社會資本參與土地整治的實踐探索

張偉 張志勇

摘 要：土地整治是補充耕地的主要來源，為破解土地整治資金短缺難題，亟需改變當前政府投資的單一渠道，引入社會資本，完善多元化投融資機制。為此，嘉祥縣開展了探索與實踐，引入社會資本方，實施整鎮(zhèn)制土地整治，取得了良好成效。本文結(jié)合嘉祥縣實際，就土地整治的模式進行簡要介紹。

關(guān)鍵詞：社會資本;土地整治;整鎮(zhèn)制

一、緒論

近年來，隨著經(jīng)濟社會的快速發(fā)展，耕地資源占用越來越多，可利用耕地面積越來越少。補充耕地最主要的方式就是開展土地整治，以2017年為例，我國新增耕地面積25.95萬公頃，其中通過土地整治項目新增耕地為22.73萬公頃，占新增耕地面積的87.6%。然而在土地整治中，主要資金來源為政府投入，由于地方財政水平的限制，土地整治資金不足和整治任務(wù)日益加重的矛盾越來越突出，拓展土地整治資金渠道已成為當務(wù)之急。

二、嘉祥縣土地整治面臨問題、機遇與挑戰(zhàn)

（一）土地整治面臨的問題

近年來，在經(jīng)濟高速發(fā)展的情況下，山東省嘉祥縣土地供需矛盾日益尖銳。耕地質(zhì)量總體不高，農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施落后，并且耕地面積逐年減少，人地矛盾逐漸嚴重，因此，迫切需要進行土地整理，以確保全縣耕地總量的動態(tài)平衡，促進地方經(jīng)濟社會發(fā)展。但是，通過土地整治雖然增加了一定的耕地面積，但是由于投資標準不高，項目區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施并未得到顯著提升，受制于財政資金不足，一些項目周期太長，甚至遠遠超出驗收期限。

（二）土地整治面臨的機遇

2016年、2017年中央1號文件都提出將土地整治增加耕地作為占補平衡補充耕地指標。《山東省土地整治條例》明確提出縣級以上人民政府應(yīng)當按照誰投資、誰受益的原則，鼓勵、引導(dǎo)單位和個人利用社會資金參與土地整治活動;利用社會資金參與土地整治活動的，其合法權(quán)益受法律保護。以上政策為吸引社會資本參與土地整治提供了強大驅(qū)動力。

（三）土地整治面臨的挑戰(zhàn)

通過多年的土地整治，開發(fā)條件較好的后備資源已經(jīng)全部開發(fā)，嘉祥縣的窯廠復(fù)墾、河道治理也基本完成，土地整治的空間縮小，生態(tài)效益要求較高，土地整治難度和成本都在加大。最為重要的是，土地整治需要大量的資金，多年來主要以政府財政投資為主，嘉祥縣為山東省53個財政困難縣之一，財政資金投入遠遠不能適應(yīng)土地整治的需求，并且不能及時、持續(xù)地投入。

三、引入社會資本實施整鎮(zhèn)制土地整治

面對土地整治的機遇與挑戰(zhàn)，嘉祥縣積極探索土地整治新路子，探索實施了整鎮(zhèn)制土地復(fù)墾整理的新模式，具體做法為：

（一）明確社會資本投資領(lǐng)域

實施整鎮(zhèn)制土地綜合整治，一次性委托社會投資企業(yè)，將各鎮(zhèn)街區(qū)域范圍內(nèi)的散亂荒土地（主要分布在村莊周圍）、宜農(nóng)未利用土地、廢棄地等進行開墾，包括殘次林地、坑塘洼地、裸巖地、荒草地和水、田、路、林、村等統(tǒng)一打包進行土地整治，增加土地指標，擴大挖潛成果，提升村莊基礎(chǔ)設(shè)施。有效解決了財政資金不夠用，社會資本無處投的問題。

（二）擇優(yōu)引入社會資本

以各鎮(zhèn)為單位申報項目，實施整鎮(zhèn)制土地整治。項目實行招投標制、合同制、審計制、監(jiān)理制，由政府直接或委托鎮(zhèn)街公開招標的方式確定施工單位、監(jiān)理單位。擇優(yōu)引入社會投資方，優(yōu)先選擇多年從事土地整治相關(guān)業(yè)務(wù)的企業(yè)，提高中標標準和條件，必須提供項目的可行性研究報告、規(guī)劃設(shè)計、預(yù)算編制。

（三）合同約定各方責(zé)任

按照政策要求，中標的土地整治項目方與縣、鎮(zhèn)政府簽訂合同，明確各方權(quán)利、義務(wù)，收益分配、風(fēng)險責(zé)任、違約責(zé)任。在最為關(guān)鍵的指標收益分配上，既要兼顧項目方的投資利益，又要避免國有資產(chǎn)流失問題，還要兼顧群眾切身利益。

縣政府為甲方，其責(zé)任為具體負責(zé)項目的組織領(lǐng)導(dǎo)、服務(wù)保障，協(xié)調(diào)各相關(guān)部門和鎮(zhèn)街密切配合，妥善處置各行政村的土地權(quán)屬調(diào)整等事宜，確保項目順利實施。中標的社會資本方為乙方，負責(zé)項目實施的資金籌集工作，嚴格按照合同約定的新增耕地面積和整治標準進行施工，確定施工方，對項目實施全過程進行統(tǒng)籌安排和監(jiān)督管理，確保工程質(zhì)量，負責(zé)項目驗收所需的各種資料，整理歸檔，滿足項目驗收要求，另外項目方享受我縣招商引資優(yōu)惠政策。市土地整治中心為丙方，對甲乙雙方合同履行情況進行監(jiān)督，對甲乙分成收益過程進行監(jiān)管。

（四）收益來源及分成辦法

（1）投資收益來源。項目投資收益來源為入庫的新增耕地占補平衡指標，甲、乙雙方通過處置所分成的新增耕地占補平衡指標作為投資收益。

（2）收益分配方式。甲乙雙方按實際入庫新增耕地占補平衡指標6∶4的比例進行分成，乙方分成部分包含項目總投資等其他費用，交易后涉及分成的相關(guān)稅費按比例各自承擔。

（3）收益支付辦法。根據(jù)甲、乙、丙三方約定，按照實際入庫面積，支付方式為：甲方按照合同約定的實際分成的占補平衡指標給予乙方。甲方出具縣級委托證明，委托丙方把乙方分成土地指標進行交易，丙方將收取的占補平衡指標款直接撥付乙方。

四、社會資本參與土地整治的成效

引入社會資本參與土地整治以來，以剛剛驗收入庫的馬村、孟姑集兩個項目為例，社會資本投入6298萬元，總建設(shè)規(guī)模2710畝，新增耕地指標2055畝。社會資本參與土地整治，開辟了土地整治資金籌措的新模式，改善了財政資金單一投入的狀況，提升了土地整治項目的管理和建營效率，以上兩個項目實施周期均為半年，相比于之前政府投資項目，項目完成周期大大縮短。

五、結(jié)語

綜上所述，引入社會資本資本參與土地整治豐富了土地空間治理的模式。政府方負責(zé)項目立項，確定整治位置、面積、界限，做好項目驗收入庫、分配指標;社會資本方籌集資金，具體實施項目施工，確保工程質(zhì)量;所在鎮(zhèn)、村負責(zé)項目的監(jiān)督，保障項目收益，維護群眾合法權(quán)益。政府有效補充了耕地，社會資本方取得了經(jīng)濟收益，群眾生產(chǎn)生活條件和生態(tài)環(huán)境得到有效改善。

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作者簡介：張偉（1985-），女，碩士，工程師，現(xiàn)從事土地勘測規(guī)劃及土地整治工作。