長(zhǎng)江大保護(hù)背景下的檢察公益訴訟實(shí)證研究
——以宜昌市伍家崗區(qū)人民檢察院為例

駱東平， 宋林濤， 李若

(1.三峽大學(xué) 法學(xué)與公共管理學(xué)院， 湖北 宜昌 443002； 2.宜昌市伍家崗區(qū)人民檢察院， 湖北 宜昌 443000)

隨著自然氣候變化的影響和人類不合理開(kāi)發(fā)活動(dòng)的加劇，長(zhǎng)江的水資源、水生態(tài)和水環(huán)境等面臨十分嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。2012年《民事訴訟法》第55條確立的公益訴訟制度為長(zhǎng)江保護(hù)提供了公益訴訟這一全新的保護(hù)方式后，最高人民檢察院2015年7月2日發(fā)布了《檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟試點(diǎn)方案》，該方案的規(guī)定為長(zhǎng)江保護(hù)檢察公益訴訟的實(shí)施提供了更為明確具體的制度保障①。

最高人民法院2017年12月4日發(fā)布了《關(guān)于全面加強(qiáng)長(zhǎng)江流域生態(tài)文明建設(shè)與綠色發(fā)展司法保障的意見(jiàn)》，《最高人民法院、最高人民檢察院關(guān)于檢察公益訴訟案件適用法律若干問(wèn)題的解釋》也于2018年3月1日公布。這既為基層人民檢察院開(kāi)展公益訴訟工作提供了法律依據(jù)，又凸顯了基層人民檢察院開(kāi)展公益訴訟工作對(duì)于長(zhǎng)江大保護(hù)的重要意義。更為重要的是，檢察公益訴訟實(shí)際上是國(guó)家治理體系的子系統(tǒng)，是體現(xiàn)國(guó)際治理能力現(xiàn)代化的一個(gè)重要方面[1]。

一、伍家崗區(qū)人民檢察院基于長(zhǎng)江大保護(hù)進(jìn)行的公益訴訟實(shí)踐探索成效

2016年以來(lái)，宜昌市伍家崗區(qū)人民檢察院基于長(zhǎng)江大保護(hù)積極開(kāi)展的公益訴訟工作，主要包括行政公益訴訟和刑事附帶民事公益訴訟兩種類型，公益訴訟工作取得較好成效。2016年12月至2018年8月共立案14件，其中行政公益訴訟8件，刑事附帶民事公益訴訟5件。共辦理訴前程序9件，其中行政公益訴訟訴前程序8件，刑事附帶民事公益訴訟訴前程序1件。共起訴7件，其中行政公益訴訟3件，刑事附帶民事公益訴訟4件，全部訴訟請(qǐng)求獲得法院支持②。通過(guò)訴前程序，該院督促行政機(jī)關(guān)收回國(guó)有資產(chǎn)600萬(wàn)元、復(fù)植公益林地7畝，拆除建筑退回非法占用的柏臨河濕地公園土地35.02畝，無(wú)害化處理被廢機(jī)油污染的土壤697立方米。通過(guò)起訴，恢復(fù)基本農(nóng)田29畝，向長(zhǎng)江投放魚苗8萬(wàn)多尾。

1.堅(jiān)持兩個(gè)原則以確保工作順利開(kāi)展

一是堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)原則。堅(jiān)持積極主動(dòng)向中共宜昌市伍家崗區(qū)委匯報(bào)，爭(zhēng)取區(qū)委對(duì)檢察機(jī)關(guān)開(kāi)展公益訴訟工作的領(lǐng)導(dǎo)和支持。如在某村委會(huì)開(kāi)山采石導(dǎo)致公益林被毀、區(qū)農(nóng)林水局怠于履職一案中，某村委會(huì)以修建道路名義取得臨時(shí)用地批準(zhǔn)，后擅自變更林地用途，開(kāi)山采石長(zhǎng)達(dá)6年時(shí)間，雖經(jīng)區(qū)農(nóng)林水局多次責(zé)令恢復(fù)，但長(zhǎng)期未恢復(fù)到位，采石造成森林損壞、泥石滑坡、揚(yáng)塵污染。該院及時(shí)向區(qū)委報(bào)告，得到區(qū)委區(qū)政府高度重視，組成由區(qū)鄉(xiāng)兩級(jí)政府部門參加的整改專班，強(qiáng)力支持區(qū)農(nóng)林水局加大執(zhí)法力度，督促該村委會(huì)在1個(gè)月內(nèi)回填泥土、補(bǔ)植樹(shù)木7畝。

二是堅(jiān)持既保護(hù)公益又促進(jìn)發(fā)展原則。該院將工作重點(diǎn)放在長(zhǎng)江流域水源、空氣、土壤等重點(diǎn)領(lǐng)域偷排偷放有毒有害污染物、非法排放嚴(yán)重超標(biāo)污染物、無(wú)證為他人處置危險(xiǎn)物等環(huán)境污染犯罪以及嚴(yán)懲非法捕撈、非法采礦等多發(fā)高發(fā)破壞生態(tài)環(huán)境犯罪。同時(shí)，努力探索建立修復(fù)性司法機(jī)制，恪守謙抑原則，在保護(hù)長(zhǎng)江流域生態(tài)環(huán)境的前提下，該院在辦案中充分發(fā)揮溝通協(xié)調(diào)作用，通過(guò)爭(zhēng)取政策支持、提供法律咨詢、協(xié)助論證方案，想方設(shè)法為企業(yè)降低生態(tài)修復(fù)成本，維護(hù)正常的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)秩序。在辦理該區(qū)國(guó)土分局未依法履職案件中，湖北某公司商品砼分公司未經(jīng)批準(zhǔn)在長(zhǎng)江支流柏臨河入江口2公里處建設(shè)攪拌站，生產(chǎn)運(yùn)行近四年時(shí)間。由于該公司沒(méi)有進(jìn)行環(huán)評(píng)審批，設(shè)備設(shè)施不到位，導(dǎo)致粉塵嚴(yán)重污染空氣和河流，成為柏臨河濕地公園建設(shè)的“釘子戶”，群眾反映強(qiáng)烈?？紤]到該公司是市重點(diǎn)項(xiàng)目花溪路的建設(shè)單位，伍家崗區(qū)院多次和國(guó)土部門研究辦法，在區(qū)政府支持下，協(xié)調(diào)加快異地?cái)嚢枵镜慕ㄔO(shè)，保護(hù)濕地生態(tài)環(huán)境的同時(shí)，做到保障工程建設(shè)不受影響，促使該公司下決心自行拆除了非法建筑，退還土地35.02畝。

2.構(gòu)建三個(gè)模式以確保精準(zhǔn)訴訟

一是建立專項(xiàng)辦案組模式。試點(diǎn)期間，2016年12月成立“公益訴訟出庭辦案組”“公益訴訟調(diào)查辦案組”，跨部門抽調(diào)骨干組成兩個(gè)辦案組精干力量，檢察長(zhǎng)直接參與辦案組調(diào)查取證、溝通協(xié)調(diào)，辦案組先后進(jìn)行線索分析、案件研討、對(duì)外協(xié)調(diào)會(huì)15次，著力推動(dòng)查辦案件的數(shù)量和進(jìn)度，保障起訴案件的庭審和判決效果。2017年7月正式修法以后，成立“公益訴訟檢察官辦案組”“環(huán)保檢察官辦案組”，同年12月成立“駐長(zhǎng)江航運(yùn)公安局保護(hù)長(zhǎng)江生態(tài)環(huán)境檢察官辦公室”，公益訴訟檢察官辦案組和環(huán)保辦案組相互銜接配合，每周輪流從兩個(gè)辦案組中派出一名工作人員到檢察官辦公室工作，摸清情況，聯(lián)合相關(guān)行政部門開(kāi)展環(huán)保執(zhí)法專項(xiàng)檢查、環(huán)保刑事案件和公益訴訟工作；負(fù)責(zé)環(huán)保執(zhí)法日常聯(lián)絡(luò)和信息溝通，會(huì)商協(xié)調(diào)重大案件，依法提前介入疑難復(fù)雜案件，引導(dǎo)偵查取證。

二是建立線索摸排聯(lián)動(dòng)模式。該院要求各部門在各項(xiàng)工作中，樹(shù)立發(fā)現(xiàn)和移送公益訴訟線索意識(shí)，并落實(shí)到檢察官個(gè)人業(yè)績(jī)考評(píng)工作中。在辦理刑事案件、偵查監(jiān)督、民行和控告申訴工作中同步摸排公益訴訟線索。在偵查監(jiān)督的兩法銜接工作中，必須聯(lián)合公益訴訟檢察官共同銜接行政單位、調(diào)閱行政執(zhí)法案卷。在有關(guān)刑事案件工作中，必須對(duì)行政機(jī)關(guān)執(zhí)法情況進(jìn)行摸底，并通報(bào)公益訴訟辦案組。通過(guò)線索聯(lián)動(dòng)摸排，在2017年3至4月一個(gè)月時(shí)間內(nèi)，發(fā)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域5起線索，涉及區(qū)國(guó)土分局、區(qū)農(nóng)林水局、區(qū)環(huán)保局、市林業(yè)局、市供銷社、市國(guó)土局、市財(cái)政局等部門，迅速摸清了案件來(lái)源。刑事檢察部門移送涉及環(huán)保類刑事附帶民事公益訴訟線索9件。

三是建立科技取證模式。在勘驗(yàn)現(xiàn)場(chǎng)詢問(wèn)違法人、證人等情形時(shí)，實(shí)行同步錄音錄像，客觀真實(shí)記錄調(diào)查活動(dòng)，對(duì)取證范圍較大的，運(yùn)用無(wú)人機(jī)拍攝固定證據(jù)。在調(diào)查前述某公司非法建設(shè)攪拌站占用濕地公園線索中，專案組動(dòng)用無(wú)人機(jī)航拍5次，拍攝照片百余張，全面直觀展示了該公司對(duì)濕地的破壞與周圍青山綠地產(chǎn)生的強(qiáng)烈對(duì)比，區(qū)院航拍照片的手段，配合發(fā)出的訴前檢察建議，直接加大了區(qū)政府協(xié)調(diào)處理力度和國(guó)土、環(huán)保部門對(duì)該公司的執(zhí)法力度。

3.強(qiáng)化常態(tài)溝通以確保監(jiān)督效果

一是加強(qiáng)合作，探索公益訴訟雙贏模式。在辦案期間，積極和行政部門溝通協(xié)調(diào)，以保護(hù)“公益”為共同目的，共同推動(dòng)工作。依法監(jiān)督的同時(shí)，支持行政部門大膽履行職責(zé)。如，在前述某公司占地案中，區(qū)國(guó)土分局認(rèn)為該公司違法占地是為市重點(diǎn)項(xiàng)目配套服務(wù)，其履行職責(zé)有難度，主動(dòng)要求該院發(fā)出檢察建議。為確保被占用土地及時(shí)退還，維護(hù)國(guó)家利益，該院及時(shí)向該局發(fā)出檢察建議。該局根據(jù)檢察建議作出責(zé)令限期整改決定，并按程序上報(bào)宜昌市國(guó)土局，市國(guó)土局對(duì)該公司作出責(zé)令退還土地、限期拆除違法建筑的行政處罰決定。

二是加強(qiáng)溝通，形成認(rèn)定共識(shí)。在起訴、開(kāi)庭、判決等關(guān)鍵時(shí)間節(jié)點(diǎn)，先后5次與法院專門召開(kāi)案件研討會(huì)，就訴訟請(qǐng)求、法律理解與適用、檢察機(jī)關(guān)訴訟地位等問(wèn)題進(jìn)行反復(fù)溝通，消除在法律適用上的分歧。

三是暢通渠道，建立長(zhǎng)效聯(lián)動(dòng)機(jī)制。該院與長(zhǎng)江航運(yùn)公安局宜昌分局會(huì)簽了《環(huán)境保護(hù)專項(xiàng)監(jiān)督銜接工作機(jī)制意見(jiàn)》《環(huán)境保護(hù)專項(xiàng)監(jiān)督銜接工作十項(xiàng)機(jī)制》和《檢察官辦公室職責(zé)及分工》等文件，促進(jìn)打擊環(huán)境違法的工作常態(tài)化、制度化、規(guī)范化，形成主動(dòng)移送案件、接受監(jiān)督的良好氛圍。2017年底，經(jīng)過(guò)宜昌市人民檢察院與宜昌市漁政部門溝通協(xié)調(diào)，該院被賦予查看市、縣兩級(jí)非法捕撈行政處罰案件的權(quán)限，由此能夠及時(shí)掌握所有涉及長(zhǎng)江環(huán)保執(zhí)法單位的執(zhí)法信息，加大了檢察監(jiān)督力度，暢通了公益訴訟案件的線索來(lái)源渠道。該院重視與其他行政執(zhí)法部門的銜接、協(xié)作，加強(qiáng)與市、區(qū)兩級(jí)主管單位的聯(lián)系，及時(shí)交流和掌握行政執(zhí)法動(dòng)態(tài)。該院先后11次組織與行政機(jī)關(guān)的工作聯(lián)席會(huì)議，建立信息交流定期通報(bào)機(jī)制，研究和探討行政執(zhí)法中存在的問(wèn)題和困難。

二、長(zhǎng)江大保護(hù)中檢察公益訴訟面臨的問(wèn)題

宜昌市伍家崗區(qū)人民檢察院通過(guò)公益訴訟方式，在較好地實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)江大保護(hù)目標(biāo)的同時(shí)，也遇到了一些急需解決的問(wèn)題，這些問(wèn)題在長(zhǎng)江流域地區(qū)其他檢察院推進(jìn)的檢察公益訴訟中也不同程度地存在，主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。

1.案件線索來(lái)源仍然不足

一般認(rèn)為，檢察機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)公益訴訟的案件來(lái)源有3種途徑[2]：一是群眾舉報(bào)，即群眾發(fā)現(xiàn)可能損害國(guó)家利益和社會(huì)公共利益的行為后，積極主動(dòng)向檢察機(jī)關(guān)舉報(bào)；二是有關(guān)機(jī)關(guān)交辦或者轉(zhuǎn)辦的案件，如黨委、人大、上級(jí)檢察機(jī)關(guān)以及其他部門發(fā)現(xiàn)的行政違法行為交給檢察機(jī)關(guān)辦理；三是檢察機(jī)關(guān)通過(guò)檢察辦案活動(dòng)、網(wǎng)絡(luò)輿情等渠道發(fā)現(xiàn)的損害國(guó)家利益或社會(huì)公共利益的行為。

目前伍家崗區(qū)人民檢察院公益訴訟案件線索來(lái)源主要有3種：一是通過(guò)辦理刑事民事案件發(fā)現(xiàn)；二是在履職過(guò)程中，通過(guò)查詢行政部門的臺(tái)賬等方式獲得；三是群眾舉報(bào)。但總體而言，目前面臨長(zhǎng)江大保護(hù)中的公益訴訟案件線索來(lái)源不足。其原因主要有二：一是在當(dāng)前法治環(huán)境下，除行政機(jī)關(guān)在履職中遇到極大阻力，希望檢察院介入能更好推動(dòng)其履職外，行政機(jī)關(guān)很難主動(dòng)告知檢察機(jī)關(guān)其違法行使職權(quán)或不作為造成國(guó)家和社會(huì)公共利益受到侵害的行為，或者主動(dòng)要求檢察機(jī)關(guān)以其為被告提起公益訴訟。二是舉報(bào)響應(yīng)機(jī)制不健全，群眾舉報(bào)線索來(lái)源少。侵害公益案件線索沒(méi)有具體被害人，群眾舉報(bào)的執(zhí)著性不足，要激發(fā)群眾舉報(bào)熱情，一要大力宣傳檢察機(jī)關(guān)的公益訴訟職能，二要設(shè)置路徑方便、反饋及時(shí)的舉報(bào)渠道。

2.證據(jù)收集難

在長(zhǎng)江大保護(hù)的司法實(shí)踐中，伍家崗區(qū)人民檢察院一直注重對(duì)長(zhǎng)江生態(tài)的保護(hù)，嚴(yán)厲打擊長(zhǎng)江非法捕撈水產(chǎn)品刑事犯罪，2015-2017年，分別起訴16件32人、18件40人、19件34人。2018年初，伍家崗區(qū)檢察院決定，開(kāi)展對(duì)非法捕撈水產(chǎn)品刑事犯罪開(kāi)展刑事附帶民事公益訴訟工作，啟動(dòng)對(duì)長(zhǎng)江生態(tài)修復(fù)的司法保障。此類案件中，刑事附帶民事公益訴訟的證據(jù)依附于刑事案件的證據(jù)，刑事案件證據(jù)與民事公益訴訟案件證據(jù)需要同步搜集。盡管經(jīng)過(guò)與宜昌市漁政、長(zhǎng)江航運(yùn)公安局宜昌分局的協(xié)作配合，打擊非法捕撈違法犯罪出現(xiàn)了良好態(tài)勢(shì)，禁漁期內(nèi)尤其是白天的非法捕撈行為大幅減少，但非法捕撈分子根據(jù)工作形勢(shì)的變化，轉(zhuǎn)變違法犯罪手段，導(dǎo)致相關(guān)證據(jù)收集難度進(jìn)一步加大。

一是作案手段隱蔽導(dǎo)致證據(jù)收集難。如2017年3月的一次執(zhí)法中，長(zhǎng)江航運(yùn)公安局宜昌分局和漁政部門在江面開(kāi)展聯(lián)合執(zhí)法，發(fā)現(xiàn)一可疑船只后，民警駕船靠近展開(kāi)檢查，發(fā)現(xiàn)該船下鋪有漁網(wǎng)，數(shù)人合力拉起后發(fā)現(xiàn)該漁網(wǎng)長(zhǎng)達(dá)100米。該網(wǎng)分3層，中間一層網(wǎng)眼僅0.8厘米，外面兩層網(wǎng)眼6厘米，大、小魚一旦進(jìn)網(wǎng)就無(wú)法游出，屬禁用漁具。但是在夜間巡查中，這類犯罪線索極難發(fā)現(xiàn)。夜間執(zhí)法，執(zhí)法人員與執(zhí)法對(duì)象的安全隱患較大。因外地曾發(fā)生多起執(zhí)法人員抓捕過(guò)程中導(dǎo)致相關(guān)人員溺水身亡的案件，在收集證據(jù)過(guò)程中如發(fā)生激烈沖突的情況下，漁政執(zhí)法人員一般選擇放棄。

二是不法分子極易毀棄犯罪證據(jù)。違法人員反偵查能力越來(lái)越強(qiáng)、違法工具越來(lái)越先進(jìn)，導(dǎo)致取證難度和查處難度越來(lái)越大。如該院辦理的劉某某、辛某某非法捕撈水產(chǎn)品一案，執(zhí)法人員在夜間巡查中駕駛執(zhí)法艇在江中巡查時(shí)發(fā)現(xiàn)兩人駕駛電打魚船只正在作業(yè)，執(zhí)法人員正準(zhǔn)備靠前查處時(shí)，辛某某為逃避檢查迅速逃離現(xiàn)場(chǎng)，劉某某將電打魚工具和漁獲物丟棄至江中，導(dǎo)致證據(jù)不足。

三是執(zhí)法裝備無(wú)法適應(yīng)夜間環(huán)境導(dǎo)致證據(jù)收集難。目前，漁政執(zhí)法人員日常執(zhí)法主要配備執(zhí)法記錄儀和小型攝像機(jī)，但是辦案設(shè)備夜間拍攝功能極差，能見(jiàn)度低，無(wú)法有效地記錄違法犯罪行為。該院辦理的胡某某、李某某非法捕撈水產(chǎn)品一案中，嫌疑人利用長(zhǎng)達(dá)50米的電拖網(wǎng)捕魚。而查處時(shí)由于未拍攝到拖網(wǎng)是否通電，導(dǎo)致對(duì)其社會(huì)危害性認(rèn)定不足。執(zhí)法船只方面，常用船只為橡皮艇，僅能乘坐執(zhí)法人員2-3人，部分水域還無(wú)法到達(dá)。

四是執(zhí)法力量不足導(dǎo)致證據(jù)收集不及時(shí)。湖北宜昌市伍家崗區(qū)檢察院負(fù)責(zé)查處巴東至枝江段長(zhǎng)江水域非法捕撈水產(chǎn)品犯罪活動(dòng)，該段有232公里水面，宜昌市漁政執(zhí)法隊(duì)伍僅有20余人，工作時(shí)間跨度大，船舶分布廣，現(xiàn)有執(zhí)法力量無(wú)法做到24小時(shí)及時(shí)出現(xiàn)場(chǎng)，導(dǎo)致在查處違法犯罪行為的時(shí)候無(wú)法做到快速反應(yīng)。而電打魚時(shí)效性極強(qiáng)，漁政執(zhí)法人員接到舉報(bào)后趕到現(xiàn)場(chǎng)，違法行為已經(jīng)結(jié)束。

3.長(zhǎng)江生態(tài)損害的鑒定機(jī)構(gòu)尋找難

在長(zhǎng)江大保護(hù)過(guò)程中，檢察公益訴訟主要涉及水污染、水生態(tài)損害、水資源保護(hù)、岸線資源利用、江湖關(guān)系等眾多領(lǐng)域，而具體案件涉及的問(wèn)題領(lǐng)域?qū)⒏蛹?xì)化且專業(yè)性很強(qiáng)。由于長(zhǎng)江大保護(hù)工作開(kāi)展時(shí)間不長(zhǎng)，長(zhǎng)江生態(tài)損害鑒定領(lǐng)域存在有相應(yīng)資質(zhì)的鑒定主體不多、權(quán)威性不足等問(wèn)題，導(dǎo)致檢察機(jī)關(guān)辦理公益訴訟案件時(shí)鑒定主體難找，進(jìn)而影響到對(duì)相應(yīng)的違法犯罪行為的有效且合理的懲處。如伍家崗區(qū)人民檢察院在辦理李某某、許某某在長(zhǎng)江枝江段百里洲鎮(zhèn)曹家河村水域非法捕撈水產(chǎn)品刑事附帶民事公益訴訟案件過(guò)程中，如何科學(xué)評(píng)估李某某、許某某通過(guò)電捕魚的方式導(dǎo)致生態(tài)損害問(wèn)題成為該案妥當(dāng)處理的關(guān)鍵。伍家崗區(qū)人民檢察院通過(guò)多次協(xié)調(diào)工作，仍然沒(méi)有找到相應(yīng)鑒定機(jī)構(gòu)，最終決定采用專家意見(jiàn)形式，對(duì)生態(tài)損害問(wèn)題進(jìn)行評(píng)估。最后區(qū)檢察院找到中國(guó)水產(chǎn)科學(xué)研究院長(zhǎng)江水產(chǎn)研究所，該研究所接受了委托并作出評(píng)估報(bào)告，該評(píng)估報(bào)告詳細(xì)地分析了由于電捕魚對(duì)漁獲物沒(méi)有選擇性，電極產(chǎn)生的擴(kuò)散電流會(huì)導(dǎo)致所觸及的各類水生動(dòng)物死亡或受損，以及其他方面的嚴(yán)重危害。并評(píng)估了二被告在禁漁期使用電擊捕魚造成成魚潛在總損失量大約為176千克，導(dǎo)致幼魚損失量約為72750尾，導(dǎo)致浮游生物、無(wú)脊椎動(dòng)物、軟體動(dòng)物等損失量難以估算。因此生態(tài)修復(fù)建議在電捕水域放流成魚176千克、幼魚72750尾[3]。專業(yè)而權(quán)威的評(píng)估報(bào)告為法院裁判提供了科學(xué)依據(jù)，也使得犯罪嫌疑人口服心服。

4.恰當(dāng)?shù)纳鷳B(tài)修復(fù)方式的確定難

對(duì)于破壞生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)的侵權(quán)行為，根據(jù)《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》第64條、《中華人民共和國(guó)侵權(quán)責(zé)任法》第3條、第15條第一款第(五)項(xiàng)之規(guī)定，侵權(quán)人應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相應(yīng)侵權(quán)民事責(zé)任。其中最主要的是生態(tài)修復(fù)。然而對(duì)于諸如在長(zhǎng)江河道進(jìn)行非法采砂的行為人如何承擔(dān)生態(tài)修復(fù)責(zé)任在司法實(shí)踐中卻是一個(gè)難題，主要是什么樣的方式是最利于河道航道的修復(fù)，生態(tài)修復(fù)的最優(yōu)方式與侵權(quán)人實(shí)際承擔(dān)責(zé)任的能力如何進(jìn)行有效的平衡。

如伍家崗區(qū)人民檢察院在辦理黃某等在長(zhǎng)江枝江段馬洋洲水域盜采江砂案件中，黃某等在未取得河道采砂許可證的情況下，在長(zhǎng)江枝江段馬羊洲水域盜采江砂29.5萬(wàn)噸。非法采砂的不利影響主要表現(xiàn)在對(duì)自然生態(tài)的破壞以及對(duì)人文環(huán)境安全的影響。采砂作業(yè)對(duì)自然生態(tài)的破壞主要表現(xiàn)在水環(huán)境、水生態(tài)方面，即在采砂作業(yè)過(guò)程中，一方面大功率吸砂泵將擾動(dòng)采區(qū)附近河床，另一方面，泥沙被吸后，經(jīng)過(guò)過(guò)濾的退水仍然排放在江中，上述兩方面均引起采砂附近江段局部水體的懸浮物濃度增加，影響水體的感觀性狀；同時(shí)，江砂在開(kāi)采過(guò)程中由于泥沙中吸附的重金屬解吸，也可能造成重金屬的二次污染；另外，采砂船的含油污水、生活污水和船舶垃圾的排放，以及油污泄漏，將造成可采區(qū)及其附近水域的水質(zhì)污染，對(duì)水環(huán)境造成破壞。江沙被采后，河段由于短時(shí)間內(nèi)得不到補(bǔ)給，地形地貌發(fā)生一定改變，造成采砂區(qū)域附近的水流和河床底質(zhì)發(fā)生變化，這些變化將會(huì)對(duì)水生生物棲息地產(chǎn)生一定的不利影響，從而對(duì)水生生物的生存和繁衍造成一定的不利影響。對(duì)人文環(huán)境安全的影響主要為：一是采砂破壞河床結(jié)構(gòu)及膠結(jié)層的保護(hù)，使泥沙起動(dòng)更容易；二是對(duì)附近堤防、護(hù)岸工程及洲灘穩(wěn)定產(chǎn)生影響；三是非法采砂的棄渣無(wú)序堆積在河床或主槽內(nèi)，容易形成無(wú)規(guī)律的新暗礁，進(jìn)而對(duì)采砂河段的通航產(chǎn)生影響。

對(duì)于侵權(quán)人如何履行生態(tài)修復(fù)責(zé)任的成本計(jì)算上，宜昌市伍家崗區(qū)人民檢察院走訪了多家鑒定機(jī)構(gòu)，最高的修復(fù)費(fèi)用為400多萬(wàn)元，最后辦案人員通過(guò)多次實(shí)地考察，依據(jù)水利部長(zhǎng)江水利委員會(huì)委采砂管理局的規(guī)定，從生態(tài)修復(fù)效果和侵權(quán)人承擔(dān)責(zé)任能力等方面綜合考慮，最后確定根據(jù)長(zhǎng)江水利委員會(huì)水文局長(zhǎng)江三峽水文水資源勘測(cè)局、長(zhǎng)江航道勘測(cè)設(shè)計(jì)研究院提出的專家意見(jiàn)，采用拋填塊石對(duì)采砂受損河段的河底進(jìn)行工程防護(hù)，利用附近規(guī)劃的疏浚河道工程，將原本需疏浚的石塊運(yùn)輸過(guò)來(lái)進(jìn)行拋填，所需成本降至100余萬(wàn)元，最終使得該案得以妥當(dāng)解決，但該案這一結(jié)果的獲得十分艱難。

5.刑事附帶民事公益訴訟是否需公告應(yīng)該予以明確

為了保障其他法律規(guī)定的主體的公益訴權(quán)，使得法院裁判更具正當(dāng)性，《最高人民法院、最高人民檢察院關(guān)于檢察公益訴訟案件適用法律若干問(wèn)題的解釋》第13條明確規(guī)定了檢察民事公益訴訟的特殊公告程序。此特殊公告程序規(guī)定只有在無(wú)其他法律規(guī)定的主體提起訴訟的情況下，人民檢察院才可以提起訴訟。然而在司法實(shí)踐中，一些不法者在從事破壞生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)、食品藥品安全領(lǐng)域侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益保護(hù)的違法行為時(shí)，其行為不但構(gòu)成犯罪，還造成了社會(huì)公共利益的損害。當(dāng)發(fā)生這類情況時(shí)，人民檢察院需要提起刑事公訴，同時(shí)也可以提起民事公益訴訟，從而形成兩個(gè)案件?；趦深愒V訟的訴訟主體一致，基本事實(shí)相同，為節(jié)約司法資源，妥當(dāng)確定犯罪嫌疑人的刑事責(zé)任和民事責(zé)任，該司法解釋在第20條規(guī)定了刑事附帶民事公益訴訟[4]。不過(guò)，該司法解釋并未就人民檢察院此時(shí)提起的刑事附帶民事公益訴訟究竟是否需要公告予以明確規(guī)定。

三、長(zhǎng)江大保護(hù)中檢察公益訴訟制度完善的對(duì)策

檢察公益訴訟對(duì)促進(jìn)長(zhǎng)江大保護(hù)具有十分重要的現(xiàn)實(shí)意義，因而有必要對(duì)于推進(jìn)檢察公益訴訟工作相關(guān)制度等方面不斷予以完善。

第一，相關(guān)行政機(jī)關(guān)轉(zhuǎn)變觀念解決案件線索問(wèn)題。長(zhǎng)江大保護(hù)工作是我國(guó)相當(dāng)長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)的重點(diǎn)工作，相關(guān)行政機(jī)關(guān)應(yīng)該轉(zhuǎn)變檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟是“找茬”的觀念，在認(rèn)真履職的過(guò)程中，積極支持檢察機(jī)關(guān)的公益訴訟工作，建立信息交換的機(jī)制和平臺(tái)，按照有關(guān)規(guī)定及時(shí)全面地將執(zhí)法案件信息錄入“兩法銜接”平臺(tái)，為檢察機(jī)關(guān)的行政公益訴訟案件來(lái)源奠定基礎(chǔ)。當(dāng)然，檢察機(jī)關(guān)也應(yīng)該恪守謙抑原則，尊重行政機(jī)關(guān)的職權(quán)。同時(shí)，檢察機(jī)關(guān)也要主動(dòng)發(fā)展“智慧檢務(wù)”，為群眾提供便捷的參與和舉報(bào)途徑。更為重要的是認(rèn)真貫徹落實(shí)好最高人民檢察院、生態(tài)環(huán)境部等10部(委局)于2019年1月7日印發(fā)的《關(guān)于印發(fā)〈關(guān)于在檢察公益訴訟中加強(qiáng)協(xié)作配合依法打好污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)的意見(jiàn)〉的通知》中有關(guān)線索移送方面的要求。

第二，加強(qiáng)組織建設(shè)，增強(qiáng)執(zhí)法機(jī)關(guān)的證據(jù)收集能力。基于長(zhǎng)江保護(hù)工作的重要性、執(zhí)行力量和執(zhí)法裝備無(wú)法適應(yīng)當(dāng)前工作需要的現(xiàn)實(shí)情況，國(guó)家應(yīng)該強(qiáng)化漁政、采砂等有關(guān)執(zhí)法機(jī)關(guān)的組織建設(shè)，適當(dāng)增加人員編制，不斷加強(qiáng)執(zhí)法人員執(zhí)法素質(zhì)的培訓(xùn)，配備適應(yīng)新形勢(shì)需要的智能化程度更高的執(zhí)法裝備，增強(qiáng)證據(jù)的收集能力。

第三，探索多元化生態(tài)修復(fù)機(jī)制。懲治環(huán)境領(lǐng)域違法犯罪行為，加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)，不僅要充分發(fā)揮好懲治、預(yù)防、監(jiān)督職能作用，也要切實(shí)發(fā)揮好教育和保護(hù)等職能作用，在加大打擊力度的同時(shí)，抓好生態(tài)環(huán)境修復(fù)工作。因此，檢察機(jī)關(guān)要全面貫徹落實(shí)恢復(fù)性司法理念，對(duì)于行為人主動(dòng)采取補(bǔ)救措施，消除污染、積極賠償、防止損失擴(kuò)大的，依法予以從寬處理，以促進(jìn)受損生態(tài)環(huán)境得到及時(shí)有效的修復(fù)和補(bǔ)償。積極探索對(duì)水體、土壤、環(huán)境污染等案件的多元化生態(tài)修復(fù)補(bǔ)償方法，切實(shí)將違法犯罪對(duì)資源破壞和環(huán)境污染的損害降到最低。

第四，深化司法辦案合作機(jī)制，推動(dòng)統(tǒng)一執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)。為更好地推進(jìn)長(zhǎng)江大保護(hù)工作，檢察機(jī)關(guān)在辦理案件中應(yīng)與其他機(jī)關(guān)不斷加強(qiáng)協(xié)作配合。首先，應(yīng)當(dāng)建立健全長(zhǎng)航公安等偵查機(jī)關(guān)的提前介入、指導(dǎo)偵查的辦案機(jī)制，和區(qū)人民法院的案件交流機(jī)制，就非法捕撈和非法采砂等違法犯罪行為證據(jù)認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)、量刑標(biāo)準(zhǔn)形成共識(shí)，依法準(zhǔn)確有效打擊破壞長(zhǎng)江生態(tài)環(huán)境的犯罪。如為了更好地追究非法捕撈水產(chǎn)品案件中違法人員的生態(tài)修復(fù)責(zé)任，偵查人員應(yīng)該及時(shí)通知檢察機(jī)關(guān)工作人員到案發(fā)現(xiàn)場(chǎng)指導(dǎo)取證，如對(duì)漁獲物及時(shí)進(jìn)行證據(jù)固定，明確漁獲物的品種、大小、重量等。其次是不斷完善沿江檢察機(jī)關(guān)檢務(wù)合作機(jī)制，這既是落實(shí)“檢察一體化”的要求，又是落實(shí)“強(qiáng)化法律監(jiān)督、維護(hù)公平正義”主題的具體舉措。對(duì)其他檢察機(jī)關(guān)在本轄區(qū)內(nèi)的調(diào)查取證建立專門聯(lián)系渠道，全力配合辦案單位，對(duì)先期獲取的證據(jù)必須采取妥善的保全措施，保障合作單位異地調(diào)查取證順利進(jìn)行。總之，可借鑒長(zhǎng)三角地區(qū)的司法協(xié)作機(jī)制，重點(diǎn)從主體機(jī)制、程序機(jī)制和運(yùn)行機(jī)制三方面進(jìn)行著手[5]。

第五，完善刑事附帶民事公益訴訟的公告制度，明確相應(yīng)的鑒定機(jī)關(guān)。為了更好地推進(jìn)檢察公益訴訟中的刑事附帶民事公益訴訟基于節(jié)約司法資源的需求，以及符合現(xiàn)行法律規(guī)定的從事生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)公益組織的數(shù)量少的現(xiàn)實(shí)情況，明確規(guī)定檢察機(jī)關(guān)在此種情形下無(wú)需進(jìn)行公告，這也更加符合前述刑事附帶民事公益訴訟設(shè)置的價(jià)值追求。同時(shí)，通過(guò)相關(guān)法規(guī)、規(guī)章甚至政策明確規(guī)定長(zhǎng)江保護(hù)中涉及生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)案件的鑒定機(jī)關(guān)，不僅是滿足檢察機(jī)關(guān)辦理此類公益訴訟案件的現(xiàn)實(shí)需要，也是辦理此類刑事案件的現(xiàn)實(shí)需要。

注 釋：

① 《試點(diǎn)方案》中規(guī)定：“檢察機(jī)關(guān)在履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)污染環(huán)境、食品藥品安全領(lǐng)域侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益等損害社會(huì)公共利益的行為，在沒(méi)有適格主體或者適格主體不提起訴訟的情況下，可以向人民法院提起民事公益訴訟。”

② 本文的有關(guān)數(shù)據(jù)如無(wú)特殊說(shuō)明，均屬宜昌市伍家崗區(qū)人民檢察院和相關(guān)單位調(diào)研時(shí)獲得。