小產(chǎn)權(quán)房處置對(duì)策及長(zhǎng)效監(jiān)管機(jī)制研究

羅蕊 覃麗雙

[摘要]隨著房地產(chǎn)市場(chǎng)專項(xiàng)整治工作的推進(jìn)，“小產(chǎn)權(quán)房”專項(xiàng)整治也在有序開展中，為有效打擊和清理整治“小產(chǎn)權(quán)房”開發(fā)、建設(shè)、銷售亂象，進(jìn)一步鞏固房地產(chǎn)市場(chǎng)監(jiān)管及市場(chǎng)整治成果，開展“小產(chǎn)權(quán)房”處置對(duì)策研究有其必要性。通過對(duì)“小產(chǎn)權(quán)房”成因、類型做一定探討，并提出分類解決小產(chǎn)權(quán)房的對(duì)策及建立長(zhǎng)效監(jiān)管機(jī)制的建議。

[關(guān)鍵詞]小產(chǎn)權(quán)房;對(duì)策;長(zhǎng)效監(jiān)管

[中圖分類號(hào)]F301.2[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A

2007年以來，全國(guó)各大城市“小產(chǎn)權(quán)房”開發(fā)銷售泛濫已成為社會(huì)管理的一個(gè)突出問題，“小產(chǎn)權(quán)房”的產(chǎn)生與商品房?jī)r(jià)格飆升有著密切的關(guān)系，一直是社會(huì)普遍關(guān)注的焦點(diǎn)問題。建設(shè)和銷售“小產(chǎn)權(quán)房”，嚴(yán)重違反城鄉(xiāng)建設(shè)和土地管理等相關(guān)法律法規(guī)，國(guó)土資源部辦公廳、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部辦公廳專門下發(fā)《關(guān)于堅(jiān)決遏制違法建設(shè)、銷售“小產(chǎn)權(quán)房”的通知》，要求對(duì)在建、在售的“小產(chǎn)權(quán)房”堅(jiān)決叫停，嚴(yán)肅查處;一直以來各級(jí)政府部門均在探索利用各種行政手段解決“小產(chǎn)權(quán)”房問題，各界學(xué)者也對(duì)“小產(chǎn)權(quán)房”問題給予了極大的關(guān)注，李明寬、袁翠、賈漢強(qiáng)等學(xué)者從法制視角對(duì)小產(chǎn)權(quán)房的合法化機(jī)制開展了研究，但多年來該問題一直未得到較好的解決，在新時(shí)代的背景下，進(jìn)一步細(xì)化研究其形成原因，并提出相應(yīng)的解決對(duì)策，有其必要性。

1 小產(chǎn)權(quán)房概述

1.1 小產(chǎn)權(quán)房的界定及分類

“小產(chǎn)權(quán)房”是人們?cè)谌粘Ｉ钪屑s定俗成的稱謂，是相對(duì)于“大產(chǎn)權(quán)房”即完全產(chǎn)權(quán)而言的，目前尚無權(quán)威部門明確的概念界定。通常來說，小產(chǎn)權(quán)房的含義即建設(shè)在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所有的土地上，并出售給集體經(jīng)濟(jì)組織以外人員的房屋，但隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，目前已演變出違法利用國(guó)有劃撥、出讓土地開發(fā)建設(shè)并用于銷售或以租代售的房屋，如：農(nóng)民三產(chǎn)用地、回建安置用地、未經(jīng)批準(zhǔn)改變用途用于銷售或以租代售的房屋。小產(chǎn)權(quán)房的開發(fā)模式為村集體組織籌資開發(fā)或者與開發(fā)商簽訂協(xié)議開發(fā)，在三產(chǎn)用地、集體（個(gè)人）用地及單位（企業(yè)）非住宅用地上，施工建設(shè)各種房屋，將此類房屋等同于商品房在市面上公開低價(jià)銷售。

目前，小產(chǎn)權(quán)房的整治對(duì)象主要分為四類：一是未取得合法建房（土地、規(guī)劃、建筑）許可在農(nóng)民三產(chǎn)用地、農(nóng)民集體（個(gè)人）用地、單位（企業(yè)）非住宅用地三種土地上建設(shè)房屋，用于銷售或以租代售的;二是已取得合法建房許可但未按許可內(nèi)容在農(nóng)民三產(chǎn)用地、農(nóng)民集體（個(gè)人）用地、單位（企業(yè)）非住宅用地三種性質(zhì)土地上建設(shè)房屋，用于銷售或以租代售的;三是已取得合法建房許可且按許可內(nèi)容在農(nóng)民三產(chǎn)用地、農(nóng)民集體（個(gè)人）用地、單位（企業(yè)）非住宅用地三種性質(zhì)土地上建設(shè)房屋，未經(jīng)相關(guān)職能部門批準(zhǔn)或未取得預(yù)售許可，用于銷售或以租代售的;四是其他違法開發(fā)和存在銷售或以租代售的情形。

1.2 小產(chǎn)權(quán)房的特點(diǎn)

1.2.1 無法取得不動(dòng)產(chǎn)證?，F(xiàn)行不動(dòng)產(chǎn)相關(guān)法律、法規(guī)有嚴(yán)格要求，取得“五證”辦理不動(dòng)產(chǎn)證的前提條件，缺一不可。小產(chǎn)權(quán)房均未完全取得自然資源部門、城鄉(xiāng)建設(shè)部門的用地、施工、預(yù)售許可等行政審批手續(xù)，所以房產(chǎn)無法獲得不動(dòng)產(chǎn)產(chǎn)權(quán)登記，雙方之間的買賣合同無法在房屋管理部門得到備案，無法取得房屋權(quán)屬證書。目前小產(chǎn)權(quán)房主要通過以租賃方式銷售，而租賃日期遠(yuǎn)超過《合同法》規(guī)定的有效日期，根據(jù)相關(guān)規(guī)定，租賃合同無效，《合同法》不能保障其權(quán)益。小產(chǎn)權(quán)房業(yè)主缺乏法律維權(quán)依據(jù)，無法進(jìn)行買賣，即其不具有產(chǎn)權(quán)性質(zhì)。

1.2.2 無法對(duì)外銷售?，F(xiàn)行法律、法規(guī)和土地政策明確，在集體土地上建設(shè)的房屋僅限于集體經(jīng)濟(jì)組織成員之間流轉(zhuǎn)，不能向集體經(jīng)濟(jì)組織之外的人員出讓房屋;國(guó)有土地上建設(shè)的房屋須取得房屋預(yù)售許可后方可銷售，未向國(guó)家繳納土地出讓金和稅費(fèi)、未經(jīng)審批改變用途的房屋，法律禁止對(duì)外銷售或以租代售。

1.2.3 容易出現(xiàn)糾紛。小產(chǎn)權(quán)房多是未經(jīng)審批，在無施工監(jiān)理等條件下建設(shè)的房屋，質(zhì)量難以保障，一旦出現(xiàn)問題，購(gòu)房者的合法權(quán)益難以得到保障。購(gòu)買小產(chǎn)權(quán)房無法解決戶口落地、子女就地上學(xué)等問題，容易出現(xiàn)糾紛。

2 小產(chǎn)權(quán)房產(chǎn)生的原因

住房是家的載體，每一個(gè)在城市居住的人都渴望有一盞屬于自己的“燈”，住有所居是每個(gè)公民的愿望，也是民生工作的目標(biāo)。小產(chǎn)權(quán)房建設(shè)在劃撥地和集體土地上，沒有繳納城市基礎(chǔ)設(shè)施配套建設(shè)費(fèi)、土地出讓金和稅費(fèi)等，開發(fā)成本相較于正常商品房偏低;同時(shí)隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，很多城市的房?jī)r(jià)一直呈直線上升趨勢(shì)，而大量的居民薪資水平的增長(zhǎng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于房?jī)r(jià)的增長(zhǎng)速度，政府采取調(diào)控措施放緩了房?jī)r(jià)上漲速度，同時(shí)也在積極建設(shè)廉租住房、經(jīng)濟(jì)適用房等用于緩解購(gòu)房需求，但效果并不顯著，許多人出于無奈選擇購(gòu)買低于市場(chǎng)價(jià)的小產(chǎn)權(quán)房。小產(chǎn)權(quán)房就在這種環(huán)境下不斷演化，盡管不符合規(guī)定，但卻屢禁難絕。

3 “四個(gè)一批”分類解決“小產(chǎn)權(quán)房”問題

為有效整治和打擊“小產(chǎn)權(quán)房”的開發(fā)、建設(shè)、銷售亂象，秉持“疏堵結(jié)合，以疏為主”的工作原則，分類解決“小產(chǎn)權(quán)房”問題，以營(yíng)造行為規(guī)范、主體誠(chéng)信、市場(chǎng)有序及監(jiān)管有力的房地產(chǎn)市場(chǎng)環(huán)境。

3.1 轉(zhuǎn)正一批：補(bǔ)繳土地出讓金和相關(guān)稅費(fèi)轉(zhuǎn)化為普通商品房

已入住或已建成，屬村集體經(jīng)濟(jì)組織所有的“小產(chǎn)權(quán)房”，由村集體經(jīng)濟(jì)組織向當(dāng)?shù)厝嗣裾暾?qǐng)，經(jīng)相關(guān)部門認(rèn)定符合轉(zhuǎn)正條件的，由當(dāng)?shù)刈匀毁Y源局參照同區(qū)位住宅用地出讓價(jià)格，確定每戶房屋的土地出讓金補(bǔ)繳金額，并進(jìn)行公示，房屋所有權(quán)人補(bǔ)繳土地使用權(quán)出讓金及相關(guān)稅費(fèi)，完善相關(guān)審批手續(xù)后，轉(zhuǎn)化為普通商品房，賦予與商品房同等的產(chǎn)權(quán)。

3.2 改租一批：成立項(xiàng)目公司回購(gòu)后轉(zhuǎn)化為集體租賃房

對(duì)于村集體經(jīng)濟(jì)組織所有、在非住宅建設(shè)用地上建設(shè)的“小產(chǎn)權(quán)房”，在房屋質(zhì)量合格、符合有關(guān)政策條件前提下，由村集體經(jīng)濟(jì)組織通過村民入股形式成立項(xiàng)目公司或與合作方組建項(xiàng)目公司（農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所占股份不得低于51%），以“市場(chǎng)評(píng)估價(jià)”回購(gòu)非本集體經(jīng)濟(jì)組織成員購(gòu)買的“小產(chǎn)權(quán)房”，再由集體經(jīng)濟(jì)組織成立的項(xiàng)目公司把回收的“小產(chǎn)權(quán)房”按審批用途對(duì)外租賃經(jīng)營(yíng)。

3.3 整改一批：嚴(yán)肅查處違法行為，限期整改

對(duì)于在國(guó)有土地建設(shè)的，存在未經(jīng)批準(zhǔn)改變用途、違規(guī)銷售、違法建設(shè)等違法行為的“小產(chǎn)權(quán)房”，由當(dāng)?shù)厝嗣裾M織各職能部門，根據(jù)實(shí)際情況，按“一地一策”的原則制定具體整改措施，限期整改。對(duì)拒不執(zhí)行整改或到期整改不到位的，由城市管理綜合行政執(zhí)法機(jī)關(guān)按屬地管理原則嚴(yán)肅依法查處。相關(guān)法律、法規(guī)或土地出讓合同（劃撥決定書）等有明確規(guī)定須收回國(guó)有土地的，由當(dāng)?shù)卣恋貎?chǔ)備機(jī)構(gòu)依法組織收回。

3.4 拆除一批：維護(hù)法律權(quán)威

對(duì)于不符合各類規(guī)劃且無法調(diào)和矛盾的“小產(chǎn)權(quán)房”，如占用生態(tài)保護(hù)用地、永久基本農(nóng)田、耕地、影響和破壞風(fēng)景名勝區(qū)和文物保護(hù)等不符合各級(jí)空間規(guī)劃、村莊規(guī)劃等相關(guān)規(guī)劃的，均應(yīng)強(qiáng)制拆除，以維護(hù)法律權(quán)威。

4 建立長(zhǎng)效監(jiān)管機(jī)制，營(yíng)造良好市場(chǎng)環(huán)境

4.1 開展常態(tài)化巡查，杜絕新增違規(guī)

探索建立常態(tài)化巡查機(jī)制，變事后處置為事前預(yù)警和事中監(jiān)察。當(dāng)?shù)卣畱?yīng)不定期對(duì)轄區(qū)內(nèi)“小產(chǎn)權(quán)房”開發(fā)、建設(shè)、銷售情況進(jìn)行巡查，對(duì)在建和在售的“小產(chǎn)權(quán)房”嚴(yán)肅查處、堅(jiān)決叫停、重點(diǎn)監(jiān)控，及時(shí)對(duì)在公共場(chǎng)所張貼、散發(fā)“小產(chǎn)權(quán)房”銷售廣告的行為進(jìn)行調(diào)查處理，對(duì)頂風(fēng)違法建設(shè)、銷售的“小產(chǎn)權(quán)房”案件要公開曝光、掛牌督辦，及時(shí)制止和杜絕各種違規(guī)行為。

4.2 設(shè)立“小產(chǎn)權(quán)房”查詢舉報(bào)專線，打通信息共享渠道

由當(dāng)?shù)卣O(shè)立“小產(chǎn)權(quán)房”問題舉報(bào)專線，鼓勵(lì)群眾對(duì)身邊疑似“小產(chǎn)權(quán)房”項(xiàng)目進(jìn)行反映舉報(bào)，營(yíng)造全民監(jiān)督的良好氛圍。同時(shí)將“小產(chǎn)權(quán)房”項(xiàng)目清單公布在門戶網(wǎng)站，供社會(huì)公眾查詢。

4.3 完善住房保障制度，壓縮“小產(chǎn)權(quán)房”市場(chǎng)需求

通過進(jìn)一步擴(kuò)大保障性住房政策的覆蓋面、加大保障性住房的投入力度，加快建立和完善城鎮(zhèn)家庭住房保障體系，解決城市中低收入人群住房問題，壓縮“小產(chǎn)權(quán)房”市場(chǎng)需求。加快產(chǎn)權(quán)移交房使用研究，緩解需求者的住房壓力。

4.4 加強(qiáng)宣傳引導(dǎo)，營(yíng)造良好的輿論氛圍

加強(qiáng)“小產(chǎn)權(quán)房”清理整治工作的宣傳力度，充分利用網(wǎng)絡(luò)、短信和報(bào)刊等宣傳媒體、宣傳工具，開展“小產(chǎn)權(quán)房”清理整治工作的具體內(nèi)容和重大意義，營(yíng)造濃厚的輿論氛圍。開展普法宣傳教育，向社會(huì)警示購(gòu)買“小產(chǎn)權(quán)房”的風(fēng)險(xiǎn)，加深公眾對(duì)“小產(chǎn)權(quán)房”負(fù)面影響的認(rèn)識(shí)，形成自覺抵制的社會(huì)氛圍。

[參考文獻(xiàn)]

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[3] 賈漢強(qiáng).小產(chǎn)權(quán)房法律問題研究[D].北京：中國(guó)人民公安大學(xué)，2019（6）.