行政權(quán)力清單制度改革深水期問題與對策研究*

楊美山， 侯西安

(福建師范大學(xué) 公共管理學(xué)院， 福州 350007)

2005年李友燦事件后，河北省紀委決定推行市長行政權(quán)力清單公開制度改革，并取得了廣泛認可的社會效應(yīng)。接著，北京、上海、天津等重要省市陸續(xù)效仿推行。十八屆三中全會提出，要逐步推行地方政府及各個部門的權(quán)力清單制度。十八屆四中全會要求，從行政體制改革出發(fā)界定政府的權(quán)力范圍，并從省、市、縣、鎮(zhèn)逐步推廣。2017年全國人大五次會議上，李克強總理在中外記者會上重申加強權(quán)力清單制度改革，并強調(diào)要打通“最后一公里”。

一、文獻綜述

鄒東升、陳思詩以政策擴散理論為基礎(chǔ)，認為我國行政權(quán)力清單制度改革的發(fā)展趨勢呈現(xiàn)“S形曲線”，即從平穩(wěn)起步到快速擴散再到平穩(wěn)發(fā)展，平穩(wěn)期也是攻堅期，改革進度放緩，但面臨的問題也是最復(fù)雜的，既要權(quán)責(zé)合并又要權(quán)責(zé)分立，既要改革創(chuàng)新也要實事求是，杜絕跟風(fēng)[1]。趙勇綜合考察北京西城區(qū)、上海浦東新區(qū)和杭州上城區(qū)的行政權(quán)力清單文本改革，發(fā)現(xiàn)同一種行政權(quán)力在不同的城市卻被納入不同的清單、“其他行政權(quán)力”囊括了眾多應(yīng)該且可以再細分的項目等問題，認為在從1.0時代向2.0時代升級過程中，應(yīng)注意權(quán)力清單的規(guī)范化與精細化，加強法律制度設(shè)計及監(jiān)督管理等[2]。曾明、魏琬昕研究發(fā)現(xiàn)，權(quán)力清單制度改革中簡政放權(quán)環(huán)節(jié)存在權(quán)力清單分類隨意性大、權(quán)力下放含金量不高、放權(quán)垂直型思維定式、權(quán)責(zé)不匹配等問題，提出強化頂層設(shè)計、促進權(quán)責(zé)一致、打破漏斗效應(yīng)、加大監(jiān)管力度等建議[3]。蔡小慎、牟春雪通過對目前30個省級行政區(qū)權(quán)力清單改革的研究發(fā)現(xiàn)，目前普遍存在自上而下的改革思路、應(yīng)激性的制度變遷以及積極自我革命的現(xiàn)象，提出應(yīng)加強多元主體(政府、企業(yè)、民眾等)協(xié)同合作、強化配套設(shè)施建設(shè)(法律與政策支持)、改進權(quán)力清單制度推行的技術(shù)等[4]。鄭俊田、郜媛瑩、顧清認為，在改革期間各地方政府存在過度以任務(wù)為導(dǎo)向、過度以簡權(quán)為目的，約束機制不完善等問題，提出應(yīng)科學(xué)地根據(jù)實際需要精簡與單列權(quán)力、重視流程再造工作等建議[5]。付建軍從清單制與國家治理特別是治理轉(zhuǎn)型的內(nèi)在邏輯層面上研究，認為目前學(xué)術(shù)界在清單制度改革上存在碎片化與類型建構(gòu)等“局促”和“狹窄”：局限于價值討論與對策式的現(xiàn)象考察、忽視制約清單與負面清單以外的清單(不止通常意義上的三種清單)改革研究，建議從政策擴散、政府行為、制度設(shè)計和國家治理工具等維度擴展清單制度的研究空間[6]。

本文研究發(fā)現(xiàn)，權(quán)力清單制度深水期改革正面臨重新打亂秩序、變相回歸、清單法律效力模糊及碎片化整合等問題，認為相關(guān)研究既要與時俱進，發(fā)現(xiàn)最新問題，又要不忘初心、回歸本質(zhì)、抓住重點，這樣才能使改革有“根”有“進”，有始有終，避免偏離軌道，愈改愈亂，一發(fā)不可收拾。

二、行政權(quán)力清單制度改革的基本內(nèi)涵

1. 行政權(quán)力清單

行政權(quán)力是國家行政部門管理社會公共事務(wù)所運用的法定職權(quán)，其主體是法律授權(quán)的行政組織。行政組織中的行政人員負責(zé)行使法律所賦予的相關(guān)行政權(quán)力。行政權(quán)力清單有廣義和狹義之分：從廣義上講，凡是涉及到行政許可、行政征收、行政處罰、行政給付、行政規(guī)劃等行政權(quán)力行使范圍內(nèi)的活動都可列入行政權(quán)力清單；狹義上指行政審批權(quán)與行政許可權(quán)[7]。如李克強在中外記者招待會上曾說：“我到有的地方去看，在簡政放權(quán)中一次封了109個公章，用1個公章代替(行政審批方面)?！?/p>

2. 行政權(quán)力清單制度改革

行政權(quán)力清單制度，就是界定政府內(nèi)部各行政部門及崗位的權(quán)力范圍，規(guī)定行政審批執(zhí)行者承擔(dān)哪些責(zé)任、行使哪些權(quán)力，簡言之即“施行權(quán)力清單，禁止法外施權(quán)”。政府部門應(yīng)通過門戶網(wǎng)站和辦公大廳等公共媒介渠道將行政權(quán)力清單公諸于眾，讓相關(guān)部門和民眾知悉各部門職責(zé)所在及如何方便、迅捷地辦理業(yè)務(wù)。

行政權(quán)力清單制度改革原則上包括行政責(zé)任清單、行政制約清單和行政負面清單改革。行政責(zé)任清單主要是為了防止行政權(quán)力越位或不作為、權(quán)力濫用及庸政或懶政等行為；行政制約清單主要用于厘清各部門和崗位的行政許可權(quán)限及如何將這些許可權(quán)力“關(guān)進制度籠子”，制定相關(guān)監(jiān)督和舉報機制；行政負面清單用于裁剪制約市場經(jīng)濟運行的權(quán)力，減少行政權(quán)力對市場的過分或不適當(dāng)干預(yù)，鼓勵市場經(jīng)濟“法無禁止皆可為”。行政權(quán)力清單制度改革不止是劃定行政人員的權(quán)力行使范圍，將之公諸于眾，更是對權(quán)力清單運行規(guī)范的制度性改革，涉及政治、經(jīng)濟和法律等層面，“其核心是政府職能轉(zhuǎn)變，重點是行政功能再造，實質(zhì)是體制機制重構(gòu)”[8]。

三、行政權(quán)力清單制度深水期改革存在的問題

1. 清單改革可能加劇各自為政或打亂秩序

首先，行政權(quán)力清單制度可能加劇各自為政現(xiàn)象。權(quán)力清單制度雖然能夠有效厘清各部門和人員的權(quán)限范圍，規(guī)范權(quán)力行使，但由于科層制政府體系本身專業(yè)分工、照章行事，行政人員“防衛(wèi)型人格”現(xiàn)象嚴重，存在“帝國制造”“本位主義”[9]的行政運行模式等原因，這一改革很可能會間接加劇各部門各自為政，不利于政府內(nèi)部交流和合作，加上官僚型政府本身的制式化運作，反而更加不利于行政權(quán)力系統(tǒng)運行。

其次，制度改革容易造成新的權(quán)力真空或秩序混亂。行政權(quán)力清單重新制定后，相關(guān)部門出臺行政制約清單后卻沒有及時出臺行政責(zé)任清單，加上目前各級政府及平行職能部門缺乏對清單制定的統(tǒng)一溝通與協(xié)調(diào)，必然會多出一些未被分配的行政權(quán)力，或產(chǎn)生新的權(quán)力重疊。另一種惡性循環(huán)現(xiàn)象是清理清單制度改革之初，單位或崗位上的行政權(quán)力得到大幅削減或變動，但不久之后又會變相歸位?！罢种械氖马?，尤其是審批事項如同‘割韭菜’似的，一茬割掉了，另一茬又長了?！盵10]由于缺乏相關(guān)法律法規(guī)，行政權(quán)力洗牌之后又變相復(fù)位的現(xiàn)象仍然存在。

2. 清單改革缺乏監(jiān)督管理

首先，行政權(quán)力清單缺乏上級對下級的法律約束力。由于各部門自己劃定權(quán)力范圍，甚至上級部門的權(quán)力清單并不對下級部門的權(quán)力清單產(chǎn)生約束力，在權(quán)力清單運行過程中，往往缺乏上級部門對下級部門的管理效力。2014年江永縣網(wǎng)吧事件中，縣工商局以內(nèi)部不執(zhí)行省工商局行政權(quán)力清單為由駁回王恒的訴訟，最終法院判定縣工商局勝訴。該案表明，上級行政權(quán)力清單制度并不直接對下級行政部門產(chǎn)生行政效力，即不具備約束力。

其次，行政權(quán)力清單制度運行缺乏民眾監(jiān)督。行政權(quán)力清單說到底是政府部門內(nèi)部“自己規(guī)范自己”，制定過程中無需民眾參與。作為該項制度改革的服務(wù)對象卻未能參與“游戲規(guī)則”制定，甚至可能因官方公開不足而不能知悉清單內(nèi)容，同時相關(guān)媒體也未進行有效跟蹤與報道，導(dǎo)致清單制度運行過程中的民眾監(jiān)督幾乎真空?！霸诂F(xiàn)實中人民群眾監(jiān)督的途徑、方式、渠道、范圍等在法律中沒有明確規(guī)定，此項監(jiān)督權(quán)就是‘空頭支票’?！盵11]

再次，行政權(quán)力清單運行效果的評估缺乏監(jiān)督。目前各級地方政府對權(quán)力清單運行績效的評估程序和標(biāo)準(zhǔn)等沒有制定具體準(zhǔn)則，且只進行內(nèi)部獨立評估，幾乎沒有引入第三方評估機構(gòu)或組織參與，加之相關(guān)監(jiān)督與舉報機制不完善，普通民眾甚至內(nèi)部職員都不清楚具體舉報機構(gòu)與流程。

3. 清單內(nèi)容公開度不夠

首先，權(quán)力清單具體或關(guān)鍵內(nèi)容公開度不足。各級地方政府或部門公開清單內(nèi)容主要服從上級文件要求，公開內(nèi)容自我選擇空間大，“因而在現(xiàn)實中公開的程度、載體和內(nèi)容參差不齊”[12]：其一，權(quán)力清單公開涉及“三單合一”，但公開責(zé)任清單居多，其余兩項清單公開很少；其二，只公開大體上的權(quán)力清單內(nèi)容，細節(jié)上說明很少；大項的審批權(quán)限普遍存在諸多歸類不明或未作詳細說明的“其他審批事項”；其三，公開內(nèi)容以行政處罰、行政許可、行政征收、公共服務(wù)購買等居多，但行政規(guī)劃、行政決策和財政資金劃撥等敏感信息公開很少。

其次，權(quán)力清單僅在局域網(wǎng)或部門內(nèi)公開現(xiàn)象嚴重。權(quán)力清單公開網(wǎng)絡(luò)渠道目前有兩種：其一，各省份或各大部門單獨建立公開門戶網(wǎng)；其二，本組織(單位)建立獨立公開門戶網(wǎng)。很明顯，第一種渠道比較公開透明，第二種局限性很強，但屬于目前較為流行的公開方式，其主要原因是某些既得利益部門不愿意接受改革。

4. 相關(guān)法制建設(shè)匱乏

首先，行政權(quán)力清單無法律授權(quán)與約束力。人民的利益是最高的法律[13]，行政權(quán)力清單只有具有法律效力才能真正維護人民的利益。各級政府都在強調(diào)對違反行政權(quán)力清單制度的行為追究法律責(zé)任，但法律依據(jù)與根源何在?目前我國并沒有關(guān)于行政權(quán)力清單的相關(guān)法律出臺，行政權(quán)力清單只是部門或系統(tǒng)內(nèi)自己羅列的清單，并無法律依據(jù)。“行政規(guī)則(行政清單)的制定無須法律授權(quán)，以行政權(quán)的當(dāng)然權(quán)能便可制定?！盵14]。即行政權(quán)力清單并非以法律為制定依據(jù)，也并未得到法律的授權(quán)，因此其本身并不具有法律約束力。缺乏法律約束力的行政權(quán)力清單說到底只是行政部門內(nèi)部運行的操作規(guī)則而已，即便行政人員沒有按照這個程序來執(zhí)行，也只會受到內(nèi)部的相關(guān)懲治，而無需承擔(dān)社會責(zé)任，更不用說法律責(zé)任。

其次，權(quán)力清單制度改革中上下級難以無縫銜接。改革中上下級或平行部門的工作呈現(xiàn)碎片化狀態(tài)，難以實現(xiàn)無縫銜接甚至基本銜接。2014年湖南省江永縣“不小心工作室”案中，原告王恒要求法院以湖南省工商局權(quán)力清單為審判依據(jù)，被告江永縣工商局卻以該局沒有執(zhí)行也不執(zhí)行省工商局的權(quán)力清單為由駁回原告。法院認為，即便縣工商局有此清單或需要執(zhí)行省級工商局清單，同樣會因為沒有法律依據(jù)而難以判定縣工商局行政人員因未執(zhí)行其內(nèi)部規(guī)定需負的法律責(zé)任?？梢?，沒有法律依據(jù)的行政權(quán)力清單事實上對行政人員日常行政行為的約束效果并不明顯，對民眾利益也不能提供有效的法律保障。

5. 清單改革缺乏統(tǒng)一管理

首先，清單改革“玻璃門”游戲模式。政府本身具有“經(jīng)紀人”和“經(jīng)濟人”的雙重屬性，作為掌握行政權(quán)力的部門，必然具有諸多尋租空間。在交出部門或崗位的相關(guān)權(quán)力時，執(zhí)行方采取的策略往往是小處放權(quán)、大權(quán)留住，虛權(quán)放出、實權(quán)保留，明權(quán)放出、暗權(quán)握住，即所謂“玻璃門”或“彈簧門”模式。“那些看起來‘小而美’或‘整齊而劃一’的權(quán)力清單未必清晰可辨，有些只是換了個名頭，有些做法甚至只是把碎片化的權(quán)力整合為更大的權(quán)力而已?！盵15]盡管現(xiàn)在相關(guān)行政部門的服務(wù)態(tài)度明顯比權(quán)力清單改革之前好了很多，少了高高在上或拒人千里的姿態(tài)，但在很多行政審批項目上情況并沒有比改革之前來得明朗。

其次，行政服務(wù)中介缺乏管理。行政服務(wù)中介被社會上稱為“紅頂中介”，是政府行政權(quán)力在特定歷史條件下產(chǎn)生的中介服務(wù)機構(gòu)。行政服務(wù)中介在一定歷史條件下承接了政府的若干行政權(quán)力，對減輕政府行政負擔(dān)、節(jié)約政府行政成本起到了一定作用。這些中介組織所承接的行政服務(wù)項目大都是政府不愿承接的，或執(zhí)行力缺乏，或行政難度大，或無利可圖等，實則是為相關(guān)行政部門變相行使權(quán)力提供了一個輔助機構(gòu)，以合乎法律的外在形式變相獲取利益。出于“經(jīng)紀人”與“經(jīng)濟人”特性，行政中介組織往往進行高收費、亂收費、強制收費等非法行政權(quán)力運作，既無法及時辦理行政業(yè)務(wù)，又造成經(jīng)濟損失，也影響社會和諧。

四、行政權(quán)力清單制度深水期改革的對策建議

1. 推行清單改革動態(tài)化

首先，清單制度改革要與時俱進，動態(tài)化發(fā)展。清單制度改革不能一蹴而就，更不能一勞永逸，應(yīng)隨著社會變遷和時代發(fā)展不斷深化調(diào)整。進入改革深水期，要特別強調(diào)法內(nèi)行政權(quán)力合理化和法外行政權(quán)力規(guī)范化。法內(nèi)行政權(quán)力合理化是指對目前體制內(nèi)施行的行政權(quán)力體系，要繼續(xù)完善和深化應(yīng)加強鞏固的項目，制定修改日程和規(guī)范修改程序，適時刪除過時的權(quán)力條款。法外行政權(quán)力規(guī)范化，是指針對地方政府所頒布的規(guī)章與政策性文件，研究其頒布的歷史背景，考察其與社會發(fā)展要求的匹配性，適時適度進行修改和完善，去粗取精，深化改革。例如，21世紀是生態(tài)文明的世紀，政府清單制度改革應(yīng)逐步傾向行政生態(tài)化、綠色化。又如，目前國家正在積極推行政府治理現(xiàn)代化，清單制度改革可采取多中心參與模式，調(diào)動社會各相關(guān)利益主體積極參與其中，節(jié)約行政成本，提高行政效率，促進行政改革現(xiàn)代化。

此外，應(yīng)加強“紅頂中介”整改工作，逐步將其整改為服務(wù)社會的企業(yè)組織，引入市場競爭機制?？芍饾u引進更多的非政府組織參與服務(wù)項目的競爭或投標(biāo)，承接政府相關(guān)行政服務(wù)項目，降低行政服務(wù)成本，增加政府合作伙伴。應(yīng)以服務(wù)市場經(jīng)濟發(fā)展為宗旨，改變其半官僚性，此為其一。其二，應(yīng)逐步杜絕“紅頂中介“成為行政權(quán)力非法斂財附屬機構(gòu)的現(xiàn)象，杜絕權(quán)力清單改革過程中從體制內(nèi)非法運行轉(zhuǎn)移到體制外繼續(xù)服務(wù)非法既得利益組織或個人的“非法移民”現(xiàn)象。其三，應(yīng)加強對行政中介組織的日常運行管理，規(guī)范其服務(wù)程序和標(biāo)準(zhǔn)，以服務(wù)社會為出發(fā)點，合理收費并逐步提高服務(wù)質(zhì)量與效率。

2. 加強清單改革監(jiān)督管理

如何確定“主權(quán)者的官吏，是否以主權(quán)者的名義在行使主權(quán)者所托付給他們的權(quán)力”[16]，最主要的辦法是加強對“權(quán)力受托者”行政權(quán)力行使規(guī)范性的監(jiān)督管理。

首先，加強行政體制內(nèi)部監(jiān)督。在缺乏法律授權(quán)與約束的情況下，目前清單運行及改革受到的來自體制內(nèi)的行政監(jiān)督主要是黨內(nèi)監(jiān)督、各級人大監(jiān)督以及檢查機關(guān)監(jiān)督。作為最廣泛和最主要監(jiān)督主體的檢查機關(guān)，應(yīng)在體制內(nèi)監(jiān)督中發(fā)揮主要作用，通過完善對行政行為的訴訟監(jiān)督、加強檢察官隊伍建設(shè)以及“轉(zhuǎn)變糾錯型事后監(jiān)督為事前預(yù)防性監(jiān)督”[17]等措施，在法制不健全的情況下最大限度地發(fā)揮體制內(nèi)監(jiān)督的作用，確保清單改革規(guī)范運行。同時，應(yīng)促進平行監(jiān)督機制形成。同級部門之間或者部門同事之間相互加強監(jiān)督，有利于避免權(quán)力運行中出現(xiàn)的不必要錯誤和損失，促進部門或同事間權(quán)力運行的交流溝通，從而發(fā)現(xiàn)權(quán)力清單運行過程中存在的不足與缺陷并及時改進。

其次，加強清單改革外部監(jiān)督。接受體制內(nèi)的外部監(jiān)督，主要來自紀檢部門與人民代表大會等。加強紀檢部門隊伍建設(shè)，培養(yǎng)出更多敢在“太歲頭上動土”的執(zhí)法人員，防止清單制度變相改革。同時接受體制外部力量的監(jiān)督，主要來自媒體、非政府組織等。加強新聞、廣播等傳媒力量對清單改革中非法行為的揭露與報道，讓清單改革在陽光下運行。

再次，加強社會民眾監(jiān)督。民眾作為行政權(quán)力清單改革的最大受益對象，應(yīng)該成為監(jiān)督力量中不可或缺的參與者。拓寬民眾監(jiān)督舉報的渠道和方式等，加強對舉報來源真實性的調(diào)查，確保舉報者不受到任何個人或組織的報復(fù)，同時也確保被舉報者的相關(guān)權(quán)利。重視基層民眾對清單改革的相關(guān)建議與想法，加強與民眾溝通，聽取民眾意見，反思清單改革中的不足，有效推進改革。

3. 促進清單改革公開化

首先，加大各省市及部門權(quán)力清單公布內(nèi)容與范圍。第一，沒有公開則無所謂正義[18]，除了公布權(quán)力清單外，還需制定與公布相應(yīng)的責(zé)任清單和制約清單，強化“三單合一”落實工作，促進清單制度全面改革。第二，促進各省市及部門公布更為詳盡、具體的清單內(nèi)容，不僅要公開一級項目清單內(nèi)容，更要公開細節(jié)內(nèi)容，并配以簡練說明及清晰明了的業(yè)務(wù)辦理流程圖。第三，逐步減少“其他審批事項”等未歸類的行政權(quán)力清單項目，杜絕繼續(xù)變相占有非法既得利益。第四，加大權(quán)力清單運行結(jié)果公開力度。在遵循國家相關(guān)信息保密規(guī)定的前提下，加大關(guān)乎社會發(fā)展的重要決定公開力度，諸如行政決策、財政資金劃撥及使用情況等，確保權(quán)力委托者(人民)對權(quán)力運行的知悉權(quán)與監(jiān)督權(quán)。

其次，建立各省市及部門權(quán)力清單統(tǒng)一公開制度。各省市及部門建立統(tǒng)一的清單公開門戶網(wǎng)，促進各部門清單制定公開化，減少清單內(nèi)容重疊或真空，促進部門之間的溝通與協(xié)調(diào)，提高行政效率與服務(wù)質(zhì)量。同時，杜絕權(quán)力錯位、權(quán)力越位等濫用權(quán)力行為，加強權(quán)力運行監(jiān)督。

再次，充分利用新技術(shù)平臺促進清單改革公開化。積極促進各級政府及部門同科技平臺的合作，利用微信、微博乃至網(wǎng)絡(luò)直播等最新、最受民眾歡迎的交流方式與平臺，向民眾積極宣傳清單改革的相關(guān)內(nèi)容與進展情況，提高其對行政審批等業(yè)務(wù)辦理流程的熟悉程度。同時，利用各種新技術(shù)平臺進行參與式的民主嵌入，以科技平臺溝通的渠道聽取民眾的不同聲音，提高民眾參與清單改革的積極性，不斷增強清單改革的民主性與科學(xué)性。

4. 加快清單改革法制建設(shè)

當(dāng)政府被賦予太多行動自由時，后果不堪設(shè)想[19]。政府作為人民權(quán)力的委托者，有權(quán)對權(quán)力受托者行使權(quán)力的行為進行規(guī)范與約束，權(quán)力運行應(yīng)“依憲法和法律，以人民的權(quán)利和公共利益為界限”[20]。

首先，加快出臺清單制度改革的相關(guān)法律法規(guī)。除了2015年3月份國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于推行地方各級地政府工作部門權(quán)力清單制度的指導(dǎo)意見》外，目前我國并沒有規(guī)范此項工作的法律文件。所以，國家層面上清單改革相關(guān)法律法規(guī)的制定勢在必行且應(yīng)從速。應(yīng)促進各級地方政府盡快將原本各部門內(nèi)部制定的日常規(guī)范性文件轉(zhuǎn)化為地方性法律法規(guī)，使其具備法律約束力，規(guī)范行政權(quán)力運行，杜絕“割韭菜”等惡性循環(huán)現(xiàn)象。應(yīng)強化“三單合一”清單改革，特別是行政負面清單改革，減少行政權(quán)力對市場的過分干預(yù)。理順政府與市場的關(guān)系，破除抑制市場發(fā)展活力和資源優(yōu)化配置過程中行政權(quán)力不正當(dāng)運行造成的障礙，防止相關(guān)行政部門本身或利用行政中介服務(wù)的方式變相獲取非法利益，實現(xiàn)清單改革對市場經(jīng)濟的推進作用?！柏撁媲鍐喂芾砟Ｊ娇隙朔ㄖ谓?jīng)濟對市場主體實施‘非禁即入’、對政府實施‘非授即禁’的理念……減少了市場主體面臨的市場準(zhǔn)入風(fēng)險、創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)風(fēng)險、法律空白風(fēng)險和法律行為不確定風(fēng)險?！盵21]此外，除了加強行政人員職業(yè)道德、職業(yè)規(guī)范等方面的教育培訓(xùn)外，更要強化行政人員行使清單權(quán)力涉及的法律法規(guī)的學(xué)習(xí)與考核，提高權(quán)力清單執(zhí)行者的法律意識。

其次，促進上下位法無縫銜接。為避免各省市權(quán)力清單制定或運行中出現(xiàn)沖突等問題，應(yīng)加快出臺全國普遍適用的清單制定依據(jù)與標(biāo)準(zhǔn)，指導(dǎo)清單改革。地方政府在遵循上位法前提下，根據(jù)當(dāng)?shù)貙嶋H情況出臺清單運行的相關(guān)管理條例，使清單改革適應(yīng)當(dāng)?shù)貙嶋H發(fā)展需要。上下位法制定應(yīng)遵循“下位法遵循上位法，上位法優(yōu)先于下位法，同位法互不沖突”的原則，促進清單運行無縫銜接。

5. 完善清單改革評估機制

首先，逐步引入第三方機構(gòu)與市場評估模式參與評估工作。第三方評估機構(gòu)是來自社會的專業(yè)評估機構(gòu)，不僅有規(guī)范的市場運行機制、高效的評估方法，而且擁有具備相當(dāng)實力的評估隊伍，其評估人員往往是行業(yè)內(nèi)資深技術(shù)人員、專業(yè)人士或高校及科研機構(gòu)人員。更可貴的是，這些機構(gòu)具有中立立場，由其參與或主導(dǎo)的清單改革評估結(jié)果更具客觀性，參考價值也更高。同時，應(yīng)引入市場評估模式，對行政權(quán)力運行成本、運行效率、服務(wù)質(zhì)量和反饋處理等進行綜合評估，提高行政權(quán)力運行的效率與質(zhì)量。

其次，加強權(quán)力運行問責(zé)機制。應(yīng)繼續(xù)推進民眾呼聲很高的嚴懲“三拍驚奇”政策，對缺乏理性和危害民眾利益的行政行為進行行政問責(zé)。事實證明，缺乏問責(zé)制同監(jiān)督真空制一樣可怕，容易導(dǎo)致權(quán)力運行偏離軌道、誤入歧途。對造成嚴重決策過錯和重大經(jīng)濟損失的行政行為，應(yīng)依法倒查追究責(zé)任，并追究終身責(zé)任。同時，應(yīng)嚴厲懲治怠政和庸政等行為，防止在其位不謀其政的權(quán)力浪費現(xiàn)象。習(xí)近平對此指示：“要處理好改革‘最先一公里’和‘最后一公里’，突破‘中梗阻’，防止不作為。”[22]李克強則批判其為尸位素餐行為，并指示“要‘動刀子’‘出重拳’，公開曝光，堅決追責(zé)?！盵23]