貧困村和面上村駐村幫扶差異研究

劉彬欣

[摘 要]在精準扶貧工作中，駐村工作隊是推動扶貧政策落實的重要一環(huán)，其執(zhí)行情況直接影響著精準扶貧政策實施的成效。通過文獻分析法和田野調查法，對N縣四個駐村工作隊扶貧情況進行比較分析，發(fā)現在精準扶貧視角下，貧困村和面上村駐村幫扶的差異明顯。工作隊受縣級政府、派駐單位、自身條件等影響，導致貧困村和面上村駐村工作的重心不同。針對這些因素，提出了合理分配扶貧資源、提高重視程度、保證工作隊穩(wěn)定性、健全扶貧培訓機制四個方面的對策。希望能為提高駐村幫扶成效提供參考。

[關鍵詞]貧困村;面上村;駐村工作隊;幫扶差異

[中圖分類號]C913.7 [文獻標識碼]A

1 引言

1.1 研究意義

2013年，習近平總書記提出“精準扶貧”思想。2014年初，中央提出要健全干部駐村幫扶機制，建立駐村工作隊（組）制度。2017年12月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳下發(fā)了《關于加強貧困村駐村工作隊選派管理工作的指導意見》（下文簡稱《指導意見》），為解決駐村幫扶中選人不優(yōu)、管理不嚴、作風不實、保障不力等問題，出具指導意見。

從基層實踐而言，駐村工作隊作為精準扶貧工作的最終執(zhí)行者，駐村效果和幫扶方式，直接影響著扶貧成果和脫貧成效。雖然中央制定了一系列關于駐村幫扶的規(guī)章制度，但主要針對貧困村，涉及面上村的較少。本文對兩類村的幫扶差異進行對比研究，以期縮小差距，整體推進駐村幫扶工作。

1.2 文獻回顧

隨著脫貧攻堅的深入推進，駐村幫扶工作在取得一定效果的同時，也出現了部分問題。許漢澤、李小云從多元主體間的互動進行分析，發(fā)現駐村幫扶存在雙重結構性的限制與排斥。謝小芹通過對“第一書記”扶貧制度的研究，提出了“接點扶貧”，作者認為“接點扶貧”雖具有很好的效果，但一定程度上消解了自治與地方治理，需要進行“接點再造”。覃志敏、岑家峰發(fā)現駐村幫扶基本主導了村莊的治理，呈現出高度的非制度化特點，村莊對駐村干部具有較高的外部依賴性，對村莊的內源發(fā)展有一定的負面影響。上述學者的研究對我們進一步了解駐村幫扶工作有很大的參考價值。但不難發(fā)現，這些研究樣本選材都是貧困村，基本忽略了面上村的存在。

2 研究對象

至2018年，N縣貧困村全部退出，累計減少貧困人口99187人，貧困發(fā)生率由13.6%降至0.6%。全縣未脫貧人口4668人，這些未脫貧人口中，低保、孤兒、困境兒童2088人，占比44.7%，整戶缺少勞動能力的531人，占比11.4%，剩余貧困人口脫貧、已脫貧人口的穩(wěn)定脫貧依然十分艱巨。因此，N縣派駐了331個扶貧工作隊到119個貧困村和212個貧困人口集中的面上村進行駐村幫扶。本文調查的4個縣級駐村工作隊，分別位于N縣東南西北4個方位。其中，兩個貧困村工作隊：紀委派駐的X村、公安局派駐的L村;兩個面上村工作隊：財政局派駐的Y村、巡察辦派駐的T村。4個村以農業(yè)為主，貧困發(fā)生率1%左右，基本上代表了N縣，甚至也可能是華中地區(qū)丘陵地貌的典型村落類型。在我們走訪調研的過程中發(fā)現，貧困村的駐村工作隊是扶貧的主要力量，對農村的扶貧工作有很大的影響力和話語權，而面上村的扶貧工作則主要靠村兩委，駐村工作隊大多扮演著監(jiān)督、協(xié)助的角色。接下來我們將從工作隊實施的幫扶措施，來尋找造成差異的因素。

3 幫扶措施差異性研究

通過查閱4個駐村工作隊的年度總結、扶貧政策幫扶臺賬以及實地采訪發(fā)現，扶貧工作基本集中在：基礎設施、產業(yè)扶貧、生活保障、其他措施四個方面?，F整理各村幫扶措施如表1所示。

3.1 共同點

從表1可以看出，貧困村的工作隊參與了村里大量的扶貧工作，而面上村的工作隊只參與了一小部分任務。其中，n、r、s、t、u、z6項全部參與。X鎮(zhèn)扶貧站工作人員告訴我們：

村干部年紀大、學歷低，大多不會使用電腦，像社會扶貧網、電商扶貧等和網絡相關的工作，根本做不來，幾乎都是由工作隊承擔，要是沒有工作隊，就由鄉(xiāng)鎮(zhèn)安排人員負責。四類對象清理、人員動態(tài)調整是扶貧的重點工作?？h扶貧辦、工作隊、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村兩委等相關單位都會參與，確保不漏一人，不錯一戶。（20190806，X鎮(zhèn)扶貧站工作人員）

n、r、s三項，雖然工作隊都參與了，但貧困村和面上村的主導權不一致。貧困村由工作隊確認上報人員名單;面上村以村為主導，工作隊監(jiān)督的形式開展。Y村工作隊隊長解釋：

我們今年3月才被派駐過來，對村里的情況都不太清楚，也不敢隨便亂報名單數據，基本上都是以村里提供的為主。但多少也參與進去了，對名單上的人員進行了初步核實。（20190806，縣財政局駐Y村工作隊隊長）

通過訪問，我們發(fā)現工作隊在村莊與扶貧戶直接對接的事項上，都會參與進來，保證扶貧工作的順利開展實施。但貧困村和面上村的工作隊參與形式不同。貧困村較為強勢，相關扶貧工作以工作隊為首，村兩委為輔;面上村工作隊則以監(jiān)管為主，村兩委在扶貧工作中占據主動權。與之相反的，在b、o、p、q、x5項扶貧任務上，工作隊都未參與。其中，x屬于村內事務，b屬于公共服務，o、p、q是普惠性政策。從N縣扶貧辦得知，住房、教育、醫(yī)療等貧困戶脫貧的硬性指標，需要保證100%全覆蓋的，多由政府直接負責。

3.2 不同點

雖然①全部屬于公共服務，但需要政府主導，X、L兩個貧困村的工作隊或多或少地也參與其中。L村的工作隊表示，“凡是涉及貧困戶的工作就要管，電沒管是因為來的時候村里就已經通上電了”。就基礎設施一事，我們也采訪了面上村T村的工作隊，得到答復如下：

項目是村里去跑的，只要立項合理、可操作性強的項目，走流程一般都沒問題，相關部門會審核的。我們也不是什么都不管，也會查找村里的項目，看是不是為了套取資金虛報的。紀委、巡查辦的村決不允許犯這種原則上的錯誤。但是像村里申請的古村落建設這類項目，我們不是專業(yè)人士，也插不上手。（20190807，縣巡察辦駐T村工作隊隊員）

L村和T村的工作隊對村里的基礎設施項目態(tài)度完全不同。L村是保姆式，而T村則屬于放養(yǎng)式，甚至還因為職業(yè)習慣，對村里的項目進行了一輪督查。2018年，基礎設施方面，L村共爭取約180萬元資金，T村僅投入85萬元。為此T村的前任工作隊解釋道：

縣里的扶貧資金都是向貧困村傾斜的，面上村的資金少。再者T村本來就是面上村，基礎設施較完善。貧困村這幾年扶貧力度大，有的比面上村要搞得好，但在扶貧以前，面上村整體比貧困村好很多。（20190807，農機局駐T村前工作隊隊長）

產業(yè)扶貧方面，縣級政府對貧困村的政策傾斜更為明顯。g、k、l3項Y村和T村沒有安排。據悉，光伏發(fā)電、電商扶貧由縣級政府統(tǒng)一部署，要求貧困村全覆蓋，而面上村則是自主申請。扶貧車間雖然也是各村自主申請開辦，但必須要有產業(yè)項目。Y村的種植業(yè)以水稻為主，經濟作物如烤煙等較少，是典型的農業(yè)村，村集體合作社也沒有實質運行，不符合條件。T村雖發(fā)展了種養(yǎng)殖業(yè)，但主要以種養(yǎng)殖大戶為主，私人性質偏多，因此也沒有申請。L村申請了扶貧車間項目，目前未開工。X村由于有小籽花生和手工紅薯粉兩個特色產品，在工作隊駐村后，通過扶貧車間擴大規(guī)模，進行深加工包裝成商品，提高附加值。利用電商扶貧擴大銷售規(guī)模，拓寬銷售渠道，帶動村民增收。

其他方面，如：v、w與各村的地理位置、自然條件相關。Y村由于沒有山林，不存在生態(tài)補償一說。環(huán)境治理主要是農村廁改、易地搬遷復墾工作，農村廁改涉及非貧困戶，由村兩委主要負責。易地搬遷人員多集中在交通不發(fā)達、地理環(huán)境惡劣的貧困村，面上村搬遷較少。

4 結論與討論

4.1 幫扶差異的影響因素

4.1.1 扶貧資源分配不均

貧困村與面上村駐村工作隊幫扶差異與扶貧資源的分配關系密切。政府在財政預算、資金撥付時更傾向于貧困村，使得貧困村的工作隊更容易獲取相關資源，資源項目越多，給村里帶來的利益越多，扶貧的效果也就越好。然而過多的扶貧資源向貧困村傾斜，會導致面上村發(fā)展緩慢，造成農村社會發(fā)展的另一種不平衡。雖然在短期內能讓貧困村迅速發(fā)展，但如果沒有產業(yè)的支撐，脫貧就是空話。如L村工作隊，雖然為村里爭取了大量的項目，但由于沒有強力的產業(yè)項目做后盾，目前在4個村的貧困發(fā)生率是最高的，工作隊一旦撤出，很容易造成后繼乏力。

4.1.2 幫扶單位重視程度不一

幫扶單位對貧困村的重視度往往大于面上村，駐村工作隊的幫扶力度與幫扶單位的重視程度直接關聯。我們在走訪中發(fā)現，貧困村的工作隊大多與原單位脫鉤，能全身心投入到扶貧工作中，為村里爭取項目資金，提供人力、物資等，村干部對其也就更尊重，也更容易得到村民認可。而面上村，由于單位不重視，有的工作隊長由貧困村工作隊長兼任，有的駐村工作隊員除了扶貧任務，還要兼職原崗位工作，分身乏術，不能了解貧困戶的真實情況，無法為村里及村民解決實際問題，往往不受待見。

4.1.3 工作隊變更頻繁

調查中我們發(fā)現，工作隊駐貧困村的單位基本上較穩(wěn)定，對幫扶村的問題和情況相對熟悉。而面上村的幫扶單位經常變動，鎮(zhèn)情、村情都要重新了解，不利于扶貧工作的持續(xù)開展。2019年N縣派駐工作隊的114個面上村中，除去12個由鄉(xiāng)鎮(zhèn)自行幫扶的以及新增的42個縣級單位幫扶村，在原有的60個縣級單位幫扶的面上村中，僅15個村的幫扶單位沒有變動，其他45個面上村的縣級幫扶單位都進行了更換，調整率達75.%。119個貧困村中，變更幫扶單位的村共計12個，調整率僅10.08%。除了幫扶村的變動，面上村的工作隊人員大多也都隨著換村進行洗牌。

4.1.4 工作隊人員結構不合理

N縣縣直單位，常常要承擔一拖二或者一拖三的任務，即幫扶一個貧困村和兩、三個面上村。往往優(yōu)先選派有農村工作經驗的老手駐貧困村，選派年輕干部到面上村。年輕干部大多沒有農村生活經歷，雖然進駐到條件相對較好的面上村，但很難融入農村社會，扶貧工作難以開展。

4.2 對策建議

4.2.1 合理分配扶貧資源

在扶貧過程中，資源的分配，大多是由領導主觀判斷，難免會造成浪費，無法達到效益最大化。政府應當根據貧困村和面上村的人口、資源、產業(yè)等情況，合理規(guī)劃扶貧資源的分配，建立資源分配機制，保證分配的公平性、合理性。加大對水電路訊等基礎設施方面的資金投入力度，使工作隊將重心從跑項目改善基礎設施轉移到跑產業(yè)增加農戶收入上來，增強“造血”功能。

4.2.2 提高重視程度

幫扶單位、駐村工作隊對貧困村和面上村要一視同仁，積極開展幫扶工作。幫扶單位要創(chuàng)造良好的工作條件，保障駐村工作隊的各項待遇，幫助隊員克服扶貧工作中的困難。駐村工作隊要嚴格按照駐村幫扶制度執(zhí)行，與原單位脫鉤，全身心投入到扶貧工作中去。

4.2.3 確保工作隊駐村的穩(wěn)定性

一是堅持“大穩(wěn)定、小調整”的原則。二是做好交接工作。工作隊也要主動交接，將所駐村的村情民情、資金使用情況、項目建設進度、工作規(guī)劃等一一總結歸納，供新駐村工作隊參考。新接替的工作隊，在確保穩(wěn)定交接的基礎上，要根據前人的經驗，認真總結分析，制定承上啟下的工作方案。

4.2.4 建立健全扶貧培訓機制

進行任前培訓，幫助工作隊提前了解相關政策、工作要點、農村工作的方式方法，以便與村民溝通，更好地融入到駐村工作中來。

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