海域使用權(quán)變更土地使用權(quán)的困境研究

劉方旭

（1.濱州市沾化區(qū)海洋發(fā)展和漁業(yè)局，山東 濱州 256815；2.湖南農(nóng)業(yè)大學(xué)，湖南 長沙 410128）

《海域使用管理法》規(guī)定了填海項(xiàng)目竣工驗(yàn)收后海域使用權(quán)人可以憑海域使用權(quán)證書換發(fā)土地使用權(quán)證書。該法僅對換證登記環(huán)節(jié)進(jìn)行了規(guī)定，但沒有對具體變更程序進(jìn)行明確規(guī)定，比如填海造地?fù)Q發(fā)土地證是否繳納土地出讓金，是否重新辦理土地審批手續(xù)等問題，造成“海域使用權(quán)變更土地使用權(quán)”的法律真空。沿海省份對該法條文規(guī)定理解不同，使得許多地方對填海形成土地后海域使用證變更土地使用證的規(guī)定不同，不僅引發(fā)了法律使用的混亂，也導(dǎo)致填海形成的土地管理秩序混亂。

1 海域使用證換發(fā)土地使用證的模式

許多沿海省份根據(jù)《海域使用管理法》第三十二條規(guī)定理解，結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際情況，發(fā)布了各自的海域使用管理?xiàng)l例或者換發(fā)土地證實(shí)施辦法（或細(xì)則），對海域使用權(quán)變更為土地使用權(quán)的具體程序作出了更明確規(guī)定。目前換證模式主要有遼寧為代表的直接變更不繳納土地出讓金模式，浙江為代表的區(qū)別對待補(bǔ)繳土地出讓金模式，以及廣東為代表的重新辦理用地審批手續(xù)模式。

2009年遼寧省推行了海域使用權(quán)與土地使用權(quán)整體出讓模式[1]，海域證變土地證過程中不需要再繳納土地出讓金。這種做法又稱為免費(fèi)換證模式，對填海行為人的保護(hù)水平最高。但是明確土地用途，不利于國家嚴(yán)格管控土地，也不利于對當(dāng)事人片面追求商業(yè)利益進(jìn)行約束和制裁。

在收取土地出讓金問題上，浙江省對于通過招標(biāo)、拍賣、掛牌方式取得填海項(xiàng)目海域使用權(quán)的，不再收取土地出讓金，而通過申請批準(zhǔn)方式取得的，收取土地評估價格扣除海域使用金和實(shí)際投入填海成本后的價格作為土地出讓金。浙江省的換證模式，比起遼寧省的做法來說趨于中立，對填海造地行為不鼓勵，但補(bǔ)繳差價會侵害海域使用權(quán)人合法權(quán)益，由于海水深度、地質(zhì)情況以及海潮漲退等，致使填海造地的風(fēng)險成本較高，而且填海形成的土地與自然形成的土地不同，投資開發(fā)時間長，用海權(quán)利人需要付出很大的代價，才能用于項(xiàng)目建設(shè)。

廣東省對于換證的要求是先辦理土地審批手續(xù)或者土地出讓（劃撥）手續(xù)，海域使用權(quán)人要同其他有用地需求者一樣，通過公開、公平、公正的招標(biāo)、拍賣或者掛牌方式獲得土地使用權(quán)，還要補(bǔ)繳土地出讓金。這種模式大大壓縮了填海權(quán)利人的利潤空間，使其放棄通過填海獲得土地的企圖，從而抑制填海活動的發(fā)生。

2 海域使用證換發(fā)土地證的實(shí)際困難

用海權(quán)利人申請換證主要是因?yàn)樵诘盅喝谫Y時，海域使用權(quán)證書與土地使用權(quán)證書相比，得不到金融機(jī)構(gòu)同等待遇的認(rèn)可。雖然《物權(quán)法》規(guī)定了海域使用權(quán)和土地使用權(quán)都是用益物權(quán)，但是金融機(jī)構(gòu)對海域使用權(quán)的用益物權(quán)性質(zhì)的認(rèn)識程度普遍較低。以山東沿海縣市為例，辦理海域使用權(quán)抵押貸款業(yè)務(wù)的金融機(jī)構(gòu)主要是各地農(nóng)村信用社，而其他商業(yè)銀行占的比例很小[2]。雖然有些省份對海域使用證變更土地使用證的具體程序進(jìn)行了細(xì)化，但對如何認(rèn)定填海項(xiàng)目竣工、如何規(guī)范項(xiàng)目竣工測繪以及如何確定實(shí)際填海用途等問題，導(dǎo)致?lián)Q證處于被動狀態(tài)，進(jìn)度緩慢。

其中，對于“填海項(xiàng)目竣工”的理解，填海當(dāng)事人通常認(rèn)定為用海項(xiàng)目填海部分的工程量完工，此階段對填海項(xiàng)目進(jìn)行竣工驗(yàn)收，可以節(jié)省項(xiàng)目開發(fā)建設(shè)時間和成本，有利于當(dāng)事人根據(jù)市場需求變化及時調(diào)整布局規(guī)劃。但從海洋管理部門發(fā)揮其海域動態(tài)監(jiān)管作用的角度出發(fā)，認(rèn)定為用海項(xiàng)目全部的工程量完工，可以規(guī)范海域資源的開發(fā)利用秩序，更有利于對工程建設(shè)有無違背填海工程的施工標(biāo)準(zhǔn)（要求）、是否損害或污染海洋環(huán)境等情形進(jìn)行動態(tài)的全程監(jiān)管，可以及時地查處糾正其違法或不當(dāng)?shù)氖┕ば袨椋部梢詾楹Ｑ蟛块T與土地部門在管理權(quán)力讓渡和管理工作的銜接上提供便利與基礎(chǔ)。填海項(xiàng)目竣工后，實(shí)際的土地開發(fā)利用往往與海域使用證登記的用途不符。建設(shè)用地主要包括城鄉(xiāng)住宅和公共設(shè)施用地、工礦用地、交通水利設(shè)施用地、旅游用地、軍事設(shè)施用地等，而海域用途主要包括養(yǎng)殖用海、拆船用海、旅游娛樂用海、鹽業(yè)礦業(yè)用海、公益事業(yè)用海以及港口、修造船廠等建設(shè)工程用海等。土地管理部門難以認(rèn)定填海形成土地屬于哪種類型，沒有法律法規(guī)對此進(jìn)行規(guī)定。

此外，換發(fā)土地證時，對填海項(xiàng)目海域使用證進(jìn)行注銷，可能導(dǎo)致當(dāng)事人對海域有實(shí)際用海事實(shí)需求但沒有海域使用權(quán)的尷尬處境，侵害海域權(quán)利人的合法利益。以填海工程的海堤外側(cè)海域?yàn)槔?，若在填海?xiàng)目實(shí)施過程中建造碼頭等其他用海項(xiàng)目，注銷這一海域會導(dǎo)致外側(cè)海域與土地岸線之間出現(xiàn)空缺[3]，填海當(dāng)事人必須重新辦理空缺海域的用海手續(xù)，延緩了建設(shè)進(jìn)度。

3 換證難的原因分析

“海域使用權(quán)變更土地使用權(quán)”實(shí)行困難，主要是因?yàn)楹Ｓ蚬芾砼c土地管理的法律法規(guī)在銜接方面存在空擋[4]。在填海項(xiàng)目申請審批或者招拍掛出讓方案制定前期，沒有讓土地部門介入，導(dǎo)致海域使用證變更為土地使用證的各個環(huán)節(jié)銜接不起來。此外，海域規(guī)劃和土地規(guī)劃存在銜接的空檔，也導(dǎo)致了“海域變更土地”困難重重。填海形成的土地屬于土地一部分，需要在土地利用總體規(guī)劃中明確其分類和用途。填海實(shí)施前的海域范圍沒有在土地總體利用規(guī)劃中標(biāo)明，填海完成后再重新修編土地總體利用規(guī)劃不現(xiàn)實(shí)，而不符合規(guī)劃，無法換發(fā)土地證。

4 建議

為有效保障用海權(quán)利人的合法權(quán)益，促進(jìn)社會經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展，要做好海域使用權(quán)變更土地使用權(quán)各個環(huán)節(jié)之間的銜接，應(yīng)充分考慮海域資源和土地資源這兩個管理制度之間的差異性，以及海域使用權(quán)變更為土地使用權(quán)后可能產(chǎn)生的社會效應(yīng)和管理效應(yīng)。其中，海洋功能區(qū)劃與土地利用總體規(guī)劃的充分銜接至關(guān)重要。海洋功能區(qū)劃、土地利用總體規(guī)劃分別是海洋行政主管部門管理海域資源、自然資源部門管理土地資源的重要依據(jù)，兩者之間充分銜接，才能讓海域使用權(quán)變更為土地使用權(quán)有據(jù)可依。建議修編土地利用總體規(guī)劃時納入已填海形成的土地，并設(shè)置陸域擴(kuò)展區(qū)，將海洋功能區(qū)劃劃定的填海造地區(qū)域一同納入規(guī)劃范疇。不管是填海造地，還是其他建設(shè)布局，所有建設(shè)都必須符合整個土地利用規(guī)劃，都要納入土地利用總體規(guī)劃。