政府資金扶持村級組織形成資產(chǎn)權(quán)屬管理的調(diào)查與思考

占一熙

摘要：實施城鄉(xiāng)一體化建設(shè)戰(zhàn)略以來，政府加大了對新農(nóng)村建設(shè)的扶持力度，有效促進了農(nóng)村經(jīng)濟社會事業(yè)快速發(fā)展，但扶持資金形成村級組織資產(chǎn)存在權(quán)屬管理滯后的、混亂的、欠清晰的。本文對農(nóng)村集體資產(chǎn)權(quán)屬管理的現(xiàn)狀進行調(diào)查及剖析，提出要全面深化農(nóng)村集體資產(chǎn)管理機制建設(shè)，從制度上根本改變村級組織資產(chǎn)權(quán)屬不清晰的現(xiàn)狀，助推鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施。

關(guān)鍵詞：政府扶持資金;村級資產(chǎn)權(quán)屬;調(diào)查

2012年以來，黨和政府著力實施城鄉(xiāng)一體化建設(shè)戰(zhàn)略，加大了對新農(nóng)村建設(shè)的扶持力度，省市縣扶持淳安縣農(nóng)村經(jīng)濟社會事業(yè)發(fā)展，每年資金達幾個億。但是，在當下毋庸置疑地看到，農(nóng)村集體資產(chǎn)管理存在權(quán)屬不清晰、資產(chǎn)不登記、核算不規(guī)范、管理不到位等突出問題，不利于農(nóng)村集體經(jīng)濟健康發(fā)展。因此，筆者對存在的問題進行調(diào)研并提出建議，以期為建設(shè)村級組織產(chǎn)權(quán)規(guī)范化管理長效機制提供幫助。

一、農(nóng)村集體資產(chǎn)形成情況

（一）政府資金扶持形成資產(chǎn)。2012-2017年，省市及縣級政府扶持淳安縣村級組織到位資金344832萬元，其中省級38137萬元、市級79934萬元，縣級226761萬元。資金主要分為兩大類：一是美麗鄉(xiāng)村建設(shè)到位資金164503萬元，涉及中心村建設(shè)、歷史文化村落建設(shè)、生態(tài)修復(fù)、環(huán)境整治等;二是農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)到位資金180329萬元，涉及農(nóng)村污水治理、農(nóng)村飲用水、河道清潔與整治、防洪堤建設(shè)、養(yǎng)老服務(wù)中心等公益項目建設(shè)。

（二）合作投資形成資產(chǎn)。為發(fā)展經(jīng)濟薄弱村集體經(jīng)濟，村級組織進行了有益的探索。一是村與村合作投資。有12個村政府資金投資585萬元聯(lián)建物業(yè)經(jīng)濟樓;二是村與縣新農(nóng)村建設(shè)發(fā)展有限公司鄉(xiāng)鎮(zhèn)子公司、分公司（以下簡稱鄉(xiāng)鎮(zhèn)子、分公司）合作投資：某鎮(zhèn)與14個村政府投資1093萬元聯(lián)建石材市場，某鎮(zhèn)與11個村政府資金投資770萬元入股某物業(yè)公司，某鎮(zhèn)與26個村政府資金投資1438萬元合購商鋪;三是村與農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體合作投資：某村與農(nóng)專社政府資金投資61萬元新建生產(chǎn)用房租賃。上述合作投資方式當下均存在權(quán)屬不清晰或產(chǎn)權(quán)未界定等問題。

（三）農(nóng)民轉(zhuǎn)移放棄資產(chǎn)情況。截止2017年，淳安縣有3978戶、12814人放棄了農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)、山林及房屋等資產(chǎn)，涉及土地661畝補助資金476萬元、山林11752畝補助資金471萬元;涉及宅基地4.8萬平米補助資金4377萬元、房屋40.6萬平米補助資金10051萬元，合計補助資金15375萬元。

二、存在主要問題

（一）缺乏資產(chǎn)權(quán)屬管理理念。一是村干部不太關(guān)注思考農(nóng)村集體資產(chǎn)權(quán)屬問題，普遍缺乏資產(chǎn)權(quán)屬的理念，正如汾口鎮(zhèn)翁川村黨組織書記所說的，現(xiàn)在村黨組織書記中基本沒有人知道或關(guān)心資產(chǎn)權(quán)屬問題，更沒有政府資金形成資產(chǎn)權(quán)屬管理的理念。即使被列入國家農(nóng)業(yè)部、中央農(nóng)辦“2017年農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革試點單位100個”的屬地村干部，交談中對農(nóng)村集體資產(chǎn)權(quán)屬關(guān)注思考也甚少。村干部普遍存在對政府資金扶持項目重爭取輕監(jiān)管、重建設(shè)輕績效、重撥付輕核算的現(xiàn)象。二是鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)村集體三資管理服務(wù)中心（以下簡稱三資中心）工作人員，普遍缺乏資產(chǎn)權(quán)屬管理理念與知識，導致鄉(xiāng)鎮(zhèn)三資中心未踐行資產(chǎn)核算管理制度，如某鎮(zhèn)三資中心政府投入村級項目上千萬元資金，村級賬戶上看不到有資產(chǎn)核算登記記錄。三是部分基層專業(yè)干部缺乏村級集體資產(chǎn)權(quán)屬管理的理念與認知，少有強有力地推進村級資產(chǎn)權(quán)屬實踐工作，難以駕馭村級組織權(quán)屬規(guī)范管理，致使村級組織部分資產(chǎn)管理游離于法規(guī)制度之外。四是上級職能部門缺乏對村級資產(chǎn)權(quán)屬管理的專業(yè)指導及培訓，關(guān)于村級資產(chǎn)權(quán)屬管理的專業(yè)用書罕見，即使有也是泛指農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革宏觀方面云云，可操作性、指導性、針對性均不強。

（二）管理上的矛盾。推進實施城鄉(xiāng)一體化涉及資產(chǎn)管理縣級制定了政策規(guī)定：“城鄉(xiāng)統(tǒng)籌專項資金實施使村民受益工程項目不轉(zhuǎn)入村級固定資產(chǎn)科目核算”，而《村集體經(jīng)濟組織會計制度》規(guī)定：“村本級受益的工程項目形成的資產(chǎn)按《村集體經(jīng)濟組織會計制度》轉(zhuǎn)入固定資產(chǎn)科目核算，同時在“資本”科目核算，增加村級資本”，兩者之間存在矛盾。據(jù)淳安縣到位資金核算與資料分析，淳安縣農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)諸項目，一次性在“專項應(yīng)付款”科目核算達108200萬元。美麗鄉(xiāng)村建設(shè)實施的墻體美化、美麗庭院、拆危拆舊、電線桿序化移位或電線上改下等公益事業(yè)項目，屬于一次性在專項應(yīng)付款科目核算為32901萬元。扶持資金形成資產(chǎn)簡單地一次性在“專項應(yīng)付款”科目核算，不利于做好產(chǎn)權(quán)規(guī)范管理和家底清晰。

（三）合作投資產(chǎn)權(quán)尚未確認。村與村合作投資建物業(yè)經(jīng)濟樓，但產(chǎn)權(quán)未界定，村與農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體合作投資產(chǎn)權(quán)不清晰，村與鄉(xiāng)鎮(zhèn)子、分公司合作投資興建物業(yè)經(jīng)濟樓或合購商鋪，項目竣工或商鋪購置已3-4年，現(xiàn)未辦理產(chǎn)權(quán)證或共有產(chǎn)權(quán)證，尤為憂慮的是，合購商鋪產(chǎn)權(quán)證登記在鎮(zhèn)子公司，而且權(quán)證上又未明確共同持有，倘若單方面用于融資抵押擔保相關(guān)村級組織還不知道。追根溯源就是有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導考核目標任務(wù)至上的思維作祟，因為當時上級對經(jīng)濟薄弱村集體經(jīng)濟發(fā)展只設(shè)計了目標任務(wù)的考核完成，而沒有涉及到產(chǎn)權(quán)管理的考核內(nèi)容。盡管在撥付扶持資金時，曾要求聯(lián)建物業(yè)經(jīng)濟樓項目提供股權(quán)量化確認資料、合購商鋪提供產(chǎn)權(quán)證或共有產(chǎn)權(quán)證等相關(guān)資料方可撥付資金，但因年終考核賦分、工程項目不能拖欠農(nóng)民工資及錯綜復(fù)雜的社會關(guān)系等因素，縣級職能部門還是把扶持資金及時足額撥付至鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政，未從資產(chǎn)權(quán)屬界定確認提出要求，切實折射出制度設(shè)計缺陷與工作推進上的不足。

（四）會計人員履職監(jiān)管滯后。一是推進項目投入及竣工等相關(guān)資料提供給三資中心不完整欠及時，會計人員未能按制度要求做到資產(chǎn)核算登記。二是鄉(xiāng)鎮(zhèn)子、分公司實施多村聯(lián)建與合購項目、村與村聯(lián)建項目，基于事前產(chǎn)權(quán)比例或股權(quán)量化未有約定等，不能及時提供有效的資產(chǎn)界定確認資料，實行正確的會計核算。三是專業(yè)及責任的局限性，政府資金形成的部分資產(chǎn)通過“專項應(yīng)付款”科目核算省心省力，三資中心不需要登記固定資產(chǎn)、低值易耗品等明細賬，沒有固定資產(chǎn)折舊清理核算等繁瑣，可減少工作量，或直接在“公積公益金”科目核算，使得村級組織的資產(chǎn)家底不清晰，給他人提供了權(quán)力尋租和混水摸魚的機會。

（五）基礎(chǔ)設(shè)施項目管理缺陷。有些項目竣工決算手續(xù)滯后，村級不能及時結(jié)轉(zhuǎn)實行資產(chǎn)核算，使村級資產(chǎn)擱置，資產(chǎn)管理、維護養(yǎng)護跟不上，導致部分村級資產(chǎn)損失;有些由政府投資興建民宿民居的廊橋、路面特色硬化等配套項目，未納入賬內(nèi)資產(chǎn)核算。相當部分村“重建設(shè)輕管理”的思想仍存在，農(nóng)村公同、公廁、路燈、健身器材等基礎(chǔ)設(shè)施管理成“真空”地帶，公園雜草叢生，公廁斷電斷水，健身器材斑跡駁、破敗不堪的現(xiàn)象時?？梢?。村級集體經(jīng)濟薄弱及維護養(yǎng)護經(jīng)費欠缺是一方面原因，但主要還是部分村干部怕得罪人、不擔當、薄履職等主要思想所致。

（六）農(nóng)民集聚轉(zhuǎn)移管理弱化。農(nóng)民轉(zhuǎn)移方式有單放棄和雙放棄兩種。單放棄是指自愿永久放棄農(nóng)村宅基地、住房和其他附屬設(shè)施，但土地承包經(jīng)營權(quán)、林地使用權(quán)、林木所有權(quán)繼續(xù)保持不變。雙放棄是指自愿放棄農(nóng)村集體土地使用權(quán)（含宅基地和住房）、土地承包經(jīng)營權(quán)、林地使用權(quán)（含林木所有權(quán)）、集體資源資產(chǎn)受益權(quán)等附屬在農(nóng)業(yè)戶口上所有權(quán)益。目前，對農(nóng)民單放棄、雙放棄的資源性資產(chǎn)、不動產(chǎn)等運營與管理呈弱化現(xiàn)狀。

（七）歷史遺留問題十分棘手。有3個村用政府資金購置座落在本村供銷社、學校等舊房屋，用于新建物業(yè)經(jīng)濟樓。計劃經(jīng)濟時代土地是無償劃撥或象征性地補償青苗和地上附著物，現(xiàn)在村級組織要辦理不動產(chǎn)權(quán)證則要承擔土地出讓金每畝數(shù)十萬元。某鎮(zhèn)某村2016年，購置座落在本村原供銷社房屋2421m2，總價款68萬元，承擔建筑物4.9萬元和國有土地使用權(quán)費2.1萬元，可至今仍然不能辦理不動產(chǎn)權(quán)證;某鄉(xiāng)兩村合購置座落在本村原供銷社占地面積300m2的建筑物，鄉(xiāng)政府承擔了23萬元的國有土地使用權(quán)費，允許兩村級組織拆舊建新，但也不能辦理不動產(chǎn)權(quán)證。究其原因，主要是因為在上世紀九十年代，村干部的產(chǎn)權(quán)意識薄弱，供銷社、學校擅自申報登記土地權(quán)屬，到了本世紀初規(guī)范登記時，村里的土地就成了國有土地。這3個村集體均為經(jīng)濟薄弱村，沒有經(jīng)濟實力支付每畝數(shù)十萬元的土地出讓金，淳安縣類似現(xiàn)象還不少。

三、建議

（一）扎實推進產(chǎn)權(quán)制度改革。

1.探索實踐村級資產(chǎn)股份權(quán)能改革。通過改革有效解決農(nóng)村集體資產(chǎn)權(quán)屬模糊、產(chǎn)權(quán)虛置的問題，激活農(nóng)村生產(chǎn)要素潛能，確保農(nóng)村集體資產(chǎn)權(quán)屬清晰、經(jīng)濟運行高效有序、農(nóng)民權(quán)益有效保障，從制度上確保村級組織資產(chǎn)權(quán)屬清晰和保值增值。

2.貫徹落實《浙江省農(nóng)村集體經(jīng)濟組織資產(chǎn)管理條例》。嚴格依照《中華人民共和國物權(quán)法》和不動產(chǎn)登記有關(guān)規(guī)定等，對村集體所有的土地、房屋以及土地承包經(jīng)營權(quán)等予以登記。尤其是要探索實踐農(nóng)村集體土地資源性資產(chǎn)由縣級國土資源職能部門，依照相關(guān)法律法規(guī)對所有權(quán)或使用權(quán)進行界定確認登記發(fā)證，積極探索構(gòu)建農(nóng)村宅基地所有權(quán)、使用權(quán)和資格權(quán)三權(quán)分置格局并行確認登記發(fā)證及利益分配機制;土地承包經(jīng)營權(quán)由縣級農(nóng)業(yè)等職能部門，依照相關(guān)法律法規(guī)對所有權(quán)或使用權(quán)進行確權(quán)登記，并頒發(fā)土地承包經(jīng)營權(quán)證等;農(nóng)村集體房屋不動產(chǎn)由縣級住房和城鄉(xiāng)建設(shè)職能部門，依照相關(guān)法律法規(guī)對所有權(quán)或使用權(quán)進行界定確認登記發(fā)證，充實農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)權(quán)能。有關(guān)職能部門對固定資產(chǎn)（除房屋以外）、流動資產(chǎn)和無形資產(chǎn)按照資產(chǎn)不同性質(zhì)，依照相關(guān)法律法規(guī)及政策制度強化其經(jīng)營管理。

（二）規(guī)范會計制度核算。

1.按照中央農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、財政部等9部委局《關(guān)于全面開展農(nóng)村集體資產(chǎn)清產(chǎn)核資工作的通知》精神，認真推進實施農(nóng)村集體資產(chǎn)清查。特別是對于政府扶持資金形成資產(chǎn)未實行資產(chǎn)核算登記、聯(lián)建物業(yè)經(jīng)濟樓與合購商鋪未實行權(quán)屬界定確認等問題現(xiàn)狀，把握清產(chǎn)核資契機，踏實篤行，按投資事實或約定進行權(quán)屬界定，按會計制度規(guī)定實行資產(chǎn)核算登記，使資產(chǎn)權(quán)屬完整清晰。

2.三資中心按會計制度建立集體資產(chǎn)核算登記制度。按照資產(chǎn)類別建立賬目，及時記錄增減變動情況，制度推進資產(chǎn)核實工作，避免搞突擊似的推動，真正做到賬賬相符、賬實相符。

3.產(chǎn)權(quán)按規(guī)定要求量化清晰。針對淳安縣已全部完成農(nóng)村股份經(jīng)濟合作社工商登記注冊的實際，從會計制度上扎實推進使產(chǎn)權(quán)按規(guī)定要求量化清晰，防止背離會計制度核算管理現(xiàn)象屢次發(fā)生，有利于鞏固黨在農(nóng)村基層組織的領(lǐng)導地位和有效提升經(jīng)濟實力。

（三）規(guī)范資產(chǎn)監(jiān)管制度。

1.建立健全農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場體系，充分運用已建立的縣、鄉(xiāng)、村三級聯(lián)通一體農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易平臺，使產(chǎn)權(quán)交易在陽光下運行，有效解決農(nóng)村糾紛，確保集體資產(chǎn)經(jīng)營效益最大化。據(jù)有關(guān)部門統(tǒng)計，在所有農(nóng)村糾紛中，涉及產(chǎn)權(quán)糾紛占70%，因而村集體及個人產(chǎn)權(quán)清晰是農(nóng)村社會和諧穩(wěn)定的有益基礎(chǔ)。

2.縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村要積極探索實踐配備產(chǎn)權(quán)管理法律顧問。探索實踐配備產(chǎn)權(quán)管理法律顧問，為村級組織資產(chǎn)規(guī)范管理保駕護航，進而從法治上確保村級組織資產(chǎn)權(quán)屬清晰;對產(chǎn)權(quán)不清、存在糾紛，依據(jù)有關(guān)法律制度規(guī)定，協(xié)商調(diào)解或司法裁定以確保權(quán)屬清晰。

3.改革過程要做到公平公正、公開透明、程序嚴密。在推進村級組織產(chǎn)權(quán)制度改革過程中，防止少數(shù)人對集體經(jīng)濟的控制和占有、防止集體經(jīng)濟被社會資本所吞噬，做到公平公正、公開透明、程序嚴密，有利于激活農(nóng)村資源要素和激發(fā)農(nóng)村集體經(jīng)濟活力、有利于形成農(nóng)村經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展和農(nóng)村社會穩(wěn)定的內(nèi)生動力。

4.建立資產(chǎn)使用保管制度。明確資產(chǎn)管理和維護方式以及責任主體等，明確資產(chǎn)處置流程，明確資產(chǎn)發(fā)包、租賃等經(jīng)營行為必須履行民主程序，實行公開協(xié)商或招標投標。

5.推動農(nóng)村集體資產(chǎn)財務(wù)管理制度化、規(guī)范化、信息化。利用平臺，錄入、校驗、審核村級組織資產(chǎn)數(shù)據(jù)，將農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革等相關(guān)內(nèi)容納入平臺管理，切實提高管理水平和效率，推動農(nóng)村集體資產(chǎn)財務(wù)管理制度化、規(guī)范化、信息化。

（四）健全集聚轉(zhuǎn)移機制。

1.農(nóng)戶放棄承包的土地、山林等經(jīng)營權(quán)、使用權(quán)。轉(zhuǎn)移農(nóng)戶放棄承包的土地、山林等經(jīng)營權(quán)、使用權(quán)受縣新農(nóng)村建設(shè)公司委托由所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)子、分公司進行承包經(jīng)營權(quán)有償流轉(zhuǎn)，自主經(jīng)營或與村級組織合作經(jīng)營管理等，確保資源性資產(chǎn)村集體所有權(quán)屬不變。

2.農(nóng)戶放棄的房屋。對轉(zhuǎn)移農(nóng)戶放棄的房屋（包括曬場等）予以拆除，拆除后宅基地確實難以復(fù)墾的，可無償用于公用事業(yè)建設(shè)和有償轉(zhuǎn)讓給當?shù)胤纤饺私ǚ織l件的農(nóng)戶自建房屋，處置價格參照農(nóng)戶轉(zhuǎn)移時的評估價格，獲取資金由鄉(xiāng)鎮(zhèn)子、分公司與村級組織商榷處理;經(jīng)認定的歷史建筑物，可作為農(nóng)旅融合項目開發(fā)利用，涉及產(chǎn)權(quán)及收益由鄉(xiāng)鎮(zhèn)子、分公司與村級組織商定處置等。

（五）著力構(gòu)建生態(tài)效益機制。探索實踐自然資源資產(chǎn)人股發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟，學習借鑒桐廬縣白云村以村里的自然資源資產(chǎn)入股，占股10%，每年保底10萬元，“環(huán)境人股”能夠增加村集體經(jīng)濟收入，并促進村莊生態(tài)環(huán)境的保護，實現(xiàn)“美麗經(jīng)濟”的雙贏。建議有條件的村級組織，拓展新業(yè)態(tài)實行多產(chǎn)業(yè)融合，探索實踐村集體經(jīng)濟組織自然資源用益物權(quán)收益，切實增加村級集體經(jīng)濟經(jīng)營性收入。

（六）著力加強專業(yè)人才培養(yǎng)。關(guān)于農(nóng)村集體資產(chǎn)的經(jīng)營管理，確權(quán)與賦權(quán)是基礎(chǔ)，明確了村級組織的合法權(quán)利;活權(quán)是實現(xiàn)形式，創(chuàng)新活權(quán)才能讓村級組織的權(quán)利進一步物化，獲得實在的權(quán)益。相比于確權(quán)賦權(quán)的制度設(shè)計，活權(quán)更多需要的是地方政府及村級組織在實踐中的探索和創(chuàng)新，因而培養(yǎng)一批資產(chǎn)運營管理專業(yè)人才以適應(yīng)市場經(jīng)濟發(fā)展需要顯得十分必要。因此，縣級及以上職能部門應(yīng)承擔履行農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)專業(yè)人才培養(yǎng)教育職責，每年應(yīng)開展對基層專業(yè)人員與村干部關(guān)于集體產(chǎn)權(quán)的專業(yè)培訓，切實改變村干部和鄉(xiāng)鎮(zhèn)專業(yè)干部對集體資產(chǎn)權(quán)屬朦朧無序現(xiàn)狀，有效提高經(jīng)營管理水平。

（七）妥善處理歷史遺留問題。對于購置舊供銷社、學校房產(chǎn)等國有資產(chǎn)，黨委政府應(yīng)持有對村級組織多予少取的關(guān)懷情愫，積極落實習近平總書記關(guān)于三農(nóng)工作“一懂兩愛”思想來制定陽光政策，把握最大公約數(shù)，著力探索實踐有利于村級組織產(chǎn)權(quán)保護機制建設(shè)，把特殊時代不合理、不合情的特權(quán)果實還給或讓利給村級組織。

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