尺度重構(gòu)視角下的規(guī)劃體系演進(jìn)*
——以廣東省為例

劉 青 李貴才 欒曉帆 LIU Qing, LI Guicai, LUAN Xiaofan

0 引言

伴隨城鎮(zhèn)化和全球化進(jìn)程的深化，我國不可避免地經(jīng)歷了政治經(jīng)濟(jì)社會關(guān)系的尺度重構(gòu)過程。現(xiàn)有研究從資本全球化的作用尺度變化和中央政府的權(quán)力轉(zhuǎn)移尺度變化角度揭示了超級都會區(qū)、超國家區(qū)域、新產(chǎn)業(yè)區(qū)等新型空間尺度的興起，即地域重構(gòu)的現(xiàn)象[1-2]，也揭示了城市尺度企業(yè)主義的興起和全球范圍廣泛的分權(quán)化、去管制化和私有化等治理重構(gòu)的趨勢，即權(quán)力和控制力在不同尺度間變化的尺度重構(gòu)現(xiàn)象[3]431-448,[4-5]。尺度重構(gòu)理論包含地域重構(gòu)和尺度重構(gòu)這一一體兩面的過程[6]，為理解我國轉(zhuǎn)型期的城市與區(qū)域重構(gòu)和國家治理重構(gòu)提供了重要的視角。在對國家級新區(qū)[7]11-14,[8]、粵港澳大灣區(qū)[9]等新空間出現(xiàn)的機(jī)制探討、行政區(qū)劃調(diào)整的動(dòng)力機(jī)制分析[10]和政府利用尺度重構(gòu)實(shí)現(xiàn)躍升發(fā)展的實(shí)證解讀[11-12]等方面形成了豐富的研究成果。

規(guī)劃是政府調(diào)控空間和社會經(jīng)濟(jì)資源的重要手段，也是國家治理體系的重要組成部分，尺度重構(gòu)不可避免地帶來規(guī)劃體系的改革[13]2。已有研究探討了首都特大城市地區(qū)等國家空間權(quán)力下放地區(qū)的空間規(guī)劃轉(zhuǎn)變趨勢[14]1-13，探討了城市群、經(jīng)濟(jì)區(qū)以及各種新區(qū)出現(xiàn)城市與區(qū)域規(guī)劃體系改革的要求[7]13-17,[15]10-15。但是，現(xiàn)有研究通常局限在特定地域重構(gòu)對象如城市群、經(jīng)濟(jì)區(qū)等空間類型，并且較為籠統(tǒng)地討論中央到地方（特定地域）的權(quán)力下放，未對完整的空間層級（如省級空間管轄單元）和規(guī)劃體系中所涉及的發(fā)展型規(guī)劃或空間規(guī)劃具體部門權(quán)力轉(zhuǎn)移進(jìn)行探討。

廣東省是我國政治經(jīng)濟(jì)社會改革的先行區(qū)，其規(guī)劃體系建設(shè)在全國走在前列。本文嘗試從尺度重構(gòu)視角，以廣東省為例分析其規(guī)劃體系演進(jìn)的階段特征，探討其中權(quán)力轉(zhuǎn)移的尺度變化和機(jī)制建立。最后，對國土空間規(guī)劃體系發(fā)展進(jìn)行初步展望。

1 作為一種分析框架的“尺度重構(gòu)”視角

1.1 尺度重構(gòu)與地域重構(gòu)

全球化和交通、信息技術(shù)的發(fā)展帶來了強(qiáng)烈和深刻的“時(shí)空壓縮”效應(yīng)，也使國家為核心的凱恩斯主義發(fā)展模式向新自由主義式的資本積累轉(zhuǎn)型，日益強(qiáng)大的全球資本（全球企業(yè)）根據(jù)資本擴(kuò)張需要組織和構(gòu)建自己的地域，使城市區(qū)域成為重要的地域組織形式，也迫使國家調(diào)整其權(quán)力所在的尺度結(jié)構(gòu)[3]433。國家尺度重構(gòu)可能出現(xiàn)權(quán)力向上轉(zhuǎn)移到超國家組織（如歐盟），也可能下放到地方政府（次國家的城市區(qū)域）[3]436-437,[16]51，形成跨層級的尺度聯(lián)系。尺度重構(gòu)是空間結(jié)構(gòu)和治理尺度不斷演化的過程，也是一種政府策略，是重塑國家和區(qū)域競爭力的政策和空間手段[17]。我國在分權(quán)化、去管制化和私有化的政策環(huán)境中，重構(gòu)策略在尺度上表現(xiàn)為國家向城市等地方尺度的權(quán)力轉(zhuǎn)移，在地域上表現(xiàn)為國家對有特定競爭優(yōu)勢的關(guān)鍵城市區(qū)域的關(guān)注[18]。從更廣泛的角度來看，尺度重構(gòu)不僅發(fā)生在中央政府，還發(fā)生在省、市等地方政府層面，不僅表現(xiàn)為垂直的尺度關(guān)系，還存在于政府部門間的水平關(guān)系中。這是空間管治尺度發(fā)生變化的現(xiàn)象，涉及權(quán)力結(jié)構(gòu)、制度安排或治理模式的尺度變化[19]。由于尺度重構(gòu)的作用對象通常要落實(shí)到特定的地域空間，因此地域重構(gòu)與尺度重構(gòu)緊密相關(guān)，兩者是一個(gè)互相作用的一體兩面的過程[6]71-72。

1.2 尺度重構(gòu)與空間規(guī)劃

空間規(guī)劃的本質(zhì)是對資源合理配置的公共政策，作為空間管治的重要手段，被認(rèn)為是重要的尺度重構(gòu)工具[13]2,[20]46。如歐盟成立后，不僅自身持續(xù)頒布《歐洲空間展望》（1999）、《國土議程》（2007）、《國土議程》（2011）等多個(gè)空間規(guī)劃，還推動(dòng)了多個(gè)成員國的國家空間規(guī)劃體系轉(zhuǎn)型，空間政策由以往通過區(qū)域結(jié)構(gòu)性政策消除極化的策略轉(zhuǎn)向增強(qiáng)區(qū)域競爭力的內(nèi)生性增長策略[3,16]。主要反映了國家權(quán)力下放到區(qū)域?qū)蛹?、?guī)劃從管控轉(zhuǎn)向“引導(dǎo)”與“協(xié)作”，強(qiáng)調(diào)增強(qiáng)區(qū)域競爭力的多元發(fā)展議題和多中心發(fā)展的格局[14]3。在我國特有的政治體制背景下，空間規(guī)劃權(quán)力曾長期分散在發(fā)改、住建、國土3個(gè)主要部門。發(fā)改部門一直主導(dǎo)發(fā)展型規(guī)劃和重點(diǎn)地區(qū)的區(qū)域規(guī)劃，并在2006年發(fā)展出主體功能區(qū)規(guī)劃，成為一套自上而下的空間規(guī)劃。住建部門有城鎮(zhèn)體系規(guī)劃、城市總體規(guī)劃、村鎮(zhèn)規(guī)劃和控制性詳細(xì)規(guī)劃等法定規(guī)劃。國土部門也有自上而下的5級土地利用總體規(guī)劃。面對3個(gè)部門規(guī)劃沖突重疊的情況，近年來“多規(guī)合一”的規(guī)劃體系改革探索和頂層設(shè)計(jì)層面自然資源部的成立已經(jīng)提出將建立統(tǒng)一的國土空間規(guī)劃體系。但從尺度重構(gòu)視角來看，為何規(guī)劃體系經(jīng)歷了此種演進(jìn)，未來又將走向何方仍是有待探討的問題。省包含了區(qū)域和城市多種尺度，是分析尺度重構(gòu)的一個(gè)很好的層級。在中央對地方的收權(quán)與放權(quán)過程中，也因自身面臨的特殊情況進(jìn)行調(diào)整，有時(shí)作為中央權(quán)力的下層單位進(jìn)行傳遞，有時(shí)作為地方權(quán)力的代表與中央進(jìn)行博弈。省在空間范圍上與城市區(qū)域存在包含或重合關(guān)系，也因此形成了更加復(fù)雜的空間治理結(jié)構(gòu)。具體表現(xiàn)為，省有時(shí)對城市區(qū)域的管治是作為上一層級發(fā)揮指導(dǎo)整合作用，有時(shí)卻被城市區(qū)域的發(fā)展所挾持或架空。

2 尺度重構(gòu)視角下的廣東省規(guī)劃體系演進(jìn)

2.1 中央集權(quán)下的集中統(tǒng)領(lǐng)（1949—1978年）

2.1.1 中央集權(quán)：發(fā)展計(jì)劃為核心的全面統(tǒng)領(lǐng)

從中華人民共和國成立到改革開放以前，我國對社會經(jīng)濟(jì)實(shí)施全面的計(jì)劃管控，國家計(jì)劃委員會主導(dǎo)編制的“五年計(jì)劃”占統(tǒng)領(lǐng)性地位。這一時(shí)期的空間規(guī)劃主要是為了落實(shí)工業(yè)項(xiàng)目建設(shè)和工業(yè)新城建設(shè)，合理地配置生產(chǎn)力。因此，空間規(guī)劃被認(rèn)為是“國民經(jīng)濟(jì)計(jì)劃的延伸和具體化”[21]。總體來說，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的重點(diǎn)工業(yè)項(xiàng)目和配套建設(shè)項(xiàng)目都由國家自上而下制定，區(qū)域規(guī)劃的主要目的是在更大的尺度上合理進(jìn)行生產(chǎn)力布局，并合理布置工業(yè)企業(yè)和居民點(diǎn)[22]585-586。城市總體規(guī)劃和詳細(xì)規(guī)劃則圍繞新興工業(yè)城市的發(fā)展需求，進(jìn)行綜合配套和工業(yè)區(qū)建設(shè)。到1957年，國家批準(zhǔn)了蘭州、洛陽、太原、包頭等重點(diǎn)工業(yè)城市的總體規(guī)劃。隨后全國150多個(gè)城市編制了城市建設(shè)總體規(guī)劃，主要圍繞工業(yè)生產(chǎn)配套各項(xiàng)市政公用設(shè)施、住宅和生活服務(wù)設(shè)施。單位制住宅，特別是工人新村是這一時(shí)期居住區(qū)建設(shè)的主要類型。以上海為例，在1949—1978年間，上海新增的1 756萬m2住房面積中，有1 139萬m2是工人新村，占2/3[23]。

2.1.2 地方服從：生產(chǎn)力布局為核心的建設(shè)規(guī)劃

這一時(shí)期，由于實(shí)施對外封鎖的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制和備戰(zhàn)等因素考慮，廣東一直不是國家投資建設(shè)的重點(diǎn)。只有省會城市廣州和極少數(shù)地區(qū)由于特殊的資源條件進(jìn)入國家工業(yè)布局，進(jìn)而有編制城市建設(shè)規(guī)劃的需求。如廣州在建國初期確立“變消費(fèi)城市為生產(chǎn)城市的目標(biāo)”，以“控制市區(qū)、發(fā)展郊區(qū)”的工業(yè)布局方針建設(shè)新的工業(yè)區(qū)和配套的工人新村，并編制《工人住宅區(qū)規(guī)劃》和《新村規(guī)劃》。相較于工人新村詳細(xì)規(guī)劃的快速實(shí)施，廣州的總體規(guī)劃方案幾經(jīng)修改，中華人民共和國成立后到改革開放共編制了13版方案，但受限于特殊的時(shí)代背景，僅“一五”期末的第9版方案起到較大作用，大部分方案并未有效實(shí)施[24]。茂名由于發(fā)現(xiàn)了油頁巖成為新中國重要的新興工業(yè)城市。1956年國家建委設(shè)立了區(qū)域規(guī)劃與城市規(guī)劃管理局，茂名也是最早一批被納入?yún)^(qū)域規(guī)劃的城市[22]585。茂名城市邊規(guī)劃邊建設(shè)，城市總體規(guī)劃配合項(xiàng)目建設(shè)需要編制，由國家城建部直接審批。按照工礦城市 “先生產(chǎn)，后生活”的方針，茂名的居住空間依附工業(yè)空間建設(shè)[25]。

總體而言，高度計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，城市土地?zé)o償劃撥，建設(shè)投資也是由中央和地方財(cái)政支出并按照行政隸屬關(guān)系下達(dá)到各單位。住房分配以實(shí)物分配方式為主，就業(yè)安排以國家分配為主。造成了這種以國家計(jì)委為統(tǒng)領(lǐng)，無論是發(fā)展型規(guī)劃（計(jì)劃）與空間型規(guī)劃的橫向關(guān)系，還是國家到省市的垂直關(guān)系都呈現(xiàn)出一種自上而下一體化的特征。國家對重點(diǎn)空間的建設(shè)也是點(diǎn)對點(diǎn)的指令式安排，省級層面的規(guī)劃體現(xiàn)了對中央的服從，主要內(nèi)容是圍繞生產(chǎn)力布局的建設(shè)規(guī)劃。

2.2 中央放權(quán)下的被動(dòng)調(diào)整（1979—1996年）

2.2.1 中央放權(quán)：設(shè)立經(jīng)濟(jì)特區(qū)、地方政府獲得空間發(fā)展權(quán)利

改革開放以后，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的轉(zhuǎn)變伴隨著中央的一系列放權(quán)過程。首先是發(fā)展型規(guī)劃向空間型規(guī)劃的放權(quán)。城市規(guī)劃不再是國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展計(jì)劃的具體落實(shí)，而是成為城市發(fā)展的藍(lán)圖[26]65。一方面這是由于計(jì)劃管控的領(lǐng)域放開使得發(fā)展型規(guī)劃的權(quán)限收縮；另一方面，經(jīng)濟(jì)特區(qū)、沿海開放城市和經(jīng)濟(jì)開放區(qū)等為主體的對外開放空間作為新型國家空間，推動(dòng)了城市規(guī)劃的現(xiàn)實(shí)需求并在實(shí)踐中發(fā)展[26]65。其次是中央政府向地方政府的放權(quán)。國有土地有償出讓制度建立之后，地方政府不用依靠中央的逐層劃撥獲得城市開發(fā)資金，土地財(cái)政的動(dòng)機(jī)使得地方政府將城市規(guī)劃作為實(shí)施空間擴(kuò)張的工具。省級層面，雖然計(jì)劃經(jīng)濟(jì)下一管到底的思維有所轉(zhuǎn)變，但仍保留了作為上層級政府對空間規(guī)劃的統(tǒng)領(lǐng)和協(xié)調(diào)功能。省級發(fā)改部門對空間規(guī)劃的影響主要以落實(shí)重大項(xiàng)目投資為主。省級城市建設(shè)管理部門主要以省級城鎮(zhèn)體系規(guī)劃和省級土地利用總體規(guī)劃指引城市總體規(guī)劃和城鎮(zhèn)體系規(guī)劃。但從規(guī)劃的實(shí)際效用上看，省級空間規(guī)劃越來越難以應(yīng)對快速城市化地區(qū)的社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求[27]50。

2.2.2 地方被動(dòng)調(diào)整：推進(jìn)區(qū)域規(guī)劃引導(dǎo)基本建設(shè)投資

這一時(shí)期，廣東憑借臨近港澳、華僑眾多等優(yōu)勢成為國家發(fā)展的先行區(qū)。1980年中央設(shè)立的4個(gè)經(jīng)濟(jì)特區(qū)中深圳、珠海、汕頭在廣東，1985年整個(gè)珠江三角洲（以下簡稱“珠三角”）被辟為經(jīng)濟(jì)開放區(qū)，此外還有經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)、保稅區(qū)和出口加工區(qū)等國務(wù)院批準(zhǔn)的 “高授權(quán)”空間[15]10。在中央放權(quán)的大環(huán)境下，廣東省珠三角的廣大農(nóng)村地區(qū)也通過土地資本注入到產(chǎn)業(yè)發(fā)展中，形成蔓延式的快速城鎮(zhèn)化格局。這時(shí)的城市規(guī)劃客觀上成為地方政府?dāng)U大城市建設(shè)范圍的一種工具，也被動(dòng)成為對集體建設(shè)用地上已建成空間的一種“追認(rèn)”[26]66。省級城鎮(zhèn)體系規(guī)劃事實(shí)上扮演了區(qū)域規(guī)劃的職能。1992年廣東省級城鎮(zhèn)體系規(guī)劃雖已編制，并且地位受到《城市規(guī)劃法》的確認(rèn)，但難以滿足地方快速建設(shè)需求，未能形成有效管控，處于幾近架空的狀態(tài)[27]51。為了完成鄧小平1992年南巡時(shí)對廣東提出的追趕“四小龍”，及20年基本實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化的要求，廣東省按照區(qū)域生產(chǎn)力布局將全省分為3類經(jīng)濟(jì)區(qū)域梯度推進(jìn)，其中珠三角是先行示范的“龍頭”區(qū)，東西兩翼是加快發(fā)展地區(qū)，北部山區(qū)是相對落后的潛力地區(qū)。以珠三角為落實(shí)發(fā)展目標(biāo)的載體，廣東省建委主導(dǎo)編制了《珠江三角洲經(jīng)濟(jì)區(qū)城市群規(guī)劃》（95版珠三角規(guī)劃），但因?yàn)榭臻g管治權(quán)限主要在地方城市政府，規(guī)劃缺少有效的實(shí)施途徑，難以直接落實(shí)。其后省政府出臺的《珠江三角洲經(jīng)濟(jì)區(qū)現(xiàn)代化建設(shè)規(guī)劃綱要》（1996—2010）則延續(xù)了發(fā)改部門規(guī)劃的思路，突出重大工程和各類量化指標(biāo)的分層、分級負(fù)責(zé)實(shí)施。包括環(huán)珠江三角洲高速公路、廣州新國際機(jī)場、國家工程研究中心等30多個(gè)重點(diǎn)工程由規(guī)劃協(xié)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)小組統(tǒng)一規(guī)劃、協(xié)調(diào)，由省、市、縣分工建設(shè)，得到較好的實(shí)施。

總體而言，改革開放以后，伴隨中央的分權(quán)，城市規(guī)劃逐步成為地方促進(jìn)增長的空間管治工具。住建部門推動(dòng)的省級城鎮(zhèn)體系規(guī)劃和城市群規(guī)劃實(shí)際承擔(dān)了區(qū)域規(guī)劃的職能，但受制于空間治理權(quán)限下放到地方政府，難以有效實(shí)施。省級政府被動(dòng)回歸計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的做法，通過發(fā)展型規(guī)劃來落實(shí)城市區(qū)域的重要基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)協(xié)調(diào)工作。

2.3 中央收權(quán)下的主動(dòng)調(diào)整（1997—2012年）

2.3.1 中央收權(quán)：實(shí)施土地利用的指標(biāo)管控和功能區(qū)劃

中央放權(quán)下的快速發(fā)展背后也隱藏著危機(jī)，尤其是“開發(fā)區(qū)熱”和建設(shè)用地規(guī)模大幅突破城市總體規(guī)劃的現(xiàn)象使得中央層面不得不從糧食安全考慮嚴(yán)控建設(shè)用地?cái)U(kuò)張，保護(hù)耕地。1997年中央發(fā)布11號文件《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)土地管理、切實(shí)保護(hù)耕地的通知》，宣布采取最嚴(yán)格的耕地保護(hù)措施，全面實(shí)施自上而下逐級控制的土地利用總體規(guī)劃。從此，中央對地方建設(shè)用地規(guī)模開始實(shí)施指標(biāo)化管控，形成以土地利用總體規(guī)劃為龍頭，年度用地計(jì)劃、年度出讓計(jì)劃、開發(fā)區(qū)和房地產(chǎn)用地計(jì)劃相配套的計(jì)劃控制體系。國土資源部門通過土地利用規(guī)劃收權(quán)之后，發(fā)改部門通過主體功能區(qū)規(guī)劃收權(quán)。2006年以后國家發(fā)改委主導(dǎo)的主體功能區(qū)規(guī)劃建立了國家、省、市縣全覆蓋的規(guī)劃體系，成為空間管治的又一主要規(guī)劃類型。在各部門爭奪空間規(guī)劃權(quán)力的背景下，原國土資源部加大了國土規(guī)劃工作的推進(jìn)力度。2010年，國土和發(fā)改部門共同牽頭，啟動(dòng)全國國土規(guī)劃綱要編制工作。中央政府先后通過國土和發(fā)改兩個(gè)部門的空間規(guī)劃收權(quán)，使得各部門對空間規(guī)劃管治權(quán)限進(jìn)行爭奪，客觀上造成省級層面“多規(guī)趨同”的問題[26]65-68。

2.3.2 地方主動(dòng)調(diào)整：推進(jìn)區(qū)域規(guī)劃的法定化和“高授權(quán)”

這一時(shí)期，廣東省政府在空間治理領(lǐng)域的主要工作有3項(xiàng)，一是承擔(dān)中央和地方的中間角色，完成城鎮(zhèn)體系規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃和主體功能區(qū)規(guī)劃等主要空間規(guī)劃在省級層面的編制和管控實(shí)施；二是按全省生產(chǎn)力布局，對珠三角地區(qū)、粵東西兩翼和山區(qū)制定不同的區(qū)域空間政策；三是以珠三角地區(qū)為核心推進(jìn)城市區(qū)域競爭力的打造。省級空間規(guī)劃方面，城鎮(zhèn)體系規(guī)劃越來越難以適應(yīng)快速城市化地區(qū)的社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求， 2002年廣東省開始編制新一輪城鎮(zhèn)體系規(guī)劃，2007年報(bào)送國務(wù)院審批，但直到2012年才獲得批準(zhǔn)實(shí)施。廣東省作為土地利用總體規(guī)劃和國土規(guī)劃的試點(diǎn)省份，省級土地利用總體規(guī)劃編制較早，但難以約束珠三角地區(qū)的快速建設(shè)需求。省級層面在落實(shí)國家指標(biāo)任務(wù)的同時(shí)與地方保持微妙的博弈平衡，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)總是能找到擴(kuò)大指標(biāo)的突破口，并且與欠發(fā)達(dá)地區(qū)初步建立了跨區(qū)域的占補(bǔ)平衡交易。建設(shè)用地指標(biāo)管控是省國土部門的重要權(quán)力，成為協(xié)調(diào)大型區(qū)域建設(shè)如TOD地區(qū)周邊開發(fā)時(shí)與地方城市協(xié)商的資源[29]。發(fā)改部門也在2012年出臺了廣東省主體功能區(qū)規(guī)劃，但由于將整縣劃入禁止開發(fā)單元，規(guī)劃難以進(jìn)一步落實(shí)?？傮w來說，省級空間規(guī)劃面臨多部門爭奪規(guī)劃編制事權(quán)的問題，并且也面臨因缺乏管理權(quán)限或難敵地方博弈而失靈的問題。這一時(shí)期，珠三角城市群已經(jīng)成為廣東省社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的核心空間。核心城市開始有意識地從區(qū)域視角謀劃城市空間結(jié)構(gòu)，城市規(guī)劃也更加凸顯了城市全域發(fā)展的戰(zhàn)略藍(lán)圖作用。深圳1996版總規(guī)最早將城市總體規(guī)劃范圍拓展到全市域。2000年，廣州首次在城市總體規(guī)劃中引入戰(zhàn)略規(guī)劃，從區(qū)域視角謀劃城市空間拓展方向，跳出中心城區(qū)束縛，謀劃南沙新區(qū)。這種情況下越發(fā)需要通過區(qū)域規(guī)劃推動(dòng)城市協(xié)調(diào)發(fā)展。2005年省住建部門主導(dǎo)制定《珠江三角洲城鎮(zhèn)群協(xié)調(diào)發(fā)展規(guī)劃（2004—2020）》（2005版珠三角規(guī)劃）并出臺實(shí)施條例。但由于空間管治權(quán)限主要在地方政府，地方政府對于區(qū)域合作的認(rèn)識不統(tǒng)一，仍然難以很好地推進(jìn)規(guī)劃的落實(shí)。2005—2009年間，粵港澳三地政府聯(lián)合開展了《大珠江三角洲城鎮(zhèn)群協(xié)調(diào)發(fā)展規(guī)劃研究》，識別出跨區(qū)域合作的重點(diǎn)內(nèi)容的同時(shí)也發(fā)現(xiàn)跨界協(xié)調(diào)的難點(diǎn)在于制度創(chuàng)新，突破現(xiàn)有制度障礙需要更高層的授權(quán)。2009年，省發(fā)改部門編制了《珠江三角洲地區(qū)改革發(fā)展規(guī)劃綱要（2008—2020）》（以下簡稱“珠三角綱要”）并推動(dòng)以國家發(fā)改委的名義出臺，按照發(fā)改部門規(guī)劃落實(shí)實(shí)施責(zé)任的做法。在獲得國家的“高授權(quán)”后，省政府配套實(shí)施珠三角基礎(chǔ)設(shè)施、產(chǎn)業(yè)布局、基本公共服務(wù)、城鄉(xiāng)規(guī)劃和環(huán)境保護(hù)5個(gè)一體化專項(xiàng)規(guī)劃，省和各城市也出臺年度實(shí)施方案，通過省、市政府對發(fā)改、國土、住建部門進(jìn)行橫向統(tǒng)籌將規(guī)劃內(nèi)容落到實(shí)處。其中，城際軌道交通網(wǎng)和綠道網(wǎng)建設(shè)兩個(gè)專項(xiàng)規(guī)劃在區(qū)域空間協(xié)調(diào)中產(chǎn)生了重要影響，形成了省級技術(shù)指引和省市聯(lián)動(dòng)的管理體制。2012年，廣東省政府發(fā)布粵東西北3個(gè)區(qū)域的“十二五”經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展規(guī)劃綱要，繼珠三角綱要之后，發(fā)改部門主導(dǎo)的區(qū)域規(guī)劃覆蓋廣東省全域。

總體而言，1997年以后中央層面加強(qiáng)對土地利用的管控，國土和發(fā)改部門先后建立自身的空間規(guī)劃體系，造成多個(gè)規(guī)劃部門爭奪空間權(quán)力的條塊分割狀態(tài)。為了推進(jìn)核心城市區(qū)域的發(fā)展，廣東省住建和發(fā)改部門先后推出珠三角區(qū)域規(guī)劃，住建部門的空間規(guī)劃雖然有規(guī)劃條例作為支撐，但仍然缺少規(guī)劃的實(shí)施傳導(dǎo)機(jī)制和協(xié)調(diào)機(jī)制。出于打造區(qū)域競爭力的需要，粵港澳三方已合作開展《大珠三角城鎮(zhèn)群協(xié)調(diào)發(fā)展規(guī)劃研究》；但受制于管制權(quán)限，當(dāng)時(shí)并未出臺跨區(qū)域的規(guī)劃。

2.4 “多規(guī)合一”下的體系重構(gòu)（2013年至今）

（1）頂層設(shè)計(jì)：重構(gòu)國土空間規(guī)劃體系

2013年，黨的十八屆三中全會提出建立空間規(guī)劃體系，以“多規(guī)合一”作為空間規(guī)劃改革的方向。以空間規(guī)劃作為空間管治手段，中央層面提出明確的收權(quán)信號?！秶倚滦统擎?zhèn)化規(guī)劃（2012—2020）》提出推動(dòng)有條件地區(qū)的社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展總體規(guī)劃、城市規(guī)劃、土地利用規(guī)劃等“多規(guī)合一” 。2014年住建、國土、發(fā)改和環(huán)保幾大部門開始領(lǐng)銜“多規(guī)合一”試點(diǎn)工作，但各部門都試圖在自身規(guī)劃體系框架內(nèi)融合其他規(guī)劃內(nèi)容，難以解決核心問題。2018年《國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案》決定成立自然資源部，將組織編制主體功能區(qū)規(guī)劃及城鄉(xiāng)規(guī)劃管理等職責(zé)整合。這一舉措從行政管理架構(gòu)上推進(jìn)了收權(quán)的頂層設(shè)計(jì)。國家和省市自然資源管理機(jī)構(gòu)相繼出臺，強(qiáng)化了自上而下的規(guī)劃管理與傳導(dǎo)，從此我國建立了以國土空間規(guī)劃為核心的空間規(guī)劃體系。2018年也成為國土空間規(guī)劃體系建立的元年。同時(shí)從地域重構(gòu)的角度看，黨的十八大以來，京津冀、長三角經(jīng)濟(jì)帶和粵港澳大灣區(qū)成為新的國家空間。國家直接干預(yù)3大城市區(qū)域的空間規(guī)劃，實(shí)現(xiàn)其規(guī)劃管治層級的上升。

（2）地方探索：跨區(qū)域的多元規(guī)劃協(xié)調(diào)

這一時(shí)期，廣東省承擔(dān)了多個(gè)市縣級的“多規(guī)合一”規(guī)劃編制試點(diǎn)，但是試點(diǎn)工作由各部門分別牽頭，且多是一次性的規(guī)劃，難以形成統(tǒng)一體系和長效機(jī)制。為了保障部門空間權(quán)力和新形勢需求，《廣東省國土規(guī)劃（2016—2035）》 《廣東省新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2016—2020）》等新的區(qū)域空間規(guī)劃相繼出臺。從2016年起，深圳、廣州等核心城市也在“多規(guī)合一”的要求下開始了新一輪的總體規(guī)劃編制工作。2018年提出將國土空間規(guī)劃作為統(tǒng)一的空間規(guī)劃以后，其編制內(nèi)容體系還處于探索階段。在省級國土空間規(guī)劃編制過程中，已經(jīng)開始總規(guī)探索的核心城市不可避免地對其指標(biāo)和內(nèi)容體系產(chǎn)生影響。這也為經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)核心城市與省級層面提供了協(xié)調(diào)博弈的平臺。跨區(qū)域的協(xié)調(diào)進(jìn)一步深化，港澳與廣州、深圳、珠?？缃绾献鞯?個(gè)自貿(mào)區(qū)一同被批準(zhǔn)成為國家級的自貿(mào)區(qū)，開始對接港澳制度，試行最新的產(chǎn)業(yè)和貿(mào)易政策。除了獲得國家“高授權(quán)”的自貿(mào)區(qū)之外，在地方爭取下，廣東省還劃定了13個(gè)粵港澳服務(wù)貿(mào)易自由化示范基地，力圖擴(kuò)大制度創(chuàng)新成果?；浉郯拇鬄硡^(qū)規(guī)劃從2015年開始醞釀，2019年中央頒布《粵港澳大灣區(qū)發(fā)展規(guī)劃綱要》（以下簡稱“大灣區(qū)規(guī)劃綱要”），粵港澳大灣區(qū)成為新的國家戰(zhàn)略空間，珠三角9個(gè)城市終于和港澳一起進(jìn)入中央層面進(jìn)行統(tǒng)籌規(guī)劃。

總體而言，2013年以后我國空間規(guī)劃權(quán)力整體實(shí)現(xiàn)橫向合并和垂直整合，中央重新強(qiáng)化了對空間的整體統(tǒng)籌。省級層面的國土空間規(guī)劃成為協(xié)調(diào)中央與地方發(fā)展訴求的重要環(huán)節(jié)。在自貿(mào)區(qū)帶動(dòng)下，省內(nèi)出現(xiàn)多個(gè)跨區(qū)域的制度創(chuàng)新示范區(qū)。同時(shí)，中央也直接介入3大重點(diǎn)城市區(qū)域的規(guī)劃，頒布大灣區(qū)規(guī)劃綱要，為促進(jìn)港澳地區(qū)參與城市群建設(shè)提供了減少制度障礙的契機(jī)。

3 對新時(shí)代省級國土空間規(guī)劃體系發(fā)展的展望

3.1 新的“國家引領(lǐng)、區(qū)域協(xié)作”關(guān)系

廣東省經(jīng)歷了地域重構(gòu)和國家治理尺度重構(gòu)的雙重過程。廣東省的國家戰(zhàn)略空間從建國后以茂名為代表的工業(yè)城市轉(zhuǎn)變?yōu)楦母镩_放后深圳、珠海等經(jīng)濟(jì)特區(qū)城市，再到珠三角城市群、自貿(mào)區(qū)和粵港澳大灣區(qū)，新的國家戰(zhàn)略空間是面向制度創(chuàng)新的城市區(qū)域。同時(shí)，需要指出的是，尺度重構(gòu)不僅發(fā)生在國家尺度，省政府倡導(dǎo)的粵東西北地區(qū)、廣深港澳科技創(chuàng)新走廊、城市之間的跨界合作區(qū)如深汕合作區(qū)、深港現(xiàn)代服務(wù)業(yè)合作區(qū)、佛山的“香港城”等也反映了新的尺度正在被構(gòu)建。自然資源部的成立強(qiáng)化了國家對空間治理的引領(lǐng)作用，然而新的空間尺度構(gòu)建和相伴的區(qū)域協(xié)作也使得規(guī)劃需要有充分協(xié)調(diào)才能夠?qū)崿F(xiàn)有效的管治。從以往的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)看，發(fā)展型規(guī)劃（珠三角綱要和大灣區(qū)規(guī)劃綱要）似乎更能有效調(diào)動(dòng)政策資源。在這種形勢下，區(qū)域規(guī)劃作為國土空間規(guī)劃體系的重要組成內(nèi)容需要考慮與現(xiàn)有以發(fā)展型規(guī)劃為主的規(guī)劃銜接。省級國土空間規(guī)劃需要承擔(dān)上下協(xié)調(diào)平臺的作用，一方面要應(yīng)對中央空間管治權(quán)力上收和地方對空間發(fā)展權(quán)的爭取，另一方面要應(yīng)對不斷變化的城市區(qū)域重構(gòu)帶來的空間管治尺度的調(diào)整。

3.2 吸納“各家之長”的省級國土空間規(guī)劃編制體系

省級空間規(guī)劃的編制體系無疑將進(jìn)行簡化。省級國土空間規(guī)劃可能取代原來的城鎮(zhèn)體系規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃和主體功能區(qū)劃成為一個(gè)統(tǒng)一的規(guī)劃。國土空間規(guī)劃編制內(nèi)容需要吸收原發(fā)改、住建、國土3個(gè)部門規(guī)劃的有效管控內(nèi)容。應(yīng)當(dāng)吸收發(fā)改部門基于生產(chǎn)力布局的主體功能區(qū)方法、目標(biāo)體系、重大項(xiàng)目的落實(shí)機(jī)制，土地部門的指標(biāo)控制計(jì)劃體系以及城市規(guī)劃的空間綜合布局。城市層面的國土空間規(guī)劃也將融合3大規(guī)劃的核心內(nèi)容，在新的土地調(diào)查數(shù)據(jù)基礎(chǔ)（三調(diào)）和自然資源全要素管控基礎(chǔ)上，運(yùn)用更好的空間分析技術(shù)，構(gòu)建一個(gè)綜合型的規(guī)劃。國土空間規(guī)劃的基礎(chǔ)工作已經(jīng)在推進(jìn)，應(yīng)結(jié)合國土部門的數(shù)據(jù)優(yōu)勢、住建與發(fā)改部門的空間管治需求，建立新的國土空間分類體系和國土空間“雙評價(jià)”（資源環(huán)境承載力和國土空間開發(fā)適宜性評價(jià)）。

3.3 新的空間規(guī)劃權(quán)力調(diào)整

根據(jù)《中共中央 國務(wù)院關(guān)于統(tǒng)一規(guī)劃體系更好發(fā)揮國家發(fā)展規(guī)劃戰(zhàn)略導(dǎo)向作用的意見》和《中共中央 國務(wù)院關(guān)于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施的若干意見》，國家規(guī)劃體系中，國家發(fā)展規(guī)劃處于最上位，起戰(zhàn)略導(dǎo)向和統(tǒng)領(lǐng)作用，國土空間規(guī)劃起基礎(chǔ)作用。“國家級區(qū)域規(guī)劃、空間規(guī)劃，均須依據(jù)國家發(fā)展規(guī)劃編制”。“國家級區(qū)域規(guī)劃要細(xì)化落實(shí)國家發(fā)展規(guī)劃對特定區(qū)域提出的戰(zhàn)略任務(wù)，由國務(wù)院有關(guān)部門編制，報(bào)國務(wù)院審批”。國土空間規(guī)劃包括總體規(guī)劃、詳細(xì)規(guī)劃和相關(guān)專項(xiàng)規(guī)劃。國土空間總體規(guī)劃分為國家、省、市縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)4級。特定區(qū)域（流域）可編制涉及空間利用的專項(xiàng)規(guī)劃。按照兩個(gè)文件，除了國家級區(qū)域規(guī)劃由國務(wù)院直接主導(dǎo)之外，其他區(qū)域規(guī)劃或?qū)儆趪量臻g規(guī)劃中的專項(xiàng)規(guī)劃，由所在區(qū)域或上一級自然資源主管部門牽頭編制。從目前的規(guī)劃體系結(jié)構(gòu)來看，發(fā)改部門也保留了編制區(qū)域規(guī)劃的可能性，未來在省市層面未進(jìn)入國家級的重點(diǎn)戰(zhàn)略區(qū)域，可能涉及區(qū)域發(fā)展型規(guī)劃和國土空間專項(xiàng)規(guī)劃的協(xié)調(diào)。省級尺度本身具有區(qū)域?qū)傩?，省級國土空間規(guī)劃本身必然包含區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的要求。順應(yīng)自然資源部“精簡”規(guī)劃和“作實(shí)”規(guī)劃的要求，省級國土空間規(guī)劃應(yīng)當(dāng)將新的省級戰(zhàn)略空間區(qū)域或者“準(zhǔn)”國家空間區(qū)域納入其中，將區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的相關(guān)內(nèi)容和關(guān)鍵要素納入其中，落實(shí)區(qū)域空間協(xié)調(diào)規(guī)劃內(nèi)容的法定地位。

4 結(jié)論與討論

通過廣東的規(guī)劃體系演進(jìn)分析，發(fā)現(xiàn)尺度重構(gòu)是分析空間規(guī)劃體系演變的有效視角。規(guī)劃體系的改革嵌入在國家或區(qū)域?yàn)閷?shí)現(xiàn)治理目標(biāo)而采取的尺度戰(zhàn)略及相應(yīng)的尺度重構(gòu)方式中。廣東省規(guī)劃體系的演進(jìn)反映了在中央集權(quán)、放權(quán)、收權(quán)的不同治理背景下的應(yīng)對策略，能夠幫助理解為何區(qū)域規(guī)劃會成為廣東省層面主要的空間抓手，并且為何會出現(xiàn)幾大部門的規(guī)劃不合等問題。在中央的分權(quán)和收權(quán)調(diào)整過程中，省級空間規(guī)劃扮演了中央與地方之間協(xié)調(diào)博弈平臺的角色，這一角色在當(dāng)前國土空間規(guī)劃體系中的作用將更加凸顯。在城市群為主形態(tài)的國家區(qū)域空間戰(zhàn)略下，已進(jìn)入國家戰(zhàn)略的國家級區(qū)域規(guī)劃可能面臨與省級國土空間規(guī)劃的協(xié)調(diào)，未進(jìn)入國家戰(zhàn)略的城市區(qū)域也可能面臨省級和次區(qū)域空間規(guī)劃的協(xié)調(diào)。發(fā)改部門主導(dǎo)的區(qū)域發(fā)展型規(guī)劃和住建部門主導(dǎo)的區(qū)域空間型規(guī)劃的實(shí)施效力差異本質(zhì)上反映了政府部門的治理能力差異，自然資源部門的成立解決了空間型規(guī)劃的內(nèi)部協(xié)調(diào)問題，未來還需要應(yīng)對與發(fā)展型規(guī)劃的協(xié)調(diào)，省和市級政府應(yīng)承擔(dān)橫向權(quán)力的整合協(xié)調(diào)工作。權(quán)力的上收和下放是一個(gè)動(dòng)態(tài)過程，尺度重構(gòu)會伴隨國家區(qū)域政策的不斷調(diào)整而持續(xù)變化。由于省內(nèi)次區(qū)域單元的治理能力和訴求總是充滿差異，按照行政單元?jiǎng)澐值膶蛹壥揭?guī)劃體系與按照功能區(qū)劃分范圍的區(qū)域規(guī)劃之間必然需要長期的協(xié)調(diào)。隨著國土空間規(guī)劃體系建設(shè)的深化，層級式的國土空間規(guī)劃編制日趨規(guī)范化并且其范圍對應(yīng)的是相對穩(wěn)定的行政區(qū)劃。相較之下，區(qū)域規(guī)劃在不斷適應(yīng)城市區(qū)域重構(gòu)帶來的空間管治尺度調(diào)整。如何在層級式的國土空間規(guī)劃體系中納入?yún)^(qū)域規(guī)劃的內(nèi)容，或者探索建立適合我國社會經(jīng)濟(jì)背景的區(qū)域規(guī)劃體系仍是需要研究的問題。