行政公益訴訟訴訟請求的實(shí)證分析

靖傳忠 楊青

摘 要：從已公開的行政公益訴訟裁判文書看，目前檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟的訴訟請求傾向于固定化、相似化，難以充分契合行政公益訴訟制度本應(yīng)承擔(dān)的價值使命。作為公共利益代表的檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)通過準(zhǔn)確界定行政公益訴訟中履行法定職責(zé)的內(nèi)涵，有效實(shí)踐并規(guī)范適用行政公益訴訟訴訟請求，以及采用檢察建議、備案審查等路徑強(qiáng)化訴前程序中對規(guī)范性文件合法性的甄別適用等方式，更好地維護(hù)國家利益和社會公共利益。

關(guān)鍵詞：訴訟請求 確認(rèn)違法 確認(rèn)無效 一并審查

行政公益訴訟的訴訟請求確定了檢察機(jī)關(guān)通過司法途徑保護(hù)國家利益和社會公共利益的具體指向。對已公開的行政公益訴訟裁判文書進(jìn)行總結(jié)提煉，可以分析行政公益訴訟訴訟請求的不足進(jìn)而提出完善建議。

本次實(shí)證分析依托中國裁判文書網(wǎng)進(jìn)行，通過案例檢索的方法，搜集匯總了自全國人大常委會授權(quán)檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟試點(diǎn)時起至目前已公開的部分行政公益訴訟裁判文書樣本。分析樣本數(shù)量為442份，其中判決419份，裁定23份。裁定主要適用于準(zhǔn)許公益訴訟人撤回起訴、指定管轄等程序性事項(xiàng)。

一、行政公益訴訟訴訟請求的基本樣態(tài)

（一）對行政機(jī)關(guān)怠于履行職責(zé)的串聯(lián)評價模式

[案例一]賀蘭山國家級自然保護(hù)區(qū)內(nèi)賀蘭山狩獵場大本營屬于違規(guī)建設(shè)項(xiàng)目，自然保護(hù)區(qū)管理局對此沒有積極履行監(jiān)管職責(zé)，致使該自然保護(hù)區(qū)大西溝森林植被遭到破壞。截至檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟，被破壞的森林植被未得到恢復(fù)。法院判決確認(rèn)自然保護(hù)區(qū)管理局對在自然保護(hù)區(qū)內(nèi)違法違規(guī)建立狩獵場大本營項(xiàng)目未依法履職的行政行為違法，同時判令自然保護(hù)區(qū)管理局依法履行監(jiān)管職責(zé)。[1]

此類案件的基本特征為對某一違法行為，被訴行政機(jī)關(guān)怠于履行監(jiān)管職責(zé)，導(dǎo)致國家利益和社會公共利益受到侵害。經(jīng)檢察機(jī)關(guān)履行訴前程序后，被訴行政機(jī)關(guān)仍未履行職責(zé)或僅履行了部分職責(zé)，國家利益和社會公共利益未得到完全保護(hù)，被訴行政機(jī)關(guān)仍需履行監(jiān)管職責(zé)。法院判決時采取分段、串聯(lián)的評價模式，在確認(rèn)行政機(jī)關(guān)前期怠于履行職責(zé)違法的基礎(chǔ)上，判令繼續(xù)履行法定職責(zé)。

這一模式在已公開的試點(diǎn)期間行政公益訴訟裁判文書中占比最大。以貴州省為例，該省已公開的試點(diǎn)期間58件行政公益訴訟判決書中，有45件判決結(jié)果為確認(rèn)行政行為違法和繼續(xù)履行法定職責(zé)，比例高達(dá)77.6%。其它試點(diǎn)省份的行政公益訴訟案件情況與之類似。但是，檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟制度全面推開之后，串聯(lián)評價模式占比呈下降趨勢，部分法院在判決中明確闡述“無需同時作出確認(rèn)不履行職責(zé)行為違法和要求行政機(jī)關(guān)繼續(xù)履行職責(zé)兩個判項(xiàng)”[2]。

（二）對行政機(jī)關(guān)違法履行職責(zé)的并聯(lián)評價模式

[案例二]山東省臨清市衛(wèi)生和計(jì)劃生育局在原臨清第三人民醫(yī)院分院無污水處理設(shè)施、未進(jìn)行環(huán)境保護(hù)設(shè)施驗(yàn)收的情況下核準(zhǔn)其執(zhí)業(yè)登記，并頒發(fā)了醫(yī)療機(jī)構(gòu)執(zhí)業(yè)許可證，且對原臨清第三人民醫(yī)院分院在內(nèi)的5家涉案醫(yī)療機(jī)構(gòu)違法排放醫(yī)療污水的行為怠于履行監(jiān)管職責(zé)。臨清市人民檢察院提起行政公益訴訟后，法院判決臨清市衛(wèi)生和計(jì)劃生育局向原臨清第三人民醫(yī)院分院頒發(fā)醫(yī)療機(jī)構(gòu)執(zhí)業(yè)許可證的行政行為違法，責(zé)令該局對5家涉案醫(yī)療機(jī)構(gòu)繼續(xù)履行監(jiān)管職責(zé)。[3]

此類案件多見于被訴行政機(jī)關(guān)的多個行政行為存在違法履行職責(zé)的情形。其基本特征為被訴行政機(jī)關(guān)可能同時存在多個違法履職的行為，每個違法履職的行為都可能導(dǎo)致國家利益和社會公共利益受到侵害，且經(jīng)檢察機(jī)關(guān)履行訴前程序后，被訴行政機(jī)關(guān)仍有履行監(jiān)管職責(zé)的必要。法院判決時采取分類、并聯(lián)的評價模式，在確認(rèn)行政行為違法或撤銷行政行為的同時判令繼續(xù)履行職責(zé)。

（三）對行政機(jī)關(guān)怠于履行職責(zé)的轉(zhuǎn)化評價模式

[案例三]黃石經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)·鐵山區(qū)農(nóng)業(yè)農(nóng)村局在被檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟后，在訴訟中作出了相應(yīng)行政行為，違建水上民宿木屋被依法強(qiáng)制拆除，公益保護(hù)的目的得到實(shí)現(xiàn)。湖北省黃石市鐵山區(qū)人民法院依據(jù)《行政訴訟法》第74條第2款的規(guī)定，判決確認(rèn)黃石經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)·鐵山區(qū)農(nóng)業(yè)農(nóng)村局怠于履行監(jiān)督管理法定職責(zé)的行為違法。[4]

此類案件多見于被訴行政機(jī)關(guān)在行政公益訴訟期間履行職責(zé)、國家利益和社會公共利益已得到保護(hù)的情形。其基本特征為被訴行政機(jī)關(guān)在行政公益訴訟期間履行法定職責(zé)，維護(hù)國家利益和社會公共利益的目的得到實(shí)現(xiàn)，已無判決繼續(xù)履行法定職責(zé)的必要。對此情形，法院判決時，根據(jù)檢察機(jī)關(guān)不同的訴訟請求，采取轉(zhuǎn)化評價模式，或準(zhǔn)予檢察機(jī)關(guān)撤回履行法定職責(zé)的訴訟請求，或在被訴行政機(jī)關(guān)改變違法行為后，依檢察機(jī)關(guān)請求確認(rèn)行政行為違法，個別情況下也會出現(xiàn)終結(jié)訴訟的情況。這是除對行政機(jī)關(guān)怠于履行職責(zé)采取串聯(lián)評價模式外，運(yùn)用最多的一類模式，也與訴前程序檢察建議的高采納率相一致，充分體現(xiàn)了行政公益訴訟制度在維護(hù)國家利益和社會公共利益方面的積極作用。

二、行政公益訴訟訴訟請求的特點(diǎn)

（一）對確認(rèn)行政行為違法與履行法定職責(zé)的再認(rèn)識

依據(jù)《行政訴訟法》第74條第2款的規(guī)定，行政訴訟中，被告改變原違法行政行為，原告仍要求確認(rèn)原行政行為違法，不需要撤銷或者判決履行的，人民法院判決確認(rèn)違法。可見，從規(guī)范意義上講，對于行政機(jī)關(guān)怠于履行職責(zé)的情形，判決行政機(jī)關(guān)繼續(xù)履行職責(zé)本身已包含了對其不履行職責(zé)行為的否定性評價，“行政機(jī)關(guān)不履行職責(zé)的違法性構(gòu)成了判決其繼續(xù)履行職責(zé)的邏輯前提?！盵5]因此，檢察機(jī)關(guān)在提起行政公益訴訟時，對于行政機(jī)關(guān)怠于履行職責(zé)的情形，不宜將確認(rèn)行政行為違法與履行法定職責(zé)一并作為訴訟請求。

需要注意的是，已有行政公益訴訟判決中，對如何判令行政機(jī)關(guān)履行法定職責(zé)仍然存在不一致的現(xiàn)象。部分判決僅僅載明責(zé)令被訴行政機(jī)關(guān)繼續(xù)履行監(jiān)督管理職責(zé)，部分判決會載明對涉案違法行為繼續(xù)履行監(jiān)督管理職責(zé)的具體事項(xiàng)，且各地法院對是否為行政機(jī)關(guān)繼續(xù)履行職責(zé)設(shè)定期限更是做法不一。判決結(jié)果表述方式的多樣，會對行政公益訴訟判決結(jié)果的執(zhí)行及執(zhí)行監(jiān)督造成影響。

（二）確認(rèn)行政行為無效的訴訟請求未得到充分實(shí)踐

現(xiàn)階段，請求判決確認(rèn)行政行為違法和繼續(xù)履行職責(zé)成為絕大多數(shù)行政公益訴訟案件的訴訟請求，訴訟請求固定化、相似化明顯。與之相對應(yīng)，案件涉及的行政違法行為主要集中在行政不作為方面，對可能導(dǎo)致國家利益和社會公共利益受到侵害的行政亂作為監(jiān)督制約不足。山東、貴州兩省已公開的試點(diǎn)期間69件行政公益訴訟判決書中，僅2件涉及撤銷行政行為的訴訟請求，占比為3%。請求撤銷行政違法行為案件數(shù)量畸少，也從一個側(cè)面反映出在行政亂作為的制約方面，行政公益訴訟尚有提升的空間。

同時，依據(jù)“兩高”《關(guān)于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》第25條的規(guī)定，行政公益訴訟的訴訟請求包括確認(rèn)行政行為無效。根據(jù)《行政訴訟法》第75條的規(guī)定，構(gòu)成行政行為無效的違法情形包括實(shí)施行為的主體沒有行政主體資格或者行政行為沒有依據(jù)，并且違法情形須達(dá)到重大且明顯的程度。從搜集的樣本案例看，截至目前，檢察機(jī)關(guān)對確認(rèn)行政行為無效的訴訟請求運(yùn)用較少，該項(xiàng)訴訟請求尚未得到充分實(shí)踐。

這一問題之所以產(chǎn)生，除了現(xiàn)階段行政公益訴訟指向的行政違法行為主要集中于怠于履行職責(zé)外，還因?yàn)閷π姓`法行為是否屬于重大且明顯違法情形的判斷標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一。[6]應(yīng)當(dāng)指出，是否屬于重大且明顯違法情形屬于法官裁量權(quán)的范圍，但是對檢察機(jī)關(guān)而言，挖掘部分侵害國家利益和社會公共利益行為背后的行政機(jī)關(guān)超越職權(quán)導(dǎo)致行政行為無效的深層次問題，應(yīng)當(dāng)成為下一步工作的重點(diǎn)。畢竟，從現(xiàn)實(shí)情況看，一項(xiàng)違法行為可能涉及多個監(jiān)管部門，其中既有行政不作為也可能同時存在行政亂作為。

（三）行政公益訴訟訴訟請求未涉及對規(guī)范性文件的一并審查

對規(guī)范性文件一并進(jìn)行審查，是《行政訴訟法》確定的一項(xiàng)重要訴訟制度。檢察機(jī)關(guān)在提起行政公益訴訟時，也可以要求對行政行為所依據(jù)的規(guī)范性文件一并進(jìn)行審查。從現(xiàn)已公布的行政公益訴訟裁判文書看，尚未搜索到有涉及對規(guī)范性文件一并進(jìn)行審查的內(nèi)容。與之相反，多數(shù)行政公益訴訟案件中，檢察機(jī)關(guān)往往引用規(guī)范性文件作為證明行政機(jī)關(guān)需要繼續(xù)履職的依據(jù)。[7]

三、行政公益訴訟訴訟請求的完善建議

（一）準(zhǔn)確界定行政公益訴訟中履行法定職責(zé)的內(nèi)涵

前已述及，盡管要求行政機(jī)關(guān)繼續(xù)履行法定職責(zé)是目前最為常見的兩類訴訟請求之一，但是考察案例就會發(fā)現(xiàn)，審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)關(guān)于繼續(xù)履行法定職責(zé)的表述往往不一致。在法院立案階段，可能會以檢察機(jī)關(guān)要求繼續(xù)履行法定職責(zé)無具體事項(xiàng)、訴訟請求不具體為由，認(rèn)為不符合《行政訴訟法》第49條的規(guī)定。即使是在法院系統(tǒng)內(nèi)部，不同地區(qū)的法院也可能對繼續(xù)履行法定職責(zé)的內(nèi)涵作出不同的判斷。

伴隨行政法治的發(fā)展，特別是進(jìn)入風(fēng)險社會模式，“行政權(quán)不斷擴(kuò)張以實(shí)現(xiàn)對公共利益的充分保護(hù)，而司法權(quán)則關(guān)注對行政權(quán)的有效控制，確保其不偏離維護(hù)公共利益的軌道，即大體上遵循相互尊重專長和行政權(quán)優(yōu)先等原則”[8]。對于損害國家利益和社會公共利益的行為，行政機(jī)關(guān)往往可以同時或者遞進(jìn)采取多種方式予以規(guī)制，至于選擇適用哪種或哪幾種方式，司法權(quán)應(yīng)當(dāng)保持適度謙抑。因此，行政公益訴訟中繼續(xù)履行法定職責(zé)的內(nèi)涵應(yīng)當(dāng)具有適度的開放性，以尊重行政機(jī)關(guān)在處理具體事件上的專長。若判決繼續(xù)履行法定職責(zé)內(nèi)容過于具體，可能“造成司法權(quán)和行政權(quán)的角色混淆，引起二者之間在權(quán)限劃分和功能定位上的張力乃至沖突”[9]。

考慮到行政程序可能遇到中止、終結(jié)等情形，行政公益訴訟中也不宜對行政機(jī)關(guān)履行法定職責(zé)的具體時限作出規(guī)定，較為合理的表述是判令行政機(jī)關(guān)對涉案違法行為依照法定程序履行監(jiān)督管理職責(zé)。事實(shí)上，只要對行政公益訴訟裁判結(jié)果的認(rèn)定與評價，是以國家利益和社會公共利益受侵害的狀態(tài)是否得以消除為標(biāo)準(zhǔn)，則不必在繼續(xù)履行法定職責(zé)的訴訟請求是否具體這一問題上過度關(guān)注。

（二）充分實(shí)踐多類型行政公益訴訟訴訟請求

從現(xiàn)有制度規(guī)范而言，并未限制行政公益訴訟中訴訟請求的類別，反言之，檢察機(jī)關(guān)在提起行政公益訴訟時有多種訴訟請求可供選擇。行政公益訴訟中對請求判決撤銷或者變更行政行為以及判決確認(rèn)行政行為無效等訴訟請求應(yīng)用較少，與普通類型行政訴訟形成了較大反差。作為以維護(hù)國家利益和社會公共利益為價值使命的行政公益訴訟制度而言，僅以固定化、相似化的確認(rèn)違法或繼續(xù)履行法定職責(zé)作為訴訟請求，顯然無法適應(yīng)豐富多樣的社會生活和司法實(shí)踐。在尊重行政權(quán)運(yùn)行的基礎(chǔ)上，充分應(yīng)用《行政訴訟法》規(guī)定的多類型訴訟請求，才能夠豐富行政公益訴訟的實(shí)踐樣態(tài)，更好地發(fā)揮司法保護(hù)國家利益和社會公共利益的作用。

（三）規(guī)范適用行政公益訴訟訴訟請求

行政公益訴訟訴訟請求的適用主要包括確定具體請求事項(xiàng)以及是否對訴訟請求予以變更或申請撤銷。實(shí)踐中，由于對訴訟請求的不當(dāng)適用，一方面導(dǎo)致行政公益訴訟案件類型較為狹窄，另一方面也減損了檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟的嚴(yán)肅性。如個別案件中，在行政程序尚未終結(jié)、國家利益和社會公共利益仍處于受侵害狀態(tài)的情況下，公益訴訟人直接申請將訴訟請求由判決繼續(xù)履行法定職責(zé)變更為確認(rèn)違法。某種意義上，這是對檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟職權(quán)的不恰當(dāng)運(yùn)用。

除此之外，更為重要的是，檢察機(jī)關(guān)在辦理行政公益訴訟案件特別是在訴前程序階段，要注重對行政機(jī)關(guān)書面回復(fù)檢察建議時涉及的行政行為進(jìn)行再評估，防止行政機(jī)關(guān)收到檢察建議后形成新的行政違法行為，進(jìn)而導(dǎo)致對國家利益和社會公益的保護(hù)處于不確定的狀態(tài)。例如，個別行政機(jī)關(guān)收到檢察建議后，為盡快消除國家利益和社會公共利益受到侵害的狀態(tài)，違反法定程序采取行政措施。盡管從表面上看，原有國家利益和社會公共利益受侵害的狀態(tài)得以消除，但可能出現(xiàn)了新的行政違法行為，導(dǎo)致新的國家利益和社會公共利益受到侵害。因此，對行政公益訴訟訴訟請求的適用，要全面考察國家利益和社會公共利益受侵害的成因，并對行政機(jī)關(guān)的行政行為進(jìn)行全面、整體評價。

（四）暢通對規(guī)范性文件審查結(jié)果運(yùn)用的渠道

根據(jù)《行政訴訟法》第53條、第64條和第65條的規(guī)定，審判機(jī)關(guān)對規(guī)范性文件審查結(jié)果的運(yùn)用具有兩個特征，一是公開性，二是程序性。公開性是指規(guī)范性文件不合法的，人民法院會在裁判理由中予以闡明。按照裁判文書公開的要求，絕大多數(shù)涉及對規(guī)范性文件一并審查的行政訴訟案件都屬于公開范圍，這就實(shí)現(xiàn)了對社會的公開;程序性是指法院向規(guī)范性文件的制定機(jī)關(guān)提出處理建議，制定機(jī)關(guān)啟動自行糾錯程序。

檢察機(jī)關(guān)在行政公益訴訟辦案過程中，在法律適用環(huán)節(jié)，同樣涉及到大量的規(guī)章以下規(guī)范性文件適用問題。制發(fā)訴前檢察建議，要以行政訴訟的標(biāo)準(zhǔn)對規(guī)范性文件進(jìn)行甄別適用，認(rèn)為規(guī)范性文件不合法，且符合起訴條件的，在提起行政公益訴訟時一并請求對該規(guī)范性文件進(jìn)行審查;認(rèn)為規(guī)范性文件不合法，但不符合起訴條件的，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)借鑒審判機(jī)關(guān)對規(guī)范性文件審查的結(jié)果運(yùn)用模式，在檢察建議和備案審查等制度框架內(nèi)加強(qiáng)對規(guī)范性文件審查結(jié)果的運(yùn)用。

首先，檢察機(jī)關(guān)認(rèn)為規(guī)范性文件不合法的，依據(jù)《人民檢察院檢察建議工作規(guī)定》第11條等規(guī)定，可以向規(guī)范性文件的制定機(jī)關(guān)提出檢察建議，由制定機(jī)關(guān)自行糾正。其次，依據(jù)《各級人民代表大會常務(wù)委員會監(jiān)督法》等規(guī)定，認(rèn)為規(guī)范性文件不合法的，檢察機(jī)關(guān)可向接受該規(guī)范性文件備案審查的人大常委會書面提出審查要求，這樣既有利于檢察機(jī)關(guān)在行政公益訴訟案件中甄別適用規(guī)范性文件，又能有效提升人大常委會對規(guī)范性文件的備案審查效能。

注釋：

[1]參見《阿拉善左旗人民檢察院訴內(nèi)蒙古賀蘭山國家級自然保護(hù)區(qū)管理局行政公益訴訟案行政判決書》，中國裁判文書網(wǎng)http：//wenshu.court.gov.cn/website/wenshu/181107ANFZ0BXSK4/index.html？docId=2d76fca8b70e4f7b9cfea73200b49f19，最后訪問日期：2019年9月30日。

[2]《文昌市人民檢察院訴文昌市海洋與漁業(yè)局不履行查處違法定置網(wǎng)法定職責(zé)行政公益訴訟案行政判決書》，中國裁判文書網(wǎng)http：//wenshu.court.gov.cn/website/wenshu/181107ANFZ0BXSK4/index.html？docId=dda6d53098c143d39facaaef0184da04，最后訪問日期：2019年9月30日。

[3]參見《臨清市人民檢察院訴臨清市衛(wèi)生和計(jì)劃生育局醫(yī)療污水監(jiān)管行政公益訴訟案行政判決書》，中國裁判文書網(wǎng)http：//wenshu.court.gov.cn/website/wenshu/181107ANFZ0BXSK4/index.html？docId=64e2d2e65a134e7c94eaa80e017df4e5，最后訪問日期：2019年9月30日。

[4]參見《黃石市鐵山區(qū)人民檢察院訴黃石經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)·鐵山區(qū)農(nóng)業(yè)農(nóng)村局不履行法定職責(zé)行政公益訴訟案行政判決書》，中國裁判文書網(wǎng)http：//wenshu.court.gov.cn/website/wenshu/181107ANFZ0BXSK4/index.html？docId=3171959a00144148b520aaba0108ce06，最后訪問日期：2019年9月30日。

[5]同前注[2]。

[6]參見王貴松：《行政行為無效的認(rèn)定》，《法學(xué)研究》2018年第6期。

[7]參見《天水市麥積區(qū)人民檢察院訴天水市麥積區(qū)水務(wù)局不履行環(huán)境保護(hù)收繳河道采砂管理費(fèi)職責(zé)行政公益訴訟案行政判決書》，中國裁判文書網(wǎng)http：//wenshu.court.gov.cn/website/wenshu/181107ANFZ0BXSK4/index.html？docId=d70543f7c3da49d6b93ca9cc007d1096，最后訪問日期：2019年9月30日。

[8] 王明遠(yuǎn)：《論我國環(huán)境公益訴訟的發(fā)展方向：基于行政權(quán)與司法權(quán)關(guān)系理論的分析》，《中國法學(xué)》2016年第1期。

[9] 同前注[8]。