“十個(gè)全覆蓋”下農(nóng)村社區(qū)提供公共服務(wù)問(wèn)題研究

董航宇 浩媛媛

摘要：新常態(tài)下，內(nèi)蒙古自治區(qū)提出“十個(gè)全覆蓋”①民生改善工程。以赤峰市阿戈府村為例，“十個(gè)全覆蓋”里共有四項(xiàng)關(guān)于農(nóng)村社區(qū)的公共服務(wù)，如建起了衛(wèi)生、文化、便民超市、養(yǎng)老醫(yī)療等設(shè)施，但仍存在農(nóng)村社區(qū)資金斷鏈、農(nóng)民參與度低、公共服務(wù)供給主體單一、供給決策機(jī)制不健全、專業(yè)服務(wù)人才缺失等問(wèn)題。真正落實(shí)“十個(gè)全覆蓋”：應(yīng)當(dāng)拓寬農(nóng)村社區(qū)公共服務(wù)資金投入渠道、培育社區(qū)農(nóng)民的主體意識(shí)和公共精神、引入民間組織和政府購(gòu)買參與公共服務(wù)供給、制定“自下而上”和“自上而下”相結(jié)合的決策制度、加強(qiáng)農(nóng)村社區(qū)工作人員隊(duì)伍建設(shè)，并完善農(nóng)村社區(qū)公共服務(wù)評(píng)價(jià)體系和監(jiān)督制度。

關(guān)鍵詞：十個(gè)全覆蓋;農(nóng)村社區(qū);阿戈府村;公共服務(wù)

中圖分類號(hào)：G249.27??? 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：CN61-1487-（2019）22-0045-03

一、問(wèn)題的提出：公共服務(wù)均等化的需要

“三農(nóng)”歷來(lái)是我國(guó)政府高度重視的問(wèn)題，對(duì)“三農(nóng)”問(wèn)題的解決具有十分重要的理論意義和現(xiàn)實(shí)意義。2014年，內(nèi)蒙古自治區(qū)提出將用三年時(shí)間在全區(qū)積極推進(jìn)“十個(gè)全覆蓋”的惠民工程，旨在改變農(nóng)牧區(qū)的村容村貌，提高公共服務(wù)水平，進(jìn)而縮小城鄉(xiāng)公共服務(wù)的差距，全面解決廣大農(nóng)村牧區(qū)居民的生產(chǎn)和生活問(wèn)題，落實(shí)勞動(dòng)者的主體地位。

經(jīng)歸類思考，全覆蓋工程十項(xiàng)措施里共有四項(xiàng)有關(guān)于農(nóng)村社區(qū)的公共服務(wù)供給，分別是衛(wèi)生室建設(shè)（衛(wèi)生服務(wù)）、文化室建設(shè)（文化娛樂(lè)服務(wù)）、便民連鎖超市工程（消費(fèi)環(huán)境服務(wù)）、農(nóng)村牧區(qū)常駐人口養(yǎng)老醫(yī)療低保等社會(huì)保障（養(yǎng)老醫(yī)療低保服務(wù)）。下文將著重從這四個(gè)方面分析在全覆蓋工程實(shí)施的背景下，阿戈府村②社區(qū)提供公共服務(wù)取得的成效、現(xiàn)有的問(wèn)題，并研究研討其相應(yīng)的對(duì)策建議。

二、“十個(gè)全覆蓋”下阿戈府村社區(qū)提供公共服務(wù)的措施

（一）衛(wèi)生室建設(shè)

1.在硬件設(shè)施上：阿戈府村社區(qū)按照“完善功能，填平補(bǔ)齊，充實(shí)內(nèi)涵”的原則，保證村內(nèi)至少有一個(gè)衛(wèi)生室，改善村內(nèi)衛(wèi)生室基礎(chǔ)設(shè)施條件，配備必要設(shè)備，建立“家庭發(fā)展與健康服務(wù)室”，為村民提供必要的健康咨詢服務(wù)、醫(yī)療診治服務(wù)、保健養(yǎng)生服務(wù)等。

2.在人員管理上：社區(qū)衛(wèi)生室加強(qiáng)人才培養(yǎng)，要求所有職業(yè)人員具有鄉(xiāng)村醫(yī)生或執(zhí)業(yè)助理醫(yī)師等以上資格，并完善規(guī)章制度，達(dá)到標(biāo)準(zhǔn)化衛(wèi)生室的要求。對(duì)衛(wèi)生室工作人員進(jìn)行定時(shí)培訓(xùn)和技巧訓(xùn)練，并設(shè)立“去向牌”，嚴(yán)格監(jiān)督工作人員的工作時(shí)間和到崗情況，嚴(yán)禁消極怠工，以便為村民及時(shí)提供服務(wù)。

3.在衛(wèi)生要求上：要求社區(qū)中的衛(wèi)生室采光通風(fēng)好，墻面光潔，地面硬化并防潮，門窗潔凈無(wú)蜘蛛網(wǎng)，家具整潔無(wú)灰塵，器械干凈整潔，物品擺放有序，室外環(huán)境也要求美化、綠化、硬化。

（二）文化室建設(shè)

1.在基礎(chǔ)設(shè)施方面：在村內(nèi)社區(qū)服務(wù)站內(nèi)設(shè)有文化室，具體包括圖書報(bào)刊閱覽屋、棋牌屋、攝影屋。另外，還配有能夠滿足群眾文化活動(dòng)的設(shè)施設(shè)備，如體育健身器材等。

2.在人員使用方面：社區(qū)服務(wù)站內(nèi)配有專職或兼職工作人員，為前來(lái)活動(dòng)的村民提供講解服務(wù)，人員的工資報(bào)酬由社區(qū)支付。

3.在管理規(guī)范方面：建立健全圖書借讀、登記等管理制度，并按時(shí)開(kāi)關(guān)文化室，保證其正常開(kāi)放，滿足村民文化需求。

4.在其他文化娛樂(lè)活動(dòng)方面：其一，在社區(qū)服務(wù)站前方開(kāi)辟?gòu)V場(chǎng)，供村民休閑時(shí)間扭秧歌、健身、聊天等，增強(qiáng)認(rèn)同感歸屬感，注入新的生機(jī)和活力;其二，社區(qū)積極利用各種節(jié)假日和集市開(kāi)展文化活動(dòng)，并定時(shí)放映電影、舉辦文藝演出，豐富農(nóng)民精神文化生活;其三，邀請(qǐng)村內(nèi)的特長(zhǎng)能人進(jìn)行絕活展示，發(fā)揮他們?cè)诿耖g傳統(tǒng)文化的傳承作用，挖掘民間藝術(shù)。

5.在文化宣傳方面：社區(qū)派遣專人在各家各戶的圍墻上設(shè)置了社會(huì)主義核心價(jià)值觀等專欄教育，并在社區(qū)服務(wù)站以壁畫彩繪的形式，倡導(dǎo)村民健康文明的現(xiàn)代化的生活方式和社會(huì)風(fēng)尚，提高村民的整體素質(zhì)。

（三）便民連鎖超市

在社區(qū)內(nèi)設(shè)有便民連鎖超市，其懸掛的牌匾清晰醒目，店內(nèi)商品應(yīng)有盡有，使村內(nèi)的消費(fèi)環(huán)境改善，城鄉(xiāng)消費(fèi)差距縮小;社區(qū)內(nèi)的店面干凈整潔，貨品齊全，村民可以通過(guò)現(xiàn)代信息化的“支付寶”“微信”“銀行卡”等方式進(jìn)行，以方便村民，減小與城市社區(qū)超市消費(fèi)方式的差距。

（四）農(nóng)村牧區(qū)常駐人口養(yǎng)老醫(yī)療低保等社會(huì)保障

1.在養(yǎng)老方面上：社區(qū)內(nèi)的相關(guān)工作人員確定村內(nèi)養(yǎng)老金的發(fā)放名額，保障每一位村民的養(yǎng)老金都能及時(shí)發(fā)放，并關(guān)注“全覆蓋”工程的相關(guān)政策文件下發(fā)，及時(shí)將信息傳遞，以做到及時(shí)提高村民的基礎(chǔ)養(yǎng)老金和農(nóng)村牧區(qū)高領(lǐng)補(bǔ)貼普惠制的實(shí)行。

2.在醫(yī)療方面：社區(qū)的衛(wèi)生室通過(guò)為村民提供醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)，滿足村民的醫(yī)療需求，以達(dá)到村內(nèi)醫(yī)療水平提升的目標(biāo)。

3.在低保方面：社區(qū)相關(guān)工作人員根據(jù)村內(nèi)的實(shí)際人口，進(jìn)行好低保人員的普查上報(bào)數(shù)據(jù)，及時(shí)提醒低保村民的資金領(lǐng)取以及宣告相關(guān)專項(xiàng)扶持政策的下達(dá)和變化，社區(qū)也同時(shí)配合相關(guān)扶貧政策保障低保村民的權(quán)益。

三、阿戈府村社區(qū)提供公共服務(wù)的成效

經(jīng)調(diào)研發(fā)現(xiàn)，阿戈府村社區(qū)自全覆蓋政策實(shí)施以來(lái)，為農(nóng)民提供的四項(xiàng)公共服務(wù)取得的成果如表1所示：

通過(guò)表1所示，在全覆蓋政策的背景下，阿戈府村社區(qū)已為當(dāng)?shù)卮迕裉峁┝溯^為便捷的公共服務(wù)：衛(wèi)生室建設(shè)基本解決了農(nóng)民“看病難、看病貴、無(wú)基本醫(yī)療資源”的問(wèn)題;文化室建設(shè)豐富了農(nóng)民的日常生活，提高了農(nóng)民的文化素質(zhì);便民連鎖超市改善了農(nóng)民的消費(fèi)環(huán)境;養(yǎng)老醫(yī)療低保工程保障了貧困農(nóng)民的最低生活，使農(nóng)民“老有所依”，醫(yī)療方面也有了一定的保障。

四、阿戈府村社區(qū)在提供相關(guān)公共服務(wù)存在的問(wèn)題

（一）農(nóng)村社區(qū)資金斷鏈

阿戈府村資金籌措渠道比較單一，主要來(lái)自于政府財(cái)政專項(xiàng)撥款，融資難度大。這體現(xiàn)在衛(wèi)生室的硬件配套設(shè)施的引進(jìn)和專業(yè)人才的聘用、文化建設(shè)設(shè)施的配置、便民連鎖超市的規(guī)模擴(kuò)大、醫(yī)療條件的進(jìn)一步改善等各個(gè)方面。另外，該村在具體項(xiàng)目資金使用雖透明，但缺乏基本的評(píng)審和論證，缺乏嚴(yán)謹(jǐn)、科學(xué)、規(guī)范的評(píng)審體制。

（二）公共性流失：農(nóng)民參與度低

近幾年，隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的洗禮和自利主義傾向的增強(qiáng)，使得農(nóng)民對(duì)社區(qū)的認(rèn)同感逐步下降。這主要表現(xiàn)在阿戈府村社區(qū)公共服務(wù)的供給雖然得到了大多數(shù)農(nóng)民的支持，但都只是最終享受服務(wù)的成果，認(rèn)為自己在過(guò)程中沒(méi)有影響或影響不大，導(dǎo)致“公地悲劇”的發(fā)生，在其過(guò)程中參與的積極性有待提高。

（三）公共服務(wù)供給主體單一

由于農(nóng)村公共物品的非競(jìng)爭(zhēng)性和非排他性特點(diǎn)，使政府成為是公共物品唯一合法供給主體。而基礎(chǔ)服務(wù)的提供單靠政府的力量是無(wú)法實(shí)現(xiàn)的，需要村莊內(nèi)部具備強(qiáng)大的自組織能力。但阿戈府村的內(nèi)部組織正遭遇困境，行政化傾向使得其與農(nóng)民的聯(lián)系不斷松散，制約了農(nóng)村公共服務(wù)社區(qū)化的自組織動(dòng)力。

（四）以農(nóng)民基本公共需求為導(dǎo)向的供給決策機(jī)制不健全

農(nóng)村社區(qū)公共服務(wù)供給都是由政府進(jìn)行“自上而下”的決策，這種單方面的決策機(jī)制使村民缺乏有效的表達(dá)渠道，不僅使農(nóng)村公共服務(wù)供需錯(cuò)位，村民的基本公共服務(wù)需求得不到滿足，甚至出現(xiàn)公共服務(wù)供大于求的現(xiàn)象，造成資源浪費(fèi)。經(jīng)調(diào)研發(fā)現(xiàn)，村民認(rèn)為文化建設(shè)利民程度較低，這一方面反映了村民精神修養(yǎng)不夠重視，另一方面也反映了村民對(duì)該項(xiàng)公共服務(wù)的需求較小。

（五）專業(yè)化人才缺失

調(diào)研發(fā)現(xiàn)，該村社區(qū)中有專業(yè)背景的高學(xué)歷專職人員較少，且從業(yè)人員的專業(yè)素質(zhì)有待提升，缺乏相關(guān)技術(shù)人員和志愿者。比如衛(wèi)生室建設(shè)的醫(yī)務(wù)工作人員、文化室的講解宣傳人員較少，且不穩(wěn)定。另外，該村缺乏產(chǎn)業(yè)支撐，即便環(huán)境條件改善，依然會(huì)有大量的青年勞動(dòng)力外流。

（六）公共服務(wù)的維護(hù)和監(jiān)督力度有待提高

由于農(nóng)民的精神思想一時(shí)難以改變，因此如果不對(duì)公共服務(wù)的后期供給進(jìn)行有力的監(jiān)督檢查，那么前期所做的努力只能在一時(shí)發(fā)揮作用，無(wú)法長(zhǎng)期惠及農(nóng)民。而監(jiān)督考核機(jī)制不健全，也會(huì)制約農(nóng)村社區(qū)的規(guī)范化發(fā)展。缺乏規(guī)范完善的制度保障和考核評(píng)估機(jī)制，都會(huì)使其長(zhǎng)期發(fā)展陷入困境。

五、阿戈府村社區(qū)提供公共服務(wù)的對(duì)策建議

（一）拓寬農(nóng)村社區(qū)公共服務(wù)資金投入渠道

就阿戈府村社區(qū)的現(xiàn)狀而言，大多數(shù)農(nóng)民的迫切需求是衛(wèi)生、養(yǎng)老醫(yī)療低保等問(wèn)題，公共財(cái)政的資金安排應(yīng)該是優(yōu)先用于這些方面的發(fā)展上。首先，要合理利用專項(xiàng)資金;其次，形成多元籌集模式;最后，建立諸如免稅制度、貼息貸款制度等激勵(lì)制度。除此以外，還應(yīng)對(duì)資金進(jìn)行合理的監(jiān)督考核，保證資金都能用在“刀刃上”。

（二）培育社區(qū)農(nóng)民的主體意識(shí)和公共精神

第一，強(qiáng)化對(duì)社區(qū)農(nóng)民進(jìn)行宣傳教育，使廣大社區(qū)農(nóng)民得到公益事業(yè)價(jià)值的熏陶，增加農(nóng)民對(duì)公共服務(wù)內(nèi)涵價(jià)值的認(rèn)可度;第二，通過(guò)優(yōu)秀案例向社區(qū)農(nóng)民展現(xiàn)社會(huì)組織提供公共服務(wù)的實(shí)際效果，增進(jìn)農(nóng)民對(duì)社會(huì)組織的信任;第三，開(kāi)展社區(qū)志愿活動(dòng)激勵(lì)農(nóng)民的奉獻(xiàn)精神。

（三）引入民間組織和政府購(gòu)買參與公共服務(wù)供給

建立“四位一體”式農(nóng)村社區(qū)公共服務(wù)供給模式③，政府只需做好農(nóng)村社區(qū)公共服務(wù)供給的指導(dǎo)、監(jiān)督等工作，將部分公共服務(wù)通過(guò)購(gòu)買的形式交于社會(huì)組織，引入市場(chǎng)化競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，發(fā)揮成長(zhǎng)于農(nóng)村內(nèi)部的草根組織的精準(zhǔn)服務(wù)作用，最大程度地達(dá)成與公益組織、企業(yè)、高校等合作，實(shí)現(xiàn)資源共享。

（四）制定“自下而上”和“自上而下”相結(jié)合的決策制度

阿戈府村村委會(huì)需要做好農(nóng)民的需求調(diào)查，暢通民意反映渠道，使農(nóng)民可以通過(guò)意見(jiàn)箱、座談會(huì)、走訪活動(dòng)等形式表達(dá)自身訴求，做到讓政策能夠被農(nóng)民知曉。同時(shí)，提高農(nóng)民的文化素質(zhì)，鼓勵(lì)其參與到供給決策過(guò)程中。

（五）加強(qiáng)農(nóng)村社區(qū)工作人員隊(duì)伍建設(shè)

首先，通過(guò)發(fā)展具有鄉(xiāng)村特色的產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)如沙棘、馬鈴薯、旅游業(yè)等吸引勞動(dòng)力，并提高社區(qū)人才的待遇;其次，加強(qiáng)對(duì)社區(qū)內(nèi)專職人員的定期培訓(xùn)，提升其理論素養(yǎng)和實(shí)踐能力;最后，強(qiáng)化社區(qū)工作人員的日常管理，完善激勵(lì)問(wèn)責(zé)和工作績(jī)效考評(píng)機(jī)制，提高社區(qū)工作人員的專業(yè)化水平。

（六）完善農(nóng)村社區(qū)公共服務(wù)評(píng)價(jià)體系和監(jiān)督制度

對(duì)于服務(wù)的維護(hù)監(jiān)督來(lái)說(shuō)，應(yīng)將基本公共服務(wù)達(dá)標(biāo)指數(shù)與工作績(jī)效相掛鉤，提高工作人員的公共服務(wù)水平和責(zé)任意識(shí)，并發(fā)揮社區(qū)村民的監(jiān)督作用，及時(shí)進(jìn)行滿意度調(diào)查，做好需求反饋建議工作。

六、結(jié)語(yǔ)

公共服務(wù)于社會(huì)大眾，其核心原則是公共利益的最大化。在社會(huì)資源有限的前提下要想達(dá)到農(nóng)村公共服務(wù)的有效供給，提升服務(wù)供給水平，促進(jìn)城鄉(xiāng)公共服務(wù)的均等化，創(chuàng)新基層社會(huì)治理方式，就必須根據(jù)農(nóng)村社區(qū)的特點(diǎn)，精準(zhǔn)定位，實(shí)現(xiàn)效益最大化。本文以阿戈府村為例，在內(nèi)蒙古自治區(qū)“十個(gè)全覆蓋”工程實(shí)施的背景下，具體分析了其中四個(gè)公共服務(wù)供給的項(xiàng)目，找出了其存在的問(wèn)題，并據(jù)此提出相應(yīng)的對(duì)策建議，以便實(shí)現(xiàn)自身更好的發(fā)展。

注 釋：

①“十個(gè)全覆蓋”工程是指：危房改造、安全飲水、街巷硬化、電力村村通和農(nóng)網(wǎng)改造、村村通廣播電視和通訊、校舍建設(shè)及安全改造、標(biāo)準(zhǔn)化衛(wèi)生室建設(shè)、文化室建設(shè)、便民超市、養(yǎng)老醫(yī)療低保等社會(huì)保障工程。

②阿戈府村：位于城子鄉(xiāng)西北部，總面積7.2平方公里，距鄉(xiāng)政府24公里，全村共有5個(gè)村民組，196戶，765人。全村共有耕地2868畝，其中水澆地700畝，山地面積6756畝，林地面積5044畝。農(nóng)作物以玉米、雜糧雜豆為主，經(jīng)濟(jì)作物主要以甜菜和藥材為主。全村農(nóng)民主要收入來(lái)源以種植和勞務(wù)輸出為主。

③“四位一體”式農(nóng)村社區(qū)公共服務(wù)供給模式是指：“政府、市場(chǎng)、公益組織、農(nóng)村集體合作供給”的“四位一體”供給模式。

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作者簡(jiǎn)介：董航宇（1997—），女，滿族，內(nèi)蒙古自治區(qū)赤峰市人，單位為北京化工大學(xué)文法學(xué)院，主要研究方向?yàn)楣补芾怼?/p>

浩媛媛（1997—），女，漢族，甘肅省隴南人，單位為北京化工大學(xué)文法學(xué)院，主要研究方向?yàn)楣补芾怼?/p>

（責(zé)任編輯：董惠安）