村內道路建設與管護

徐雪高/江蘇省農業(yè)科學院農業(yè)經濟與發(fā)展研究所

“要想富，先修路”。村內道路建設是村鎮(zhèn)公路的延伸，是直接服務于農村、造福于農民的基礎設施，是一項民心工程、民生工程。2019 年中央一號文件指出，“實施村莊基礎設施建設工程，加強村內道路建設，健全村莊基礎設施建管長效機制?！蹦壳叭珖?9.6%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)和99.47%的建制村通了硬化路，但村內道路建設滯后，道路缺乏有效管護。加快構建“多方參與、布局合理、供需銜接、管護高效”的村內道路建管機制具有重要意義。

村內道路建管的制度變遷

村內道路是指在農村范圍內，用于自然村間、田間道路交通運輸，并在國家公路網絡體系之外，以服務于農村農業(yè)生產為主要用途的道路（含機耕道）。根據2017年國土資源部組織修訂的國家標準《土地利用現狀分類》，南方村內道路寬度≥1 米、≤8 米，北方寬度≥2 米、≤8 米。各地結合實際，根據地理條件、社會經濟發(fā)展水平建立了不同的村內道路建設標準。如江蘇省徐州市規(guī)定，村內主干道的路面寬度一般不低于4米，水泥混凝土路面面層厚度不低于18 厘米，瀝青混凝土路面面層厚度不低于4 厘米。

新中國成立以來，我國村內道路建設與管護大致經過了四個階段。

村集體自我供給階段（1949年到1957 年）。這一時期，村內道路停留在局部、小范圍、自發(fā)式建設階段，主要是靠農民自我供給，通過將農民在較大范圍內動員和組織起來，走用勞動力最大限度替代資金的道路。

公社統一供給階段（1958年到1978年）。該時期村內道路建設與管護沒有進入國家公共財政支出系統，仍以人民公社為主體。人民公社具有統一管理勞動力、大規(guī)模調動勞動力的權力，因而可以組織大量勞動力參與村內道路建設。在計劃經濟體制條件下，村內道路建設與管護實行的是自上而下的供給決策機制。

村集體自我供給階段（1979年到2005 年）。這一階段，村內道路建設由鎮(zhèn)村組織實施，建設資金來自農民。村內道路建設仍然承襲了以往時代的自上而下的決策機制，但一些經濟發(fā)達地區(qū)的村集體，村干部在村內道路建設中有了一定的決策權。同時，農民變成獨立的生產經營主體后，逐漸有了自己對村內道路建設與管護的需求意識。

政府資助、多元供給階段（2006 年至今）。2008 年，我國推行村級公益事業(yè)建設“一事一議”財政獎補試點工作，對農村基礎設施建設進行財政補助。由于村民“一事一議”自籌的資金常常不足以應付，村內道路建設往往需要政府項目資金的輔助或者通過其他途徑支撐（如鄉(xiāng)賢捐款、企業(yè)主捐款等），投資主體實現多元化。通過“一事一議”的方式，村民表達需求偏好的渠道更加暢通、機制更加規(guī)范，一定程度上實現了村內道路建設決策的自主性。

村內道路建管的現狀分析

各地結合自身實際，積極探索村內道路建管模式，主要有以下幾種類型。

專項資金為主建設模式。該模式在貧困村較為典型。村內道路建設的資金主要來自政府財政專項資金，其他渠道資金為輔。如江蘇徐州A 村是省級貧困村，2018年村集體經濟收入約20 萬。2018 年該村籌資60 萬元，其中50 萬是“一事一議”財政獎補省考核獎勵資金，10 萬元為省級對口支援單位支持、“一事一議”籌資籌勞和村民捐款。村內道路建設都是由鎮(zhèn)政府相關部門到農村產權交易市場平臺上進行立項、招標、雙方簽合同（村集體與施工方），縣部門審計后正式完成。2018年共修村內水泥路800 米，路寬3.5 米。

財政全兜底模式。該模式在拆遷改造村較為典型。2018 年開始，江蘇省委省政府大力推進“蘇北農村集中居住”工程，每年投入約100 億財政資金建設新型村社區(qū)，村內道路建設自然涵蓋其中。蘇南地區(qū)市委市政府自掏腰包，自主推進“農村住房條件改善”工程。無錫市錫山區(qū)將在2020 年前完成對全區(qū)1000 個左右自然村的改造，每個村基礎設施建設補助標準為20 萬元/戶。

社會資本介入模式。該模式在旅游村等資源型村莊較為典型。主要表現為，村內道路建設與管護由村集體一手操辦，但建設成本通過提高房租等形式向社會資本分攤。如無錫市錫山區(qū)東港鎮(zhèn)山聯村，是首批全國鄉(xiāng)村旅游重點村，通過發(fā)展旅游特色產業(yè)，吸引社會資本進入村內投資。

目前村內道路建設與管護存在以下幾個方面的問題。

缺乏科學規(guī)劃，無法較好形成路網協同效應。如一些地區(qū)村內道路建設與鄉(xiāng)村公路建設不匹配，無法相互銜接形成健全的農村公路網絡。一些地區(qū)村內公路建設與配套設施在資金分配、施工工期安排等方面存在不合理現象，如在資金不夠豐裕的情況下，排水溝等配套設施沒有與村內道路建設同步完成，阻礙了村內道路服務功能的充分發(fā)揮。此外，自然村之間的村內道路建設條塊分割，無法形成系統化、規(guī)?；?，難以實現資源配置的規(guī)模效應。

建設資金缺口大，村內道路建設難落實。2018 年，江蘇省“一事一議”省級財政資金獎補額度為13 億元，平均每縣獎補資金近2000萬元，實施項目近80%是村內道路?？h（市）按“一次規(guī)劃、分年實施”的要求建立項目庫，每年覆蓋1/3 行政村。雖然政府財政投入力度非常大，但是對老百姓的道路需求而言，資金缺口仍然非常大。雖然村內道路建設的決策村民一致認同，也非常愿意參與“一事一議”籌資籌勞，但是在具體落實先修哪條路時，村民間存在分歧。

重建輕管現象普遍，村內道路建設的長期績效弱化。目前農村對村內道路建設普遍存在重建輕管的現象，基本沒有專人或專門的資金用于管護。村領導對村內道路管護的意識也不強。提到村內道路的管護，村書記大多只能想到道路保潔。此外，缺乏可持續(xù)的道路管護資金投入是造成道路無人管護最重要的障礙。

農民參與度不夠，主人翁意識沒有充分發(fā)揮。近年來村民參政議政的話語權和積極性得到了明顯提高。但由于優(yōu)秀人才和青壯年農村勞動力的外流，以及自身文化程度和綜合素質的限制，多數農民在參與決策時，都是從短期收益和自身利益出發(fā)。此外，村民的重心更多在自身的家庭和事業(yè)發(fā)展，主動關心村莊發(fā)展、參與建設決策的積極性還不夠高。

監(jiān)督管理不夠，缺少“事前”“事后”的科學評價。村內道路建設“一事一議”項目雖然通過了召開村民代表會、公開公示等必要的程序，但因缺乏專業(yè)團隊的“事前”評價，難以保證建設規(guī)劃、施工方案等的規(guī)范化和科學性，容易造成項目實施的隨意性和主觀性。同時，村內道路建設資金來源渠道多、項目總體規(guī)模較小，工程概算、預決算及監(jiān)理程序比較弱化，多數工程缺乏工程量的詳細核算，難以用統一標準對項目建設質量進行現場勘驗，也給工程造價審核造成較大困難，項目工程質量和資金投入的合理性難以客觀地“事后”評價。

村內道路建管路徑探索

加快推進村內道路建設，建立符合國情農情的管護體制機制是改善農村人居環(huán)境、推進鄉(xiāng)村振興的重大任務，為此，提出以下對策建議。

規(guī)劃先行，提高村內道路供給效率。村內道路規(guī)劃設計必須與當地時空信息完美結合。一方面，村內道路建設規(guī)劃應與美麗鄉(xiāng)村規(guī)劃相協調，使其成為美麗鄉(xiāng)村建設總體規(guī)劃的有機組成部分；另一方面，村內道路建設應注重農村公路網絡協調性，充分考慮村莊內外部道路網絡的系統性，使農村公路建設連成片、串成串，形成規(guī)模化、系統化。村內道路建設可采取政府補助、合同承包等多樣化的供給服務方式，有效降低政府運營成本。要完善村內道路建設的民主決策機制，賦予農戶主體地位，允許農戶擁有決策權、知情權和發(fā)言權，建立自下而上的需求傳達機制。

多元投入，積極引入社會投資建設主體。加快形成以中央和地方政府的公共財政為主、市場力量供給為輔、當地農民適當參與的多元化格局，保障村內道路建設資金的穩(wěn)定落實。繼續(xù)加大中央和地方財政投入，每年在農村基礎設施建設資金中固定劃出穩(wěn)定比例用于村內道路建設，并且每年資金量要與財政收入同步增長。地方政府要強化整合來自上級不同部門的項目資金，統籌規(guī)劃，充分發(fā)揮財政資金的聚集效應和規(guī)模效益。此外，要積極引導社會資本參與到村內道路建設。研究制定相關優(yōu)惠政策，創(chuàng)新融資主體，豐富融資模式，拓展融資渠道，充分利用工商資本、銀行貸款、社會捐贈等資金投入村內道路建設。

建管并重，加快建立健全道路管護制度。在加大村內道路建設的同時，加快建立健全“有路必管、有路必養(yǎng)”的管護制度，明確管護主體、管護責任、管護范圍等。通過宣傳、培訓等方式增強農民對村內道路管護的意識，設計合理的渠道和機制，讓村民有積極性參與管護，利用社區(qū)道德規(guī)范引導農戶自愿合作，愛護村內道路。探索建立村內道路“路長制”，在鎮(zhèn)村兩級中逐層簽訂維護與管理的目標責任制，分解具體任務，保證任務明確、獎懲分明、保障有力。加快發(fā)展多種形式的管護組織，將村內道路的管護納入專業(yè)的管護組織之下，提高管護水平。強化村內道路管護資金的落實，以縣鄉(xiāng)兩級地方政府為主，每年根據村內道路建設里程，在農村基礎設施建設資金中劃出一定比例支撐。

強化監(jiān)督，確保村內道路建得好質量高。充分發(fā)揮政府自身的管理優(yōu)勢，切實為農村基礎設施建設把好“質量關”“資金關”。加強村內道路建設的“事前”評價。充分發(fā)揮財政、農業(yè)、住建等部門職能作用，引入社會第三方專業(yè)團隊積極參與，探索建立必要的“事前”論證和評價工作機制。針對項目規(guī)模小、施工環(huán)境差異大、資金來源多元化的情況，依托鎮(zhèn)級政府探索建立必要的工程監(jiān)理機制，并完善工程造價手續(xù)與結算制度，必要時可聘請第三方審計機構，為提高村內道路建設質量和資金使用效果創(chuàng)造更好的條件。此外，還可以組織當地具有一定社會影響力、熱心公共事業(yè)的農民參與村內道路建設工程資金使用和質量監(jiān)督等?！?/p>