(guī)范事中事后監(jiān)管的指導(dǎo)意見》明確提出建立“吹哨人”、內(nèi)部舉報人等制度，對舉報嚴重違法違規(guī)行為和重大風(fēng)險隱患的有功人員予以重獎和嚴格保護[2]。這是國務(wù)院層面首次對建立“吹哨人”制度作出部署。新修訂《藥品管理法》也有明確規(guī)定，對查證屬實的舉報，按照有關(guān)規(guī)定給予舉報人獎勵。應(yīng)當對舉報人的信息保密，保護舉報人的合法權(quán)益。

對內(nèi)部舉報者進行一定的經(jīng)濟激勵，既能及早發(fā)現(xiàn)問題，排除風(fēng)險，降低監(jiān)管成本，又能體現(xiàn)出政府嚴抓藥品安全的決心，不失為一種有效的監(jiān)管手段。建議在藥品領(lǐng)域探索建立我國“吹哨人制度”，發(fā)動行業(yè)內(nèi)部力量進行自我監(jiān)管，倒逼企業(yè)履行主體責(zé)任。

制度的建立必須基于三點：一是強化對“吹哨人”的保護。內(nèi)部員工舉報企業(yè)不法行為，風(fēng)險極大，無論真相如何，對舉報者信息必須嚴格保密，以保護其人身、財產(chǎn)權(quán)益不受損失。允許匿名舉報，領(lǐng)取獎勵時可以不表明身份，以舉報時設(shè)置的密碼來領(lǐng)取獎勵[3]。二是言出必行。若查明舉報屬實，必須嚴懲不貸，對內(nèi)部舉報者要兌現(xiàn)承諾，予以獎勵。三是實事求是。不因信息來源于內(nèi)部而帶入主觀因素，務(wù)求不枉不縱，查明真相，適時做好信息公示工作，接受社會監(jiān)督。

2.2 穩(wěn)定隊伍，與時俱進

新修訂《藥品管理法》明確指出：“設(shè)區(qū)的市級、縣級人民政府承擔藥品監(jiān)督管理職責(zé)的部門（以下稱藥品監(jiān)督管理部門）負責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)的藥品監(jiān)督管理工作?！薄翱h級以上地方人民政府對本行政區(qū)域內(nèi)的藥品監(jiān)督管理工作負責(zé)?！备鶕?jù)屬地管理的要求，在省級以下設(shè)立藥品監(jiān)管派出機構(gòu)，是應(yīng)對新形勢下藥品監(jiān)管的特殊性的重要舉措，充分體現(xiàn)了地方政府對藥品監(jiān)管工作的重視。為此，應(yīng)因地制宜，完善省級藥品區(qū)域監(jiān)管派出機構(gòu)的設(shè)置，留住優(yōu)秀人才，培養(yǎng)新生力量，保障藥品生產(chǎn)監(jiān)管人數(shù)、能力與監(jiān)管實際相匹配。加強基層人才培養(yǎng)力度，整合全省監(jiān)管力量，靈活運用學(xué)習(xí)培訓(xùn)、崗位交流等制度，探索跨地域、跨區(qū)劃、跨級別互查制度，增加人才交流，提升監(jiān)管能力。

目前，全國各地檢查員隊伍的組建方式不盡相同。山東、江西等省份正在探索建立職業(yè)化檢查員隊伍，并且有計劃吸納國內(nèi)其他省份檢查員以及社會專業(yè)人士進入。這些舉措，有利于保障隊伍穩(wěn)定，值得參考和借鑒。隊伍建設(shè)中要注意人才的銜接，對于新進的檢查員，要加強實戰(zhàn)，長期培養(yǎng)，建立合理機制留住人才。

藥品檢查工作需要與時俱進，不僅要求檢查員政治素養(yǎng)和專業(yè)知識過硬，具備大局意識和服務(wù)意識，更需要檢查員能及時跟蹤前沿學(xué)術(shù)知識動態(tài)，精準把握政策法規(guī)動向，對缺陷項具備一定的風(fēng)險研判能力。因此，要強化檢查員繼續(xù)教育力度。搭建網(wǎng)絡(luò)學(xué)習(xí)平臺，建立檢查員地區(qū)交流制度，留足上升渠道，調(diào)動檢查員學(xué)習(xí)研討的積極性。強化實地操作培訓(xùn)力度，采取進工廠、跟班干，把理論與實際進行有機融合，實現(xiàn)檢查員隊伍“人人有機會，環(huán)環(huán)有專家”。

為規(guī)范檢查員統(tǒng)一管理，建議國家級藥監(jiān)部門牽頭構(gòu)建全國檢查員管理體系，統(tǒng)一準入、管理、考核評價、約束監(jiān)督機制，保障檢查員合法權(quán)益，吸引激勵優(yōu)秀人才進入檢查員隊伍。建立全國統(tǒng)一檢查員庫、檢查員信息平臺和檢查員統(tǒng)一調(diào)配機制，根據(jù)實際情況統(tǒng)籌安排檢查工作[4]，為監(jiān)管效能提供人才支撐。

2.3 用好制度，嚴懲重罰

2.3.1 用好安全信用制度，讓違規(guī)者知“羞”

按照新藥法要求，各地建立藥品安全信用檔案，實行屬地管轄。監(jiān)管部門對轄區(qū)內(nèi)藥品上市許可持有人、藥品生產(chǎn)企業(yè)建立藥品安全信用信息檔案，記錄許可頒發(fā)、日常監(jiān)督檢查結(jié)果、違法行為查處等情況，依法向社會公布并及時更新。對于在數(shù)據(jù)、記錄、文件等方面弄虛作假者，有不良信用記錄者，可按規(guī)定實施聯(lián)合懲戒，在注冊申報、招標采購等方面予以限制。按照新藥法“處罰到人”的精神，對于藥品上市許可持有人和藥品生產(chǎn)企業(yè)重要崗位人員建立個人從業(yè)檔案，發(fā)現(xiàn)任職期間未落實風(fēng)險管理責(zé)任，導(dǎo)致企業(yè)嚴重違法違規(guī)，構(gòu)成藥品安全重大風(fēng)險的情形，記入個人從業(yè)檔案和誠信檔案，實現(xiàn)行業(yè)自我凈化，讓違規(guī)者知“羞”。

藥品檢查工作需要與時俱進，不僅要求檢查員政治素養(yǎng)和專業(yè)知識過硬，具備大局意識和服務(wù)意識，更需要檢查員能及時捕捉前沿學(xué)術(shù)知識動態(tài)，精準把握政策法規(guī)動向，對缺陷項具備一定的風(fēng)險研判能力。

2.3.2 依法懲罰，讓違規(guī)者守法

根據(jù)新修訂《藥品管理法》，督促藥品上市許可持有人和藥品生產(chǎn)企業(yè)樹立風(fēng)險管理理念，根據(jù)藥品品種檔案、藥品追溯體系、企業(yè)年度報告、上市后風(fēng)險管理計劃等進行監(jiān)督檢查，排查藥品安全風(fēng)險。對生產(chǎn)過程中違法違規(guī)導(dǎo)致藥品安全系統(tǒng)性風(fēng)險和藥品安全隱患的單位和個人，視其情節(jié)輕重，靈活運用財產(chǎn)罰、資格罰、自由罰、懲罰性賠償?shù)确绞?，?gòu)成犯罪的，要依法追究其刑事責(zé)任，提升違法成本，增強法律威懾力，讓違規(guī)者守法。

2.3.3 加強自我約束，讓監(jiān)管者盡責(zé)

監(jiān)管者是加強藥品監(jiān)管、保障人民群眾用藥安全的重要力量，責(zé)任重于泰山。按照新藥法精神，監(jiān)管者應(yīng)明確責(zé)任，恪盡職守，加強自我約束，履行藥品安全監(jiān)管職責(zé)。

2.3.3.1 實施重點檢查和精準檢查

在監(jiān)管對象多，監(jiān)管力量有限的新形勢下，檢查要切中要害，突出重點，提升效率。將重點放在企業(yè)的關(guān)鍵人員穩(wěn)定性、生產(chǎn)設(shè)施設(shè)備的重大變更、重大偏差的調(diào)查及糾正與預(yù)防措施、處方工藝一致性、關(guān)鍵物料變更、產(chǎn)品質(zhì)量回顧分析等方面。此外，借鑒“四不兩直”制度，多開展飛行檢查，直奔基層、直插現(xiàn)場[5]。

2.3.3.2 對監(jiān)管不力者嚴肅問責(zé)

新藥法規(guī)定，藥監(jiān)部門乃至地方政府若未履職盡責(zé)，瞞報、謊報、緩報、漏報藥品安全事件，未及時發(fā)現(xiàn)風(fēng)險消除隱患，未及時查處違法行為造成藥品安全事件等情況，應(yīng)當對其主要負責(zé)人進行約談、記過、記大過乃至降級、撤職、開除等處分。律法如山，問責(zé)到人，體現(xiàn)了依法問責(zé)的針對性和指向性，監(jiān)管部門須筑牢思想防線，嚴守工作紀律，堅持不懈抓好藥品安全監(jiān)管工作，讓監(jiān)管者知“責(zé)”。