民族區(qū)域自治研究范式述評
——基于制度選擇、設立與評價三大問題

王 芬

（廣州行政學院，廣東·廣州 510000）

1949年《共同綱領》明確提出民族區(qū)域自治，此后民族區(qū)域自治作為中國一項重要的政治制度載入歷次的憲法。至今，全國55個少數(shù)民族中，已有44個少數(shù)民族建立了155個自治地方，實行自治的少數(shù)民族人口占少數(shù)民族人口總數(shù)的70%以上，民族自治地方面積約占全境面積的64%。實踐表明，民族區(qū)域自治制度是中國共產(chǎn)黨在中華人民共和國建立后成功解決民族問題的重要標志，尤其是作為中國特色社會主義制度體系的組成之一，該制度的選擇設計與實施運作為世界多民族國家解決國家建構與民族沖突這一普遍難題提供了借鑒之處。

70年來，相關學者對民族區(qū)域自治展開了多方面研究，形成豐富的成果和多樣化的觀點，但已有文獻對不同觀點的研究范式的梳理提煉還不足，因而影響進一步地分析總結與深入探討。本文以民族區(qū)域自治制度建立的原因-過程-結論為主線，基于“為什么選擇”“怎樣設立”“如何評價”三個重要維度，將已有研究進行范式梳理與評析，從學理視角加深對民族區(qū)域自治制度的內(nèi)涵理解，以深化認識，為新時代背景下民族區(qū)域自治的理論與實踐創(chuàng)新發(fā)展提供新的啟示。

一、民族區(qū)域自治的制度選擇

對于中國共產(chǎn)黨選擇民族區(qū)域自治制度的原因，有歷史傳統(tǒng)和政治局勢兩種研究進路，形成了“國情論”與“局勢論”的分析范式。

（一）“國情論”的分析范式

針對中國共產(chǎn)黨在中華人民共和國成立初期選擇了“民族區(qū)域自治”的制度設計而非早期曾經(jīng)提出的“聯(lián)邦制”或“民族自決”的制度模式這一問題，“國情論”范式從歷史的演進尋找線索并展開論證，強調(diào)該制度的選擇是基于我們黨對中國歷史上形成的“多元一體”的民族聚居格局的認知和“大一統(tǒng)”的國情把握，是尊重歷史傳統(tǒng)和維護國家統(tǒng)一的正確決策。

該范式以費孝通提出的中華民族是在經(jīng)歷代王朝統(tǒng)治進程中逐漸演變的多民族大雜居，小聚居，你中有我，我中有你的融合狀態(tài)，總體呈現(xiàn)出以“多元一體格局”為理論基礎，在這一民族關系格局判斷上結合歷史文化傳統(tǒng)等要素得出結論[1]。例如，一些學者從馬克思主義民族觀和中國傳統(tǒng)思想文化的關系入手，認為中國的民族區(qū)域自治是歷史上傳統(tǒng)的社會文化思想及相關的國家機構模式演變到當代的必然結果，是中國共產(chǎn)黨把先進的西方思想，中國傳統(tǒng)的社會文化思想同中國的國情和民族實際相結合的產(chǎn)物[2][3][4]。有的學者考察了民族區(qū)域自治制度的歷史依據(jù)認為：一方面，中國相對獨立的地緣政治環(huán)境和復雜多變的地形地貌成為中華民族一體多元與民族區(qū)域自治制度的歷史地理依據(jù)。另一方面，農(nóng)本的中原文化為核心的同心圓結構是實施民族區(qū)域自治制度的經(jīng)濟文化依據(jù)[5][6][7]。因此，“國情論”的分析范式強調(diào)“民族自決”或“聯(lián)邦制”的制度模式并不適合中國的傳統(tǒng)國情，中國共產(chǎn)黨最終推行的民族區(qū)域自治是尊重歷史傳統(tǒng)、維護民族與國家利益的合理正確選擇。

（二）“局勢論”的分析范式

與上述從歷史傳統(tǒng)的國情中尋求解釋的范式不同，一些研究以制度決策的社會背景和政局行勢為視角，分析了中國共產(chǎn)黨從最初提出“民族自決”到主張“聯(lián)邦制”，再到推行“民族區(qū)域自治”的演變發(fā)展歷程，論證這一制度是在特定時期圍繞特定政治目標下的所作出的策略性選擇[8][9][10][11]。有學者指出，在抗日戰(zhàn)爭以前，中國共產(chǎn)黨為爭取少數(shù)民族支持動員地方力量更多地傾向于用民族自決和聯(lián)邦制的方式解決國內(nèi)的民族問題。抗日戰(zhàn)爭和內(nèi)戰(zhàn)爆發(fā)后，共產(chǎn)黨人在實踐中不斷積累經(jīng)驗并進行新的制度探索，對國家形勢和民族統(tǒng)一問題有了更為成熟的判斷，在中華人民共和國成立后為國家整合的需要而摒棄以上兩種方案，并通過了實施民族區(qū)域自治制度的決定[12]。日本學者松本真澄認為國共兩黨在初期斗爭中，處于相對弱勢的中國共產(chǎn)黨在陜甘寧邊區(qū)駐扎，為取得當?shù)厣贁?shù)民族支持，建立蒙回民族自治區(qū)，扶持少數(shù)民族干部，這一成功經(jīng)驗為1949年后共產(chǎn)黨后來選擇民族區(qū)域自治制度提供了樣板。[13]還有學者強調(diào)，抗日戰(zhàn)爭和國內(nèi)戰(zhàn)爭中，國民黨和中國共產(chǎn)黨等不同力量為取得少數(shù)民族和邊疆族群的支持以各自方式展開競爭性動員，在中國共產(chǎn)黨取得決定性勝利后，著手開展全國性的政權建設，民族政策也因此隨著國家需要發(fā)生調(diào)整和轉變，為防止民族分離主義，維護國家的領土完整與主權統(tǒng)一，“民族自決”與“聯(lián)邦制”的制度設計顯然已不合時宜，在慎重的政治考量下，民族區(qū)域自治成為新的方案[14][15][16]。

從兩種范式的比較中可見，“國情論”的分析范式從國情匹配角度來排除“民族自決”或“聯(lián)邦論”的制度參項，進而比較論證得出選擇民族區(qū)域自治的制度合理性與正確性。“局勢論”的分析范式在政黨發(fā)展和局勢變化的比較視野中將該制度選擇納入到政治斗爭、國家政權建設的時代背景中來探討，揭示了這一制度選擇背后復雜的政治面相與戰(zhàn)略需要。前者側重歷史傳統(tǒng)、地理文化等客觀因素的影響，后者側重對社會形勢、制度背景、行為主體進行剖析。在總體論證中，兩種維度的解釋往往是相互結合互為補充的關系，因此，對于“為什么選擇民族區(qū)域自治”的問題，只有將“國情論”與“局勢論”整合起來，才有助于人們對該制度的歷史演變與現(xiàn)實根源有更深刻更全面地把握。

二、民族區(qū)域自治制度的設立

關于民族區(qū)域自治是怎樣設立的問題，描述性和歸納性的論述偏多。已有的研究大致可歸為兩種取向，一種是原生主義取向，認為不同級別的自治區(qū)域和自治族群是依據(jù)原生存在的族群種類和自然演化的聚居格局來設立的；另一種是建構主義取向，認為自治地方自治主體民族和行政區(qū)域劃分都是出于政治穩(wěn)定和行政管理目標而建構的，是國家意志的具體反映。

（一）原生主義的解釋范式

該范式強調(diào)族群原生狀態(tài)和傳統(tǒng)社會關系對設立格局的影響。陳云生對民族區(qū)域自治設立的概述回應了中華民族“多元一體”歷史演變格局，他指出：民族區(qū)域自治與中國各民族的居住狀況和人口狀況相聯(lián)系，從總體上看，各民族居住形態(tài)并非整齊劃一、界線分明，而是互相插花，交錯居住，形成你中有我，我中有你的聚居狀態(tài)[2]。有學者通過新疆、寧夏、廣西、西藏自治區(qū)的案例來進行具體的闡述論證。例如，學者郝時遠針對新疆維吾爾自治區(qū)內(nèi)還包含了多個自治地方的情況指出，新疆本身就有13個世居的少數(shù)民族，新疆自治區(qū)涵蓋了自治州、自治縣等多種自治單元，體現(xiàn)出當?shù)厣贁?shù)民族的多樣性分布特點。他提道：“在建立民族自治地方的進程中，國家首先在少數(shù)民族居住比較集中的地區(qū)建立鄉(xiāng)、區(qū)級的自治地方，然后建立縣級、專署級和副省級的自治地方，由自下而上逐級建立自治區(qū)的實踐，為建立新疆自治區(qū)奠定基礎?！盵10]學者對于廣西壯族自治區(qū)的設立案例也持同樣觀點，即在設立壯族自治區(qū)的“合”與“分”的方案選擇中，國家將桂西壯族自治區(qū)和廣西東部漢族地區(qū)合并成立廣西壯族自治區(qū)，體現(xiàn)了居住在行政區(qū)內(nèi)的漢、壯、苗、瑤、侗等12個民族共同創(chuàng)造了廣西的歷史淵源與民族關系，符合大多數(shù)人的利益[1][2]。此外，學者關凱總結了實行民族區(qū)域自治有兩個前提條件：一個是民族識別；另一個前提是在對“民族地區(qū)”的劃分。在行政區(qū)劃上，中華人民共和國政府以“世居”為原則，而不以少數(shù)民族人口占當?shù)厝丝诮^對多數(shù)為原則重新劃分行政區(qū)，設立不同行政層級的自治單位。這個做法包含了三種考慮，一是對歷史的尊重，將少數(shù)民族世居的地區(qū)規(guī)定為自治單位；二是對現(xiàn)實民族人口分布“大雜居，小聚居”格局的尊重；三是出于有利于自治單位經(jīng)濟與社會發(fā)展的考慮[17]?？梢钥闯觯髁x的解釋將歷史文化與客觀的地理經(jīng)濟條件等作為民族區(qū)域自治設立首要考慮的因素，突出了該制度設立中對傳統(tǒng)與國情的尊重。

（二）建構主義的解釋范式

建構主義研究范式突出了國家的主導性，認為民族自治地方是政府出于政治穩(wěn)定和行政管理便利等因素而設立的，持這種觀點的國外學者居多。例如，美國學者白荷婷（Katherine）指出，國家識別認定了廣大并沒有民族認同的壯族群體，通過區(qū)域整合將廣西壯族自治地方由州升格為自治區(qū)，從而提高了壯族的身份地位和地方影響力，這些舉措贏得了偏遠的廣西山區(qū)少數(shù)民族對新中國的認同和支持[18]。在針對西北地區(qū)有一定規(guī)模的民族自治地方設置中，學者吳啟訥認為，面對歷史上相對獨立和長期未受到中央權力直接干預的少數(shù)民族，例如，藏族、維吾爾族、蒙古族三大實力派少數(shù)民族，共產(chǎn)黨以民族區(qū)域自治的方案說服了民族精英，使有分離傾向的蒙古族、維吾爾族、藏族加入到國家統(tǒng)一建構中。在政權穩(wěn)定之后，為促進民族融合和地方整合，政府再次調(diào)整自治地方的行政級別和區(qū)域，形成了新的自治地方格局[19][20]。在西南地區(qū)族群研究中，國家建構的因素也在很多文獻中強調(diào)。郝瑞（Harrell）認為，彝族是存在若干個支系且內(nèi)部人群互不認同的大范疇，但國家通過民族識別將各支系整合統(tǒng)稱為彝族，并就其群體規(guī)模成立民族自治地方以展開政權建設[21]。馬健雄指出：中國共產(chǎn)黨進入西南邊疆后對“倮黑”（后改名為拉祜族）對前政權的反抗歷史給予肯定，與當?shù)刈迦悍e極建立起友好合作關系，在共同推翻國民黨政權之后，于1953年進行族群更名設立了拉祜族自治縣，提升了在歷史上被認定為“反叛群體”的“倮黑”在國家的地位，使“翻身做主”的當?shù)刈迦簩伯a(chǎn)黨及新政權有著深厚的感情[22]。菅志翔通過對人口較少民族保安族的專題研究，追溯了“保安人”從回族中如何分離出為“保安族”的過程，建國初期當?shù)厝丝趦H4000人的保安族1952年建立“保安自治鄉(xiāng)”，1954年改為回族保安族撒拉族土族聯(lián)合自治區(qū)（縣級），1980年變?yōu)椤胺e石山保安族東鄉(xiāng)族撒拉族自治縣”，作者將這一變化解釋概況為服從地方行政管理的便利和國家需要，并沒有就此展開深入分析[23]。祁進玉回顧了土人從蒙古族中區(qū)別開而識別為土族并建立區(qū)域自治的過程，在建立過程中不同族群民眾的思想矛盾，外來漢族干部和當?shù)鼗刈宓牟粷M以及土族自身的猶豫顧慮，最后在政府的大力宣傳和鼓勵之下實現(xiàn)了民族區(qū)域自治。他認為國家?guī)椭匚坏拖率芷缫暤纳贁?shù)民族實現(xiàn)了身份轉變并使得他們迎來了機遇[24]?？梢姡鲜鲅芯恳試覟橹行牡慕嬛髁x視角，突顯了國家基于某種政治目標在民族區(qū)域自治設立中的主導性。

從兩種范式的梳理中可以看出，原生主義范式強調(diào)客觀性與傳統(tǒng)性的影響，結論較為概括，但忽略了族群的能動性以及地方實踐的靈活性；建構主義取向的解釋范式揭示了民族區(qū)域自治設立的國家與族群的復雜面相，但過于強調(diào)國家操作的主觀性，特別是一些國外學者的研究，在分析中往往從結果推導原因，帶有預設性和目的性，忽略了國家權力之外的歷史傳統(tǒng)、文化、經(jīng)濟等客觀制約因素，其觀點存在片面性。筆者認為，兩種范式都未能分別就民族區(qū)域自治設立的所有情形給出通則性的解釋，在具體分析中，需要將兩種解釋結合思考，因為作為一項國家的基本政治制度，其頂層設計離不開中央全局性的政治考量，在地方推行中，不可避免地會受到歷史傳統(tǒng)、地方族群規(guī)模、聚居格局和當?shù)亟?jīng)濟文化等方面的影響和制約，也正因為如此，當今國家的民族區(qū)域自治版圖才呈現(xiàn)出如此靈活而復雜的單元格局。

三、民族區(qū)域自治的制度評價

如何評價民族區(qū)域自治制度是學界長期爭議的問題，已經(jīng)研究形成了兩種針鋒相對的話語體系：即一種持否定態(tài)度，主張取消民族區(qū)域自治制度；另一種持肯定態(tài)度，認為應該繼續(xù)堅持，落實和完善該制度。

（一）“取消論”的評價范式

近年來，一些對國內(nèi)日益凸顯的民族問題深感憂慮的學者提議取消民族區(qū)域自治制度，他們從促進國家認同和個體平等的立場出發(fā)，對民族區(qū)域自治制度以及相關民族優(yōu)惠政策的效果持悲觀和否定態(tài)度[25][26]。

這種范式以學者馬戎的觀點較有代表性，他認為：民族區(qū)域自治制度把族群和地域正式掛鉤起來，使各個少數(shù)族群獲得了某種獨立的政治身份、政治權利和“自治地域”，這些制度建立和推行過程中加快了民族地區(qū)的發(fā)展，但不可避免會推動“民族意識”的增強，具有潛在的民族分離主義的危險。他援引西方國家處理民族事務的經(jīng)驗，提出了替代性方案，如針對少數(shù)民族，在提法上用“族群”替代“民族”，取消民族身份標識、取消優(yōu)惠政策和民族區(qū)域自治制度等，以淡化官方的民族話語和特殊的政治安排，促進少數(shù)民族多元文化發(fā)展，在保障公民個體平等發(fā)展權利的基礎上培養(yǎng)和強化民族-國民意識。馬戎的觀點得到了一些學者的響應和認同，同時也在學術界引發(fā)了巨大反響，成為近年來民族政策調(diào)整爭議的焦點[27]。

（二）“堅持論”的評價范式

與上述評價范式的觀點不同，另一種評價范式則持“堅持論”的觀點。面對“取消論”的質(zhì)疑和批評，該范式強調(diào)民族區(qū)域自治制度的設計初衷是為了保障少數(shù)民族權利，促進族際平等，增進少數(shù)民族對國家的認同，這不僅適合國情，而且符合社會主義中國各族人民共同發(fā)展、共同富裕的長遠目標[28][29][30][31]。此范式充分肯定當前中國民族區(qū)域自治制度的價值和效果，并從民族地區(qū)的政治、經(jīng)濟、文化的指標變化和發(fā)展狀況來論證民族區(qū)域自治的合理性和優(yōu)越性。強調(diào)應堅定落實這一制度并提出完善建議。例如，加大國家對西部民族地區(qū)的轉移支付力度；重視少數(shù)民族干部培養(yǎng)、任用、提拔；出臺五大區(qū)《區(qū)域自治法》；在城市化進程中設立相應的民族自治市；在國家層面設立自治權實施的監(jiān)督保障機構，以保障自治權的運行和促進少數(shù)民族地方各項事業(yè)發(fā)展等等[32][33]。

對于“如何評價民族區(qū)域自治制度”這一問題，筆者認為，“取消論”與“堅持論”兩種話語的分析路徑有所不同，但兩種話語背后有著共通之處，其目標都體現(xiàn)了對國家利益關懷和實現(xiàn)民族問題的擔憂，希望國家的制度設計和實施效果能最大化促進國家認同和社會平等。因此，在這兩種分歧出現(xiàn)后，有學者站在較為中立的立場，既肯定了制度的成就，也對制度本身作出新的闡釋并給出思路建議。如有的學者提出“民族共治論”，從吸納本地多種民族參與管理地方事務的視角重新闡釋新時期民族區(qū)域自治的制度內(nèi)涵[34]；有的學者認為多元文化主義和民族區(qū)域自治二者應該在動態(tài)的民族關系不斷調(diào)適，以文化繁榮為基礎維護多元一體的和諧族群關系[35]；有的學者倡議應將領土主權范圍內(nèi)56個民族的相互認同和族群意識融入主權-空間共性統(tǒng)轄文化—情感特征的主線，建立一個多元族群和民族之上的超級共同體[36]；有的學者提出：“民族問題去政治化，政治制度民主化；族群文化多元化，多元基礎公民化”的倡議等等[37]。

在社會轉型背景下，民族問題不僅僅意味著民族矛盾，更反映了一系列社會問題，正如霍布斯鮑姆曾指出，“族群或社群所面臨的實際問題和獨立建國的民族分離意識大不相同，而是在歷史傳統(tǒng)無法適應經(jīng)濟和社會變遷的背景下，如何在一個有多元族裔構成的社會當中適應新的社會環(huán)境的問題。”[38]因此，將國內(nèi)的民族問題歸結于民族區(qū)域自治制度的存廢上失之偏頗，應走出爭議困境，從現(xiàn)代國家建構的歷史與現(xiàn)實中尋找制度發(fā)展的新理據(jù)和新邏輯。

四、思考及建議

綜上，關于民族區(qū)域自治的制度選擇、設立和評價這三個維度的已有研究在分析視角、理論脈絡、論證思路等方面形成了不同范式，論證充分，成果豐富。然而，這些范式存在割裂性論述和分歧性觀點，不利于深入全面把握民族區(qū)域自治制度的內(nèi)涵與意義。因此，后續(xù)研究中需要從以下方面來探討與推進。

首先，在研究視角上，不同的范式并非是完全孤立的，而是互為補充的關系，否則容易導致片面結論。即在民族區(qū)域自治的制度選擇研究上需要從歷史國情、現(xiàn)實局勢綜合起來考慮；在制度的設立推行上需要將國家政治需求與少數(shù)民族地區(qū)的社會傳統(tǒng)聯(lián)系起來；對制度的評價上需要將少數(shù)民族利益保障和現(xiàn)代國家民族共同體建構的歷史發(fā)展維度結合起來，這有利于對該制度有更深入的認識和思考，以達成共識性建議。

其次，在分析脈絡上，已有范式大多集中在國內(nèi)制度演變發(fā)展的歷史比較中分析，橫向的研究如中西方制度比較的國際化視野有所薄弱?？v觀當今世界體系，約70%的國家都是由兩個以上的多民族構成的，民族問題成為這些主權國家不得不面對的客觀存在。由于政治、經(jīng)濟、歷史、文化等因素的影響，不同的時代、不同地區(qū)、不同性質(zhì)的國家和政府在處理民族問題上也各不相同。然而，如何處理國家與少數(shù)民族關系，如何作出合理的制度設計和適度的權限劃分，促使國家內(nèi)部各民族和諧穩(wěn)定發(fā)展，是所有多民族國家共同面臨的長期議題和亟待解決的難題。因此，民族區(qū)域自治制度作為處理國家與少數(shù)民族關系的制度安排，在經(jīng)濟全球化和人口流動國際化的時代背景中，有必要在國家之間展開橫向的制度比較和理論探討，以便集思廣益，相互借鑒，自我完善。

再次，在內(nèi)涵闡釋上，民族區(qū)域自治具有制度與政策的雙重屬性，它屬于國家制度與政策體系的一個組成部分，應將民族區(qū)域自治制度的選擇、設立與評價放在民族國家的發(fā)展進程中來分析，從國家建構、民族共同體認同、少數(shù)民族權利保障以及現(xiàn)代人類文明共同體建構等方面綜合探討，才能全面把握該制度存在的時代內(nèi)涵和發(fā)展趨勢。

習近平總書記在黨的十九大報告指出：“世界上沒有完全相同的政治制度模式，政治制度不能脫離特定社會政治條件和歷史文化傳統(tǒng)來抽象評判。”當下，對民族區(qū)域自治制度的評價與發(fā)展還沒完全形成共識，這對如何調(diào)整民族政策更好地協(xié)調(diào)民族關系，如何看待和處理國家內(nèi)部族群與社會問題、如何增強民族共同體建設等方面帶來不利影響。因此，對于民族區(qū)域自治制度“為什么選擇”“怎樣設立”“如何評價”三大問題的梳理和討論，有助于人們深化對該制度的歷史、現(xiàn)狀和發(fā)展趨勢的認識，并根據(jù)時代發(fā)展和國家需要對該制度作出新的思考與闡釋。