城市軌道交通PPP項目風(fēng)險管理研究

姜樹學(xué) 劉新琴 王鵬 張笑林

摘要：通過對政府目前主導(dǎo)實施的城市地鐵軌道工程PPP項目實施中各種運(yùn)作方式的列舉，提出決策思路，進(jìn)行項目風(fēng)險分配框架的制定及方案的研究，從政府方、建設(shè)方角度解析保障項目運(yùn)行的風(fēng)險因素，分析項目可能存在的問題和風(fēng)險預(yù)控措施，為類似項目的政府方、建設(shè)方?jīng)Q策提供參考。

關(guān)鍵詞：軌道工程;PPP項目;運(yùn)作方式;風(fēng)險

1 引言

城市軌道工程建設(shè)工程量大，政府資金投入大，公益性比較強(qiáng)，即使項目有收費(fèi)機(jī)制，其價格也較低，往往導(dǎo)致項目盈利性差或無法盈利，甚至沒有收費(fèi)機(jī)制和現(xiàn)金流入。收入較低無法實現(xiàn)收支平衡，且項目所需運(yùn)營管理比重較大，對管理能力、運(yùn)營維護(hù)能力要求較高。隨著國家經(jīng)濟(jì)政策逐步開放，并允許社會資本通過特許經(jīng)營等方式參與城市基礎(chǔ)設(shè)施投資和運(yùn)營，利用PPP模式引入社會資本，可以破解籌建城市地鐵軌道工程項目中地方政府預(yù)算支出不足、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)亟需啟動的窘境。

2 運(yùn)作方式

PPP是“Public-Private-Partnerships”的簡寫，譯為“公私合作制”，是公共部門通過與私人部門建立一種伙伴關(guān)系來提供公共產(chǎn)品或服務(wù)的方式。對PPP內(nèi)涵的界定有廣義和狹義之分。廣義的PPP泛指公共部門與私人部門為提供公共產(chǎn)品或服務(wù)而建立的各種合作關(guān)系;狹義的PPP理解為一系列項目融資模式的總稱，是指公共部門與私人部門共同參與生產(chǎn)、提供物品和服務(wù)的制度安排，是一種項目融資方式，如特許經(jīng)營、租賃合同模式、管理合同模式等_[1]。

國內(nèi)外常見的PPP項目運(yùn)作方式主要包括：委托運(yùn)營（O&M）、管理合同（MC）、轉(zhuǎn)讓-運(yùn)營-移交（TOT）、改建-運(yùn)營-移交（ROT）、建設(shè)-運(yùn)營-移交（BOT）和建設(shè)-擁有-運(yùn)營（BOO）_[2]。除此之外，國內(nèi)外PPP項目實踐中應(yīng)用比較普遍的運(yùn)作方式至少還包括：租賃-運(yùn)營-移交（LOT）、建設(shè)-租賃-移交（BLT）、建設(shè)-移交-運(yùn)營（BTO）、區(qū)域特許經(jīng)營（Concession）或DBFO（設(shè)計-建造-融資-運(yùn)營）等。PPP項目運(yùn)作方式的選擇通常借助于決策樹分析工具，如圖1所示。

PPP模式的操作規(guī)則能夠使社會資本參與到城市軌道交通項目的策劃、設(shè)計和可行性研究等前期工作中，一方面降低了社會資本的投資風(fēng)險，另一方面能夠引入社會資本更有效率的管理方法與技術(shù)引入，從而有利于降低項目建設(shè)投資的風(fēng)險，較好地保障國家與民營企業(yè)各方的利益。這對縮短項目建設(shè)周期、降低項目運(yùn)作成本甚至資產(chǎn)負(fù)債率都有值得肯定的現(xiàn)實意義。

但是，也要注意到PPP模式的組織形式和運(yùn)作方式相對普通建設(shè)方式更為復(fù)雜，既可能包括私人營利性企業(yè)、私人非營利性組織，同時還可能包括公共非營利性組織（如政府）。合作各方之間不可避免地會產(chǎn)生不同層次、類型的利益和責(zé)任的分歧，各方對項目運(yùn)作過程中的風(fēng)險管控和分配也存在不同需求。只有政府與投資企業(yè)形成相互合作的機(jī)制，達(dá)成一致認(rèn)可的風(fēng)險分配方案，才能使得合作各方的分歧模糊化，在求同存異的前提下完成項目的目標(biāo)。

3 我國城市軌道交通發(fā)展涉及的問題

城市軌道交通環(huán)保、便捷、客運(yùn)量大等這些特點(diǎn)使其逐漸成為城市交通系統(tǒng)的主流。但是其在許多二三線城市的覆蓋率仍然較低。城市軌道交通在我國的進(jìn)展歷程中仍面臨著各種各樣的問題。

3.1 政府籌資壓力大

城市軌道交通項目時間耗費(fèi)久，涉及范圍廣。再加上許多都是建造在地下，施工難度大，要求較高的施工技術(shù)，所以建設(shè)城市軌道交通需要的資金規(guī)模比較大。一般對于該項目的投資至少為100億元。如果只靠政府單獨(dú)來籌資，政府將會承擔(dān)過大的經(jīng)濟(jì)壓力。

3.2 城市軌道交通資金回收困難

由于城市軌道交通項目屬于微利經(jīng)營的準(zhǔn)經(jīng)營性項目，所以經(jīng)濟(jì)效益比較差。城市軌道交通業(yè)僅以票價作為其主要資金收入，成本比較難收回，實現(xiàn)盈利就更難，所以虧損在這個行業(yè)中并不少見。

3.3 管理效率低下

由于這種項目一般都由政府提供，缺乏競爭性，所以對于其的管理較松，導(dǎo)致服務(wù)水平不高。

4 風(fēng)險分配基本框架的建立及應(yīng)對措施

在財政部推廣應(yīng)用PPP模式的政策指引下，政府和社會資本的風(fēng)險分配機(jī)制按照上述分配原則、項目具體特征和需求，項目核心風(fēng)險分配框架及應(yīng)對措施如下。

4.1 政治風(fēng)險

風(fēng)險承擔(dān)方：政府風(fēng)險類別：經(jīng)營權(quán)收回/違背、征用/公有化、法律變更、稅收變更、審批獲得/延誤、行業(yè)規(guī)定變化。風(fēng)險應(yīng)對措施：政府應(yīng)通過PPP合同約定該部分風(fēng)險出現(xiàn)時應(yīng)給予項目公司的補(bǔ)償形式及金額。

4.2 建設(shè)風(fēng)險

（1）風(fēng)險承擔(dān)方：政府風(fēng)險類別：設(shè)計不當(dāng)、土地使用風(fēng)險應(yīng)對措施：政府應(yīng)加強(qiáng)對設(shè)計文件的審核、優(yōu)化，如因設(shè)計不當(dāng)導(dǎo)致項目公司損失，政府應(yīng)給予項目公司相應(yīng)的現(xiàn)金補(bǔ)償或其他補(bǔ)償。

（2）風(fēng)險承擔(dān)方：項目公司風(fēng)險類別：承包商違約、工程質(zhì)量、工地安全、勞資/設(shè)備的獲取、勞工爭端/罷工、效率低/材料浪費(fèi)、建造成本超支、完工風(fēng)險、技術(shù)不過關(guān)、考古文物保護(hù)、地質(zhì)條件、場地可及性/準(zhǔn)備、工程/運(yùn)營變更、公共設(shè)備服務(wù)提供。

風(fēng)險應(yīng)對措施：項目公司應(yīng)加強(qiáng)自身運(yùn)營服務(wù)的管理與考核，按照PPP合同規(guī)定的服務(wù)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)提供服務(wù)，并自行承擔(dān)由此產(chǎn)生的費(fèi)用及損失。

（3）風(fēng)險承擔(dān)方：共同承擔(dān)風(fēng)險類別：考古文物保護(hù)、地質(zhì)條件、場地可及性/準(zhǔn)備工程/運(yùn)營變更、公共設(shè)備服務(wù)提供。風(fēng)險應(yīng)對措施：政府與項目公司應(yīng)友好協(xié)商，合理共擔(dān)損失。

4.3 財務(wù)風(fēng)險

（1）風(fēng)險承擔(dān)方：項目公司風(fēng)險類別：融資失敗、融資成本高、利率變化、外匯風(fēng)險、償債風(fēng)險/流動性風(fēng)險、項目公司破產(chǎn)。風(fēng)險應(yīng)對措施：項目公司應(yīng)提高資金的使用效益，合理搭配長、短期負(fù)債。

（2）風(fēng)險承擔(dān)方政府融資機(jī)構(gòu)介入權(quán)行使。

4.4 運(yùn)營風(fēng)險

（1）風(fēng)險承擔(dān)方：項目公司風(fēng)險類別：人工、材料價格上漲、運(yùn)營成本超支、服務(wù)質(zhì)量不好、維修過于頻繁移交前設(shè)施狀況、移交后設(shè)施狀況（缺陷責(zé)任期內(nèi)）。風(fēng)險應(yīng)對措施：項目公司應(yīng)加強(qiáng)自身運(yùn)營服務(wù)的管理與考核，按照PPP合同規(guī)定的服務(wù)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)提供服務(wù)，并自行承擔(dān)由此產(chǎn)生的費(fèi)用及損失。

（2）風(fēng)險承擔(dān)方：政府風(fēng)險類別：移交后設(shè)施狀況（缺陷責(zé)任期外）。風(fēng)險應(yīng)對措施：該部分風(fēng)險由政府自行承擔(dān)。

4.5 法律風(fēng)險

主要包括項目公司破產(chǎn)、合同文件沖突、第三方延誤/違約、設(shè)施所有權(quán)等風(fēng)險類別，由政府方和項目公司共同承擔(dān)，政府與項目公司應(yīng)友好協(xié)商，合理共擔(dān)損失。

5 結(jié)語

在分析和評價了風(fēng)險之后，決策者就要從風(fēng)險回避、降低、分擔(dān)和承受等方面考慮如何應(yīng)對。在此過程中，評估對風(fēng)險的可能性和影響的效果，以及成本效益，選擇能夠使剩余風(fēng)險處于期望的風(fēng)險容限以內(nèi)的應(yīng)對。

參考文獻(xiàn)

[1]艾冰，陸小成.政府工程采購PPP融資的模式比較與風(fēng)險防范[J].求索，2008（4）：19-21.

[2]蔡蔚.城市軌道交通的基本屬性對投融資的啟示[J].城市軌道交通研究，2007（1）：11-13.

作者簡介：

第一作者：姜樹學(xué)（1982-05-08），男，漢族，黑龍江鶴崗市，本科，高級工程師，研究方向：城市軌道交通。