論黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律的銜接與協(xié)調(diào)

張欣蓉

完備的黨內(nèi)法規(guī)體系同科學(xué)的國(guó)家法律體系之間銜接和協(xié)調(diào)的程度關(guān)系著法治國(guó)家建設(shè)的成效。新時(shí)代，協(xié)調(diào)推進(jìn)全面依法治國(guó)戰(zhàn)略和全面從嚴(yán)治黨戰(zhàn)略，必須實(shí)現(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)和國(guó)家法律間相互銜接與協(xié)調(diào)。構(gòu)建二者有效銜接和協(xié)調(diào)的長(zhǎng)效機(jī)制，一方面，事關(guān)我們黨執(zhí)政能力與執(zhí)政水平的提高，能有力推動(dòng)實(shí)現(xiàn)黨的長(zhǎng)期執(zhí)政目標(biāo);另一方面，事關(guān)我國(guó)國(guó)家治理能力和治理體系現(xiàn)代化的實(shí)現(xiàn)，能加快建成社會(huì)主義法治社會(huì)。只有實(shí)現(xiàn)二者的有效銜接與協(xié)調(diào)，才能充分發(fā)揮合力作用共同推進(jìn)社會(huì)主義法治建設(shè)，促進(jìn)全面推進(jìn)依法治國(guó)總目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

一、 黨內(nèi)法規(guī)和國(guó)家法律銜接與協(xié)調(diào)的前提

黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律作為實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的兩大制度支撐，二者具有相互保障、相互促進(jìn)的應(yīng)然性，但二者在法治實(shí)踐中仍存在著實(shí)然的不銜接、不協(xié)調(diào)問題。目前，我國(guó)已經(jīng)初步建立了以黨章為引領(lǐng)的黨內(nèi)法規(guī)體系，有待形成更加科學(xué)完備的黨內(nèi)規(guī)范體系?，F(xiàn)階段，種類繁多、數(shù)量龐雜的黨內(nèi)法規(guī)，為銜接與協(xié)調(diào)機(jī)制的構(gòu)建增加了一定難度。此外，黨內(nèi)法規(guī)自身的“溢出效應(yīng)”容易模糊立法邊界，造成對(duì)國(guó)家法律權(quán)威性的損害。而實(shí)踐中出現(xiàn)的個(gè)別執(zhí)法執(zhí)紀(jì)亂象，如以黨紀(jì)代替國(guó)法的做法，亦會(huì)損害國(guó)家法律的權(quán)威性。

想要破解我國(guó)法治建設(shè)中的黨紀(jì)國(guó)法銜接與協(xié)調(diào)不足的這一難題，根本前提就在于厘清二者之間的關(guān)系，進(jìn)而建立二者銜接與協(xié)調(diào)良好的長(zhǎng)效機(jī)制。同為中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系的重要組成部分，黨紀(jì)和國(guó)法在價(jià)值理念和目標(biāo)上是一致的，二者相互聯(lián)系、相互補(bǔ)充。這表明二者在應(yīng)然層面具有一致性，其在本質(zhì)上也是傾向于保持銜接與協(xié)調(diào)的。但同時(shí)，黨紀(jì)和國(guó)法又分屬不同的規(guī)范體系，二者相互區(qū)別、相互獨(dú)立。這種區(qū)別主要表現(xiàn)為制定主體和依據(jù)、適用范圍、規(guī)范性質(zhì)、實(shí)施方式、嚴(yán)格程度等各方面的不同。二者在實(shí)然層面所表現(xiàn)出的差異性并不影響銜接與協(xié)調(diào)機(jī)制的建立。

二、黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律銜接和協(xié)調(diào)的基本原則

協(xié)調(diào)好黨內(nèi)法規(guī)和國(guó)家法律的關(guān)系，是黨執(zhí)政以來長(zhǎng)期面臨的問題，也是實(shí)現(xiàn)黨長(zhǎng)期執(zhí)政必須解決的重大法治難題。一直以來，黨和國(guó)家都高度重視國(guó)家法律體系的建設(shè)和黨內(nèi)法規(guī)體系的完善，并致力于實(shí)現(xiàn)二者的有效銜接和協(xié)調(diào)。黨內(nèi)法規(guī)的內(nèi)容如果完全脫離于國(guó)家法律，就會(huì)在適用上產(chǎn)生嚴(yán)重沖突。而若是黨內(nèi)法規(guī)的條文內(nèi)容與國(guó)家法律所作規(guī)定完全一致，就會(huì)造成內(nèi)容上的冗余。這種不銜接、不協(xié)調(diào)所造成的規(guī)定空白或交叉重疊的情形，容易造成對(duì)現(xiàn)有法治格局的破壞。而二者間的銜接與協(xié)調(diào)的實(shí)現(xiàn)，必須堅(jiān)持以下三個(gè)基本原則。

（一）國(guó)法高于黨規(guī)原則

黨內(nèi)活動(dòng)的開展必須符合法律之規(guī)定，既符合法律精神，也符合政治慣例。有黨內(nèi)“立法法”之稱的《黨內(nèi)法規(guī)制定條例》中強(qiáng)調(diào)了黨內(nèi)法規(guī)的制定工作必須在法律的范圍內(nèi)開展的基本原則。國(guó)法高于黨規(guī)原則不僅表現(xiàn)為黨內(nèi)法規(guī)在內(nèi)容層面不得與國(guó)家法律相矛盾與沖突，還表現(xiàn)為黨內(nèi)法規(guī)的價(jià)值取向不得與國(guó)家法律之立法精神相抵觸。為深入開展反腐敗工作而制定的《監(jiān)察法》是在黨內(nèi)法規(guī)同國(guó)家法律有效銜接與協(xié)調(diào)之下促進(jìn)廉政建設(shè)的重要成果。國(guó)法高于黨規(guī)原則在《監(jiān)察法》之中體現(xiàn)地尤為明顯。

（二）黨紀(jì)嚴(yán)于國(guó)法原則

黨紀(jì)與國(guó)法是約束黨員行為的雙重規(guī)范，兩個(gè)規(guī)范體系在標(biāo)準(zhǔn)嚴(yán)格程度上稍有差異?？梢哉f，國(guó)法是全體公民的“最低的行為準(zhǔn)則”，黨規(guī)則是黨員的“最高的行為標(biāo)準(zhǔn)”。黨紀(jì)嚴(yán)于國(guó)法是全面推進(jìn)依法治國(guó)的制度安排，也是推動(dòng)全面從嚴(yán)治黨向縱深發(fā)展，保持黨的先進(jìn)性的重要保障，與國(guó)家法律的權(quán)威性并不沖突。黨紀(jì)嚴(yán)于國(guó)法主要體現(xiàn)為：黨內(nèi)法規(guī)更加突出義務(wù)地位。這是由執(zhí)政黨的性質(zhì)和宗旨所決定的，《黨章》關(guān)于黨員義務(wù)在先、權(quán)利在后的體例結(jié)構(gòu)中得以充分體現(xiàn);黨內(nèi)法規(guī)的要求更嚴(yán)格。黨員合乎法律的行為并不一定同時(shí)符合黨紀(jì)的要求。如《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》會(huì)對(duì)尚未達(dá)到《刑法》中受賄罪的處罰標(biāo)準(zhǔn)的收受禮品的行為給予紀(jì)律處分，也會(huì)對(duì)國(guó)家法律未加以調(diào)整的個(gè)人作風(fēng)問題給予紀(jì)律處分;黨內(nèi)法規(guī)適用在先。通常而言，對(duì)于黨員的違法違紀(jì)行為通常會(huì)優(yōu)先適用黨內(nèi)法規(guī)而非國(guó)家法律給予紀(jì)律處分。

（三）國(guó)法與黨紀(jì)分開原則

堅(jiān)持法紀(jì)分開原則是推動(dòng)實(shí)現(xiàn)二者有效銜接與協(xié)調(diào)的根本基點(diǎn)。一方面，黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律各自的性質(zhì)決定了應(yīng)當(dāng)將二者在適用范圍與規(guī)范內(nèi)容層面作以區(qū)分。黨內(nèi)法規(guī)的條文內(nèi)容不能只是對(duì)法律內(nèi)容的變相復(fù)制，否則將毫無意義。堅(jiān)持法紀(jì)分開對(duì)于進(jìn)一步厘清二者的關(guān)系，減少在規(guī)范內(nèi)容層面產(chǎn)生重復(fù)與沖突情形有著重大作用。另一方面，國(guó)家法律與黨內(nèi)法規(guī)是規(guī)范黨員行為的雙重約束性規(guī)范，兩大規(guī)范體系在嚴(yán)格程度上存在差異，在適用時(shí)應(yīng)當(dāng)互為補(bǔ)充。相較于國(guó)家法律的強(qiáng)制性和底線性，黨內(nèi)法規(guī)更多表現(xiàn)出的是紀(jì)律性和道德性。因此，對(duì)于黨員的行為，要充分考察是否符合黨規(guī)的最高要求和國(guó)法的最低要求，并根據(jù)嚴(yán)重程度準(zhǔn)確適用國(guó)法和黨紀(jì)作出正確的處理，做到“疏而不漏”。

三、黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律銜接和協(xié)調(diào)的路徑

目前，黨內(nèi)法規(guī)和國(guó)家法律仍缺乏良性互動(dòng)，導(dǎo)致矛盾與沖突，主要體現(xiàn)為制定程序，規(guī)范內(nèi)容和實(shí)施過程等方面不銜接、不協(xié)調(diào)的問題。要想系統(tǒng)地解決黨內(nèi)法規(guī)同國(guó)家法律在各環(huán)節(jié)銜接與協(xié)調(diào)不足的重大難題，構(gòu)建二者銜接和協(xié)調(diào)良好的長(zhǎng)效機(jī)制，有待于在黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律制定、執(zhí)行及立法后評(píng)估等各個(gè)環(huán)節(jié)加強(qiáng)二者間有效銜接與協(xié)調(diào)，進(jìn)而建立規(guī)范化、體系化、常態(tài)化的銜接與協(xié)調(diào)機(jī)制。

（一）加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)和國(guó)家法律在制定環(huán)節(jié)的銜接與協(xié)調(diào)

銜接與協(xié)調(diào)機(jī)制的構(gòu)建是一個(gè)實(shí)現(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律雙向互動(dòng)的過程?？梢哉f，制定環(huán)節(jié)中銜接與協(xié)調(diào)機(jī)制的構(gòu)建，是實(shí)現(xiàn)黨紀(jì)國(guó)法有效銜接與協(xié)調(diào)的最初起點(diǎn)與重要關(guān)卡，有助于從根源上盡可能地避免發(fā)生矛盾與沖突，為推動(dòng)實(shí)現(xiàn)全面從嚴(yán)治黨和全面依法治國(guó)提供系統(tǒng)完備的制度基礎(chǔ)。而要解決制定環(huán)節(jié)的銜接與協(xié)調(diào)不足的問題，最根本的就是要在制定程序與規(guī)范內(nèi)容上實(shí)現(xiàn)二者間相互銜接與協(xié)調(diào)。那么，首先就是要建立和完善制定主體之間的溝通協(xié)調(diào)機(jī)制。在黨內(nèi)法規(guī)起草制定的各個(gè)環(huán)節(jié)加強(qiáng)與立法機(jī)關(guān)的溝通，能夠?yàn)閷?shí)現(xiàn)二者間的銜接與協(xié)調(diào)打下良好的基礎(chǔ)。其次就是要建立和完善備案審查聯(lián)動(dòng)機(jī)制。實(shí)現(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律在備案審查階段的有效銜接和協(xié)調(diào)，不僅要完善二者相互獨(dú)立且自成體系的備案審查制度，更要打破傳統(tǒng)的“分領(lǐng)域備案、各負(fù)其責(zé)”的工作模式，建立規(guī)范化與常態(tài)化的備案審查聯(lián)動(dòng)機(jī)制。既要完善黨內(nèi)法規(guī)的合法性審查機(jī)制，盡可能避免同國(guó)家法律的內(nèi)容相沖突。也要完善國(guó)家法律的合規(guī)性審查機(jī)制，對(duì)與黨的方針政策及黨內(nèi)法規(guī)內(nèi)容相抵觸的，及時(shí)進(jìn)行修訂。最后就是要健全沖突聯(lián)動(dòng)處理機(jī)制。在規(guī)范適用過程中，一旦發(fā)現(xiàn)存在黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律發(fā)生沖突的情形，及時(shí)對(duì)爭(zhēng)議進(jìn)行處理，并予以糾正。

（二）加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)和國(guó)家法律在執(zhí)行環(huán)節(jié)的銜接與協(xié)調(diào)

黨內(nèi)法規(guī)同法國(guó)法律的生命都在于實(shí)施。黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律在執(zhí)行過程中如果不能保持良好互動(dòng)關(guān)系，則可能出現(xiàn)相同情形不同處理的情形，違背公平公正的法治原則?！吨袊?guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》中對(duì)黨員存在的既嚴(yán)重違紀(jì)又涉嫌犯罪的行為、既違紀(jì)又構(gòu)成輕微違法的行為、僅違紀(jì)不違法的行為等不同程度的違紀(jì)行為規(guī)定了不同的責(zé)任追究方式。如果二者在執(zhí)行環(huán)節(jié)的銜接與協(xié)調(diào)程度不夠，就會(huì)出現(xiàn)黨員的某一行為受到黨紀(jì)處分后未被追究行政責(zé)任或者受到刑事處罰或行政處分后未被追究黨紀(jì)責(zé)任的情況。要避免執(zhí)法執(zhí)紀(jì)過程中出現(xiàn)以黨紀(jì)代替國(guó)法或以國(guó)法代替黨紀(jì)等罔顧法紀(jì)的情形，就必須在執(zhí)行環(huán)節(jié)加強(qiáng)二者的有效銜接和協(xié)調(diào)。這就需要建立黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律執(zhí)行層面的溝通協(xié)調(diào)機(jī)制，在執(zhí)法部門與執(zhí)紀(jì)部門之間建立良好的溝通協(xié)調(diào)機(jī)制與完備的移送處理機(jī)制，實(shí)現(xiàn)黨員違法違紀(jì)行為的信息共享，以減輕雙方因信息不對(duì)稱而造成的延緩，及時(shí)對(duì)相關(guān)情況進(jìn)行通報(bào)并做出妥善處理。

（三）加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)和國(guó)家法律在立法后評(píng)估環(huán)節(jié)的銜接與協(xié)調(diào)

立法后評(píng)估是指在制度規(guī)范生效后，由專業(yè)評(píng)估機(jī)構(gòu)運(yùn)用科學(xué)的方法，按照法定程序和科學(xué)指標(biāo)，對(duì)規(guī)范體系的制度設(shè)計(jì)、運(yùn)行情況、實(shí)施效果、存在問題等情況進(jìn)行調(diào)查評(píng)估并得出科學(xué)結(jié)論的活動(dòng)。立法后評(píng)估機(jī)制是檢驗(yàn)黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律科學(xué)性、合理性與實(shí)施效果的科學(xué)方式。作為立法程序的延續(xù)，立法后評(píng)估機(jī)制通過加強(qiáng)對(duì)已生效實(shí)施的國(guó)家法律與黨內(nèi)法規(guī)的科學(xué)評(píng)估，可以找到二者相沖突的問題與原因所在，進(jìn)而通過法定程序予以糾正，實(shí)現(xiàn)兩大規(guī)范體系之間的相互協(xié)調(diào)。因而，立法后評(píng)估環(huán)節(jié)的銜接與協(xié)調(diào)對(duì)保持黨內(nèi)法規(guī)同國(guó)家法律的良好互動(dòng)而言至關(guān)重要?？茖W(xué)化、規(guī)范化的立法后評(píng)估銜接與協(xié)調(diào)機(jī)制，可以在評(píng)估的各環(huán)節(jié)充分發(fā)揮最大作用，提高黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律的立法質(zhì)量。而要建構(gòu)科學(xué)合理同時(shí)銜接與協(xié)調(diào)良好的立法后評(píng)估機(jī)制，必須要保證有多元化的評(píng)估主體參與立法后評(píng)估全過程，并按照規(guī)范化的評(píng)估程序綜合運(yùn)用多樣化的評(píng)估方法進(jìn)行評(píng)估。只有這樣，才能夠充分保障評(píng)估機(jī)構(gòu)在黨紀(jì)國(guó)法許可的范圍內(nèi)充分發(fā)揮評(píng)估效能，綜合運(yùn)用多種評(píng)估方法開展評(píng)估工作，進(jìn)而最大限度保證評(píng)估結(jié)果的科學(xué)性和客觀公正。由此形成的評(píng)估結(jié)論就可以作為黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律立、改、廢、釋，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)二者有效銜接與協(xié)調(diào)的重要科學(xué)依據(jù)。

基于我國(guó)目前所面臨的復(fù)雜的國(guó)情、世情、黨情，實(shí)現(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律的有效銜接與協(xié)調(diào)注定是攻堅(jiān)持久的。只有不斷深入探索實(shí)現(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)和國(guó)家法律有效銜接與協(xié)調(diào)的法治路徑，才能在此基礎(chǔ)之上構(gòu)建起二者銜接和協(xié)調(diào)的長(zhǎng)效機(jī)制，推動(dòng)實(shí)現(xiàn)“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局。

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基金項(xiàng)目： 本文系廣西廉政建設(shè)研究中心研究生資助專項(xiàng)課題“新時(shí)代推動(dòng)全面從嚴(yán)治黨向縱深發(fā)展研究”研究成果（項(xiàng)目編號(hào)： LZ2017010）

（作者單位：廣西師范大學(xué)）