超計(jì)劃生育行政處理問(wèn)題研究

摘 要：人口問(wèn)題始終是人類(lèi)社會(huì)共同面對(duì)的基礎(chǔ)性、全局性、戰(zhàn)略性問(wèn)題，近年來(lái)我國(guó)生育制度更是不斷改革。但是，一分部署，九分落實(shí)，為保障相關(guān)制度的有效實(shí)施，增強(qiáng)政策和法律的可操作性，則需要深入實(shí)踐。我國(guó)目前關(guān)于超計(jì)劃生育行政處理的方式主要有開(kāi)除公職和征收社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)兩類(lèi)，明確這些行政行為的作出主體有哪些，是否可以納入司法救濟(jì)的范圍，實(shí)踐中法院如何適用相關(guān)法律等都有利于通過(guò)法律途徑解決社會(huì)矛盾、維護(hù)公民合法權(quán)利。

關(guān)鍵詞：超計(jì)劃生育;開(kāi)除公職;行政管理

一、相關(guān)法條

對(duì)超計(jì)劃生育后的開(kāi)除處理和征收社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)是有法律依據(jù)的，《人口與計(jì)劃生育法》第四十二條規(guī)定：按照本法第四十一條規(guī)定繳納社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)的人員，是國(guó)家工作人員的，還應(yīng)當(dāng)依法給予行政處分;其他人員還應(yīng)當(dāng)由其所在單位或者組織給予紀(jì)律處分。此外，還有地方立法，如《廣東省人口與計(jì)劃生育條例》第四十一條第一款規(guī)定：國(guó)家機(jī)關(guān)和事業(yè)單位、國(guó)有企業(yè)、國(guó)有控股企業(yè)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體企業(yè)對(duì)其超生職工應(yīng)當(dāng)給予開(kāi)除處分或者解除聘用合同。對(duì)超生的村（居）民委員會(huì)成員應(yīng)當(dāng)依照有關(guān)規(guī)定予以處理。

二、開(kāi)除的主體

在裁判文書(shū)網(wǎng)中輸入關(guān)鍵詞“超生”和“開(kāi)除”，通過(guò)對(duì)案例的整理可以發(fā)現(xiàn)，實(shí)踐中開(kāi)除的主體大致包含三類(lèi)，第一類(lèi)是行政主體，其中又包含本行政機(jī)關(guān)、上級(jí)行政機(jī)關(guān)，這類(lèi)案件很多，在中國(guó)裁判文書(shū)網(wǎng)上共有294例，主要爭(zhēng)議焦點(diǎn)在于關(guān)于開(kāi)除行為的可訴性和法律適用問(wèn)題，目前大多基層法院的處理是作出不予受理的裁定;第二類(lèi)是民事主體，一些用人單位將“不得違反計(jì)生政策”寫(xiě)進(jìn)單位規(guī)章制度，對(duì)違反者予以辭退。這類(lèi)案件也相對(duì)較多，在中國(guó)裁判文書(shū)網(wǎng)上共有279例，法院基本都選擇了支持用人單位，按當(dāng)?shù)厝丝谂c計(jì)生條例駁回了被開(kāi)除超生者經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償?shù)囊螅?，也有法院作出不同判決，比較典型的是江蘇省高院的一個(gè)判例，江蘇勁力化肥公司的一名女工不符合生育二胎政策生育二孩，公司向她發(fā)出書(shū)面通知，限令她于年底前將生育二代準(zhǔn)生證交至公司或終止妊娠，否則，公司將根據(jù)勞動(dòng)《合同法》第39條勞動(dòng)者“嚴(yán)重違反用人單位的規(guī)章制度的”可以解除勞動(dòng)合同，該女工不服，向大豐市仲裁委申請(qǐng)仲裁，仲裁委作出仲裁裁決書(shū)，對(duì)她的仲裁請(qǐng)求不予支持。法院審理認(rèn)為，孕期、產(chǎn)期、哺乳期內(nèi)的女職工受到法律特殊保護(hù)?！秳趧?dòng)法》第29條、《勞動(dòng)合同法》第42條均規(guī)定，一般情況下，用人單位不得與孕期、產(chǎn)期、哺乳期的女職工解除勞動(dòng)合同。《婦女權(quán)益保障法》第27條也規(guī)定：“任何單位不得因結(jié)婚、懷孕、產(chǎn)假、哺乳等情形，降低女職工的工資，辭退女職工，單方解除勞動(dòng)（聘用）合同或者服務(wù)協(xié)議。但是，女職工要求終止勞動(dòng)（聘用）合同或者服務(wù)協(xié)議的除外。”勞動(dòng)者違反計(jì)劃生育法規(guī)，即便需要承擔(dān)相應(yīng)的行政責(zé)任，用人單位亦不得以此為由擅自與勞動(dòng)者解除勞動(dòng)合同。本案中，公司單方解除與員工的勞動(dòng)合同，違反了法律規(guī)定，依法應(yīng)向職工支付賠償金;第三類(lèi)是監(jiān)察機(jī)關(guān)，如（2013）德中行終字第72號(hào)王雪峰與樂(lè)陵市教育局教育行政處理二審行政判決書(shū)中樂(lè)陵市監(jiān)察局要求樂(lè)陵市教育局對(duì)超生者做出開(kāi)除公職處理，這類(lèi)案例目前較少，主要是由于監(jiān)察機(jī)關(guān)的性質(zhì)，使得該類(lèi)案件大多不屬于行政訴訟的受案范圍。

三、開(kāi)除的不合理性

通過(guò)上述可以作出開(kāi)除決定的主體的分析可得知，開(kāi)除的主體目前基本有民事主體、行政主體和監(jiān)察機(jī)關(guān)。理論界對(duì)于民事主體超生辭退普遍是否定態(tài)度的，對(duì)于行政主體的開(kāi)除行為爭(zhēng)議較大，很多學(xué)者認(rèn)為公職人員屬于特殊身份的超生者，不同于一般的勞動(dòng)者，不受《勞動(dòng)合同法》的調(diào)整，而受《公務(wù)員法》的規(guī)制。公務(wù)員法中有關(guān)于“公務(wù)員應(yīng)當(dāng)履行下列義務(wù)”規(guī)定，第一項(xiàng)就是“模范遵守憲法和法律”，違反國(guó)家計(jì)生法律超生，與公務(wù)員“模范遵守”法律要求的背道而馳，其行為決定了其已不再具備履行公職的條件，因而開(kāi)除公職是合理的。也有少部分學(xué)者認(rèn)為開(kāi)除公職是不合理的，認(rèn)為不合理的主要觀點(diǎn)是認(rèn)為開(kāi)除是最嚴(yán)重的行政處理，可以賦予相對(duì)人司法救濟(jì)的權(quán)利。文章認(rèn)為無(wú)論是民事主體的辭退還是行政主體、監(jiān)察機(jī)關(guān)的開(kāi)除都不合理，理由如下，第一，勞動(dòng)權(quán)是公民的基本人權(quán)和憲法性權(quán)利，是關(guān)系到公民生存權(quán)的重要權(quán)利，大須賀明在《生存權(quán)論》中曾指出勞動(dòng)權(quán)是“確保勞動(dòng)者健康地生存，有保障地生活，這是勞動(dòng)權(quán)的生存理念。” 生存權(quán)是人權(quán)范疇中最為核心的權(quán)利，是公民行使其他政治（民主）、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化權(quán)利的基礎(chǔ)和前提。計(jì)劃生育具有一定的倡導(dǎo)性，所以對(duì)于違法超生三胎的可以采用征收社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)的方法，而不應(yīng)當(dāng)剝奪其勞動(dòng)權(quán)。超生違反的是公民對(duì)國(guó)家的義務(wù)， 但并不違反作為勞動(dòng)者對(duì)用人單位的勞動(dòng)義務(wù)。開(kāi)除應(yīng)當(dāng)對(duì)應(yīng)的是工作領(lǐng)域的違法違紀(jì)行為，如玩忽職守，難以勝任工作崗位等，勞動(dòng)紀(jì)律作為勞動(dòng)過(guò)程中的行為規(guī)則，違反勞動(dòng)紀(jì)律才是給予開(kāi)除處分的基礎(chǔ)。可以試想若某超生者工作能力強(qiáng)且工作中兢兢業(yè)業(yè)，因?yàn)槌?jì)劃生育而將其開(kāi)除的行政處理顯然有些文不對(duì)題。勞動(dòng)權(quán)是公民基本權(quán)利，不能因違反計(jì)劃生育規(guī)定而受到限制。第二，對(duì)違規(guī)超生者解除勞動(dòng)合同，違背了對(duì)女職工特殊勞動(dòng)保護(hù)的精神，我國(guó)《勞動(dòng)法》第29條、《勞動(dòng)合同法》第42條均規(guī)定，一般情況下，用人單位不得與孕期、產(chǎn)期、哺乳期的女職工解除勞動(dòng)合同。《婦女權(quán)益保障法》第27條規(guī)定任何單位不得因結(jié)婚、懷孕、產(chǎn)假、哺乳等情形，降低女職工的工資，辭退女職工，單方解除勞動(dòng)（聘用）合同或者服務(wù)協(xié)議。但是，女職工要求終止勞動(dòng)（聘用）合同或者服務(wù)協(xié)議的除外。故從立法體系上看，對(duì)孕期、產(chǎn)期、哺乳期的女職工是有特殊保護(hù)的。此外從立法體系也可以看出，當(dāng)代社會(huì)公權(quán)力和私權(quán)利關(guān)系變化規(guī)律，隨著法治的不斷推進(jìn)可以看出公權(quán)的行使受到越來(lái)越多規(guī)則的約束和控制，并逐步向社會(huì)權(quán)或私權(quán)作出退讓和妥協(xié)?？刂乒珯?quán)力，保障私權(quán)利已成為不爭(zhēng)的事實(shí)。我國(guó)《企業(yè)破產(chǎn)法》第37條關(guān)于破產(chǎn)企業(yè)所欠職工工資和勞動(dòng)保險(xiǎn)費(fèi)用優(yōu)先于破產(chǎn)企業(yè)所欠稅款得到清償?shù)囊?guī)定，即是稅權(quán)向勞動(dòng)權(quán)讓步的一個(gè)典型立法例。因而違反國(guó)家計(jì)劃生育而被剝奪勞動(dòng)權(quán)是不合理的。第三，對(duì)違規(guī)超生者解除勞動(dòng)合同與新形勢(shì)下國(guó)家計(jì)生政策轉(zhuǎn)型的取向不符。我國(guó)老年人絕對(duì)數(shù)量大，發(fā)展態(tài)勢(shì)迅猛。據(jù)一項(xiàng)調(diào)查顯示，我國(guó)每年新增長(zhǎng)100萬(wàn)高齡老年人口，這種大幅度增長(zhǎng)的態(tài)勢(shì)將持續(xù)到2025年。老齡人口的供給支付額度對(duì)人口比例較小的青壯年形成極大的壓力，社會(huì)財(cái)富創(chuàng)造與現(xiàn)代化建設(shè)無(wú)法滿(mǎn)足老齡人口的快速增長(zhǎng)需求。相關(guān)學(xué)者預(yù)測(cè)，我國(guó)在未來(lái)40年內(nèi)會(huì)達(dá)到人口老齡化高峰，也是經(jīng)濟(jì)壓力的高峰期，社會(huì)發(fā)展會(huì)受到空前的壓力。北京大學(xué)袁方教授認(rèn)為解決中國(guó)老齡化的問(wèn)題單靠哪一方面的力量是不夠的，需要各方努力，需國(guó)家、社會(huì)和家庭相互結(jié)合。如今的家庭結(jié)構(gòu)模式大多數(shù)為傳統(tǒng)的“4-2-1”家庭，即四個(gè)老人，夫妻雙方，一個(gè)孩子，意味著兩個(gè)子女要承擔(dān)贍養(yǎng)四個(gè)老人的義務(wù)。開(kāi)除、辭退、解聘等因?yàn)槌鴦儕Z勞動(dòng)權(quán)的行政處理顯然不合理。

四、法律救濟(jì)的建議

開(kāi)除公職的救濟(jì)目前實(shí)踐中主要著眼于內(nèi)部救濟(jì)即行政救濟(jì)，申訴和復(fù)議是相對(duì)人的優(yōu)先選擇，但是這種救濟(jì)方式的救濟(jì)效果一般不明顯。而對(duì)于司法救濟(jì)而言，因?yàn)樾姓V訟法對(duì)受案范圍作出了總覽式和列舉式規(guī)定，明確規(guī)定了內(nèi)部行政行為不可訴，所以目前大多基層法院會(huì)作出不予受理的裁定。如申請(qǐng)人鄭某訴福建省安溪縣人民政府行政處分一案，福建省廈門(mén)市中級(jí)人民法院于2017年10月28日作出（2017）閩02行初137號(hào)裁定：對(duì)鄭某的起訴，不予立案。最高人民法院在該案的再審中依舊作出了不予受理裁定：認(rèn)為再審申請(qǐng)人系因違反計(jì)劃生育政策而受到被申請(qǐng)人開(kāi)除教師公職的處分。該處分決定屬于行政機(jī)關(guān)對(duì)于其管理的公職人員作出的內(nèi)部管理行為，一般不納入行政訴訟的受案范圍。筆者認(rèn)為這是不利于保障被處分人的合法權(quán)利的，雖然開(kāi)除是內(nèi)部行為，但是若行政機(jī)關(guān)內(nèi)部作出決定、處理等程序（沒(méi)有聽(tīng)證、不允許申辯等）或內(nèi)容（因個(gè)人恩怨故意違反比例原則處罰過(guò)重等）違法時(shí)，應(yīng)該如何救濟(jì)？

所以對(duì)于法律救濟(jì)有如下兩個(gè)建議：第一，在現(xiàn)行的法律規(guī)定下，應(yīng)當(dāng)區(qū)分清楚“內(nèi)部行政行為不可訴”和“程序違法”的區(qū)別，有些基層法院對(duì)凡是開(kāi)除公職的案件都不予受理，認(rèn)定其不屬于受案范圍，這種做法是不可取的，筆者認(rèn)為在程序違法等情況下，不應(yīng)當(dāng)一味保守處理。第二，現(xiàn)行的法律規(guī)定可以進(jìn)行適當(dāng)修改，雖然公務(wù)員與行政機(jī)關(guān)之間具有內(nèi)部附屬關(guān)系，不可將所有的內(nèi)部行政行為都納入行政訴訟的受案范圍，但對(duì)于涉及行政機(jī)關(guān)工作人員重要基本權(quán)利的部分內(nèi)部行政行為，如對(duì)公務(wù)員實(shí)施的開(kāi)除、辭退、解聘三類(lèi)行政處分行為應(yīng)當(dāng)納入行政訴訟的受案范圍，賦予相對(duì)人提起行政訴訟的權(quán)利。開(kāi)除、辭退、解聘作為一種永久性被動(dòng)離開(kāi)公務(wù)員隊(duì)伍，應(yīng)當(dāng)賦予相對(duì)人足夠的救濟(jì)途徑，即行政救濟(jì)和司法救濟(jì)都應(yīng)該可以實(shí)現(xiàn)。第三，區(qū)分清楚超生和濫用公權(quán)力的區(qū)別，濫用公權(quán)力可以用開(kāi)除公職等行政處理，但是生育是公民的基本權(quán)利，哪怕有違紀(jì)情形，也與濫用公權(quán)力有本質(zhì)區(qū)別。

作者簡(jiǎn)介：張雨薇（1995- ），女，漢，湖北云夢(mèng)人，2017級(jí)在讀碩士研究生，中南民族大學(xué)法學(xué)院，研究方向：憲法與行政法學(xué)。