行政公益訴訟案件辦理相關(guān)問題探析

李茜 馬曉倩

摘 要：在辦理行政公益訴訟案件時(shí)，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)結(jié)合行為要件、結(jié)果要件、職權(quán)要件等對(duì)行政機(jī)關(guān)是否履行職責(zé)進(jìn)行綜合認(rèn)定;在明確證明責(zé)任分配適用“舉證責(zé)任倒置”原則的基礎(chǔ)上，做好調(diào)查取證工作;在充分尊重行政權(quán)運(yùn)行規(guī)律的基礎(chǔ)上，合理確定訴訟請(qǐng)求。

關(guān)鍵詞：行政公益訴訟 不依法履行職責(zé) 證明責(zé)任分配 訴訟請(qǐng)求

[案例]地下水資源保護(hù)行政公益訴訟案。2018年8月至9月，慶云縣人民檢察院（以下簡稱“慶云縣院”）在開展水資源監(jiān)管專項(xiàng)監(jiān)督活動(dòng)時(shí)發(fā)現(xiàn)，城區(qū)供水管網(wǎng)覆蓋范圍內(nèi)多家餐飲店、洗車店存在違法取用地下水現(xiàn)象，導(dǎo)致地下水資源被無序開采且浪費(fèi)嚴(yán)重。慶云縣水利局（以下簡稱“水利局”）作為轄區(qū)內(nèi)水行政主管部門，怠于履行水資源監(jiān)督管理職責(zé)，致使違法取水現(xiàn)象持續(xù)存在，國家利益持續(xù)處于受侵害狀態(tài)。2018年9月6日，慶云縣院向水利局發(fā)出檢察建議，建議其依法履行水資源監(jiān)管職責(zé)，對(duì)轄區(qū)內(nèi)違法取用地下水的餐飲、洗車店鋪?zhàn)鞒鎏幚聿⒓訌?qiáng)監(jiān)管。2018年11月5日，水利局作出書面回復(fù)稱，檢察建議中提到的非法取水問題已經(jīng)整治到位。慶云縣院對(duì)水利局的履職情況及時(shí)跟進(jìn)調(diào)查，發(fā)現(xiàn)某洗車店整改前后用水量無明顯變化，經(jīng)現(xiàn)場調(diào)查發(fā)現(xiàn)該洗車店仍在違法取用地下水洗車。2019年4月30日，慶云縣院依法提起行政公益訴訟，請(qǐng)求法院判令水利局依法繼續(xù)履行監(jiān)管職責(zé)。法院經(jīng)過審理，支持了檢察機(jī)關(guān)的訴訟請(qǐng)求，責(zé)令被告繼續(xù)對(duì)某洗車店履行監(jiān)管職責(zé)。

檢察機(jī)關(guān)通過制發(fā)檢察建議督促行政機(jī)關(guān)依法全面履行職責(zé)，在行政公益訴訟訴前程序階段終結(jié)案件，符合“訴前實(shí)現(xiàn)保護(hù)公益目的是最佳司法狀態(tài)”理念。但是，當(dāng)行政機(jī)關(guān)收到檢察建議后在法定期限內(nèi)仍未履行職責(zé)，國家利益和社會(huì)公共利益持續(xù)處于受侵害狀態(tài)時(shí)，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)依法提起行政公益訴訟。在實(shí)踐中，檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟時(shí)，仍面臨行政機(jī)關(guān)不依法履職認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)不清晰、證明責(zé)任分配不明以及訴訟請(qǐng)求難以確定等問題亟待解決。本文擬結(jié)合地下水資源保護(hù)行政公益訴訟案，就上述問題提出解決思路，以供探討。

一、行政機(jī)關(guān)不依法履行職責(zé)的認(rèn)定

在行政公益訴訟案件辦理中，行政機(jī)關(guān)不依法履行職責(zé)是案件從訴前程序轉(zhuǎn)入訴訟程序的必要條件，是檢察機(jī)關(guān)據(jù)以提出訴訟請(qǐng)求并獲得法院判決支持的前提與基礎(chǔ)。[1]因此，對(duì)于行政機(jī)關(guān)不依法履行職責(zé)的認(rèn)定處于十分重要的地位。

關(guān)于如何認(rèn)定行政機(jī)關(guān)是否依法履行職責(zé)，目前尚無明確的法律規(guī)定，理論界對(duì)此也有不同看法，具體而言主要有“行為標(biāo)準(zhǔn)說”和“結(jié)果標(biāo)準(zhǔn)說”兩種觀點(diǎn)。“行為標(biāo)準(zhǔn)說”認(rèn)為，應(yīng)以行政機(jī)關(guān)是否全面充分履行法律規(guī)定的監(jiān)管職責(zé)為判斷依據(jù)，僅考慮行政機(jī)關(guān)的履職行為是否正確，不考慮該履職行為是否使國家利益或社會(huì)公共利益受侵害的狀態(tài)得到實(shí)質(zhì)性遏制?！敖Y(jié)果標(biāo)準(zhǔn)說”則認(rèn)為，應(yīng)以行政機(jī)關(guān)是否有效保護(hù)國家利益或社會(huì)公共利益為判斷標(biāo)準(zhǔn)，不僅要求行政機(jī)關(guān)全面履行法定職責(zé)，還要求該履職行為達(dá)到維護(hù)國家利益或社會(huì)公共利益的實(shí)際效果。

根據(jù)最高人民檢察院（以下簡稱“高檢院”）、國土資源部《關(guān)于加強(qiáng)協(xié)作推進(jìn)行政公益訴訟促進(jìn)法治國土建設(shè)的意見》，以及高檢院、生態(tài)環(huán)境部等《關(guān)于在檢察公益訴訟中加強(qiáng)協(xié)作配合依法打好污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)的意見》中關(guān)于行政機(jī)關(guān)履職的相關(guān)內(nèi)容，結(jié)合辦案實(shí)踐，筆者認(rèn)為，在對(duì)行政機(jī)關(guān)是否依法履行職責(zé)進(jìn)行判斷時(shí)，應(yīng)當(dāng)對(duì)照權(quán)力清單和責(zé)任清單，以行政機(jī)關(guān)的法定職責(zé)為依據(jù)，從以下幾個(gè)方面綜合考慮：一是從行為要件上看，行政機(jī)關(guān)是否采取有效措施制止違法行為;二是從結(jié)果要件上看，國家利益或社會(huì)公共利益是否得到有效保護(hù);三是從職權(quán)要件上看，行政機(jī)關(guān)是否依法、全面運(yùn)用法律法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件規(guī)定的行政監(jiān)管手段。

在具體辦案過程中，首先，要分析行政機(jī)關(guān)的履職行為是否滿足行為要件，即是否足以制止行政相對(duì)人的違法行為。如果違法行為沒有得到制止，就可以認(rèn)定行政機(jī)關(guān)未依法履行職責(zé)。其次，如果違法行為已經(jīng)得到制止，應(yīng)繼續(xù)分析行政機(jī)關(guān)的履職行為是否符合結(jié)果要件，即是否有效保護(hù)國家利益或社會(huì)公共利益。行政公益訴訟的核心是維護(hù)國家利益和社會(huì)公共利益，如果違法行為已經(jīng)制止但公益侵害仍在持續(xù)，負(fù)有監(jiān)督管理職責(zé)的行政機(jī)關(guān)仍應(yīng)繼續(xù)履行職責(zé)。最后，在分析職權(quán)要件時(shí)，要堅(jiān)持“法無授權(quán)不可為”，如果行政機(jī)關(guān)在適用完其本身享有的所有救濟(jì)措施后，不論公共利益維護(hù)的結(jié)果如何，檢察機(jī)關(guān)均應(yīng)認(rèn)定行政主體依法履行了職責(zé)。[2]

在地下水資源保護(hù)行政公益訴訟案中，自水利局作出書面回復(fù)至慶云縣院提起訴訟期間，慶云縣院主要圍繞行政機(jī)關(guān)是否依法履行職責(zé)進(jìn)行調(diào)查、論證。慶云縣院向水利局發(fā)出檢察建議后，水利局對(duì)城區(qū)非法取水問題及時(shí)進(jìn)行了排查，責(zé)令非法取水經(jīng)營業(yè)戶停止違法取水行為并限期整改，到達(dá)整改時(shí)限后，水利局對(duì)非法取水經(jīng)營業(yè)戶進(jìn)行了一次復(fù)查，在發(fā)現(xiàn)非法取水經(jīng)營業(yè)戶停止使用地下水后便再未進(jìn)行檢查，亦未持續(xù)開展監(jiān)管活動(dòng)。慶云縣院在跟進(jìn)調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，某洗車店在整改前后用水量并無明顯變化，仍然使用原取水井眼、取水設(shè)備抽取地下水洗車，即違法取水行為仍未得到有效制止，國家利益和社會(huì)公共利益仍處于受侵害狀態(tài)。此外，水利局的整改措施僅限于組織排查、責(zé)令整改，且僅進(jìn)行一次復(fù)查，并未采取拆除取水設(shè)施、封填自備水井等措施，即未窮盡行政監(jiān)管手段。由此，慶云縣院根據(jù)行為要件、結(jié)果要件、職權(quán)要件標(biāo)準(zhǔn)，認(rèn)定水利局在收到檢察建議后，仍未依法全面履行監(jiān)管職責(zé)，遂向法院提起行政公益訴訟。

二、證明責(zé)任的分配

證明責(zé)任系行政公益訴訟體系構(gòu)建中不可回避的重要問題，合理分配證明責(zé)任對(duì)于主要待證事實(shí)的查清和公共利益的保護(hù)影響甚巨。[3]此外，明確證明責(zé)任對(duì)于檢察機(jī)關(guān)更好開展公益訴訟調(diào)查取證工作也十分重要。在實(shí)踐中，檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟主要是依據(jù)行政訴訟法第25條第4款與“兩高”《關(guān)于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》。行政公益訴訟本質(zhì)上屬于行政訴訟，因此，行政公益訴訟應(yīng)當(dāng)遵循行政訴訟證明責(zé)任分配的基本原則——“舉證責(zé)任倒置”原則，由行政機(jī)關(guān)對(duì)行政行為的合法性負(fù)舉證責(zé)任，行政機(jī)關(guān)不提供或者無正當(dāng)理由逾期提供證據(jù)，承擔(dān)舉證不能的法律后果。但檢察機(jī)關(guān)作為行政公益訴訟起訴人又不同于一般行政訴訟案件中的原告，檢察機(jī)關(guān)除應(yīng)就符合起訴條件等事實(shí)負(fù)舉證責(zé)任外，還必須提供被告違法行使職權(quán)或者不作為，致使國家利益或者社會(huì)公共利益受到侵害的證明材料以及檢察機(jī)關(guān)已經(jīng)履行訴前程序，行政機(jī)關(guān)仍不依法履行職責(zé)或者糾正違法行為的證明材料。

在地下水資源保護(hù)行政公益訴訟案中，慶云縣院在明確證明責(zé)任的基礎(chǔ)上，有針對(duì)性地開展調(diào)查取證工作。在訴前階段，收集并固定行政機(jī)關(guān)怠于履行監(jiān)管職責(zé)致使國家利益受到侵害的證據(jù);在訴訟階段，重點(diǎn)收集行政機(jī)關(guān)收到檢察建議后仍未依法履行職責(zé)的證據(jù)。慶云縣院通過座談、走訪、現(xiàn)場調(diào)查等方式，查明水利局僅責(zé)令某洗車店停止違法行為，但并未拆除取水設(shè)備、封閉取水井眼，某洗車店仍存在用原井眼違法取水的行為。在庭審中，慶云縣院根據(jù)“舉證責(zé)任倒置”原則，分三組證據(jù)證明自己的主張，并在庭審中對(duì)行政機(jī)關(guān)是否依法履職這一焦點(diǎn)問題進(jìn)行舉證、辯論。法院因被告未督促洗車店拆除違法設(shè)施，未提供證據(jù)證實(shí)其封堵違法取水井眼，未能證明其已窮盡監(jiān)管執(zhí)法措施，認(rèn)定被告未全面履行行政監(jiān)管職責(zé)。

三、訴訟請(qǐng)求的確定

行政公益訴訟的訴訟請(qǐng)求，承載著檢察機(jī)關(guān)在辦理公益訴訟案件過程中的實(shí)體要求。[4]根據(jù)《檢察機(jī)關(guān)行政公益訴訟案件辦案指南（試行）》，檢察機(jī)關(guān)可以提出確認(rèn)行政行為違法或者無效，撤銷或部分撤銷行政行為，履行法定職責(zé)，變更行政行為等訴訟請(qǐng)求。但從試點(diǎn)至今的大量實(shí)踐情況來看，行政公益訴訟的訴訟請(qǐng)求主要集中于確認(rèn)行政行為違法與繼續(xù)履行法定職責(zé)兩個(gè)方面。

在地下水資源保護(hù)行政公益訴訟案中，慶云縣院在確定訴訟請(qǐng)求時(shí)，按照行政訴訟法關(guān)于行政機(jī)關(guān)不履責(zé)之訴中訴訟請(qǐng)求的相關(guān)規(guī)定，綜合考慮以下情形，提出了繼續(xù)履行法定職責(zé)的訴訟請(qǐng)求。一是充分尊重行政權(quán)的運(yùn)行規(guī)律。檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟的目的是督促行政機(jī)關(guān)依法行政，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)嚴(yán)守檢察權(quán)邊界，做到檢察監(jiān)督到位而不越位，訴訟請(qǐng)求既要明確可行，列明行政機(jī)關(guān)履行職責(zé)的主要內(nèi)容，便于行政機(jī)關(guān)進(jìn)行整改，又不宜限定行政機(jī)關(guān)的具體履職方式。因此，慶云縣院在訴訟請(qǐng)求中僅要求水利局依法履行水資源監(jiān)督管理職責(zé)，并未規(guī)定具體的履職方式。二是堅(jiān)持訴訟請(qǐng)求與訴前檢察建議內(nèi)容有效銜接。訴前程序體現(xiàn)了司法權(quán)對(duì)行政權(quán)的尊重，有利于實(shí)現(xiàn)良好的監(jiān)督效果;訴訟程序是訴前程序有效發(fā)揮督促作用的重要保障，是行政公益訴訟的剛性監(jiān)督手段。只有經(jīng)過訴前程序，行政機(jī)關(guān)仍未依法履行職責(zé)的，檢察機(jī)關(guān)才提起訴訟。在訴前程序階段，慶云縣院建議行政機(jī)關(guān)依法履行水資源監(jiān)管職責(zé)，對(duì)轄區(qū)內(nèi)違法取用地下水的餐飲、洗車店鋪依法作出處理并監(jiān)管到位;在訴訟階段，慶云縣院請(qǐng)求法院判令水利局依法繼續(xù)履行監(jiān)管職責(zé)，對(duì)某洗車店的違法取水行為進(jìn)行查處，與訴前檢察建議內(nèi)容一致。最終，法院支持了慶云縣院的訴訟請(qǐng)求。

四、結(jié)語

在地下水資源保護(hù)行政公益訴訟案判決后，山東省水利廳在全省開展了水行政執(zhí)法監(jiān)督檢查“回頭看”活動(dòng)和取用水管理專項(xiàng)整治行動(dòng)，要求全省各級(jí)水利部門以更高的標(biāo)準(zhǔn)、更嚴(yán)的要求做好水行政執(zhí)法工作。由此，慶云縣院通過辦理此案，帶動(dòng)全省各級(jí)水利部門繼續(xù)提升水行政執(zhí)法工作質(zhì)效，真正做到了“辦理一案，治理一片”。

行政公益訴訟是督促之訴、協(xié)同之訴。檢察機(jī)關(guān)在辦案過程中，首先，要加強(qiáng)與行政機(jī)關(guān)的溝通交流與協(xié)作配合，在尊重行政自制，尊重行政機(jī)關(guān)是維護(hù)公共利益第一順位地位的基礎(chǔ)上，充分發(fā)揮檢察公益訴訟職能作用，促進(jìn)依法行政，助推法治政府建設(shè)。其次，要加強(qiáng)與法院的溝通，就行政機(jī)關(guān)不依法履職的認(rèn)定、證明責(zé)任的分配以及訴訟請(qǐng)求的確定等達(dá)成共識(shí)，為更好辦理此類案件奠定基礎(chǔ)。最后，要積極融入社會(huì)治理，對(duì)于在辦案中發(fā)現(xiàn)的管理漏洞，及時(shí)制發(fā)行政公益訴訟訴前檢察建議、提起行政公益訴訟，或制發(fā)社會(huì)治理類檢察建議，真正實(shí)現(xiàn)雙贏多贏共贏。

注釋：

[1]參見張旭勇：《行政公益訴訟中“不依法履行職責(zé)”的認(rèn)定》，《浙江社會(huì)科學(xué)》2020年第1期。

[2]參見劉學(xué)濤、潘昆侖：《行政公益訴訟中訴前程序職責(zé)履行的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)》，《中共山西省委黨校學(xué)報(bào)》2020年第3期。

[3]參見丁金鈺、熊樟林：《行政公益訴訟證明責(zé)任的分配規(guī)則》，《東南法學(xué)》2019年第2期。

[4]參見陳澤林、張?jiān)矗骸缎姓嬖V訟如何實(shí)現(xiàn)訴訟請(qǐng)求“精準(zhǔn)化”》，《檢察日?qǐng)?bào)》2019年7月21日。