鄉(xiāng)村振興視域下鄉(xiāng)村治理問題研究

楊健

摘 ?要：“三農(nóng)”問題是關(guān)系國計(jì)民生的根本問題。在當(dāng)前鄉(xiāng)村治理的實(shí)踐中存在著基層組織建設(shè)不到位、鄉(xiāng)村治理的行政化趨向、村干部個(gè)人權(quán)威消解與去精英化及自治法治德治水平有待提升等問題，這成為影響鄉(xiāng)村有效治理的難點(diǎn)。應(yīng)通過加強(qiáng)基層組織建設(shè)、理順村民自治機(jī)制、加強(qiáng)鄉(xiāng)村治理的法治化建設(shè)、推進(jìn)鄉(xiāng)村治理德治建設(shè)等有效措施推進(jìn)新時(shí)代鄉(xiāng)村治理。

關(guān)鍵詞：鄉(xiāng)村振興;鄉(xiāng)村治理;問題;路徑

中圖分類號：C916 ???????????文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A ?????????文章編號：1672-4437（2019）04-0090-04

“實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，是黨的十九大作出的重大決策部署，是決勝全面建成小康社會、全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家的重大歷史任務(wù)，是新時(shí)代“三農(nóng)”工作的總抓手。”^[1]中國歷來是一個(gè)農(nóng)業(yè)大國，“三農(nóng)”問題長期以來一直是關(guān)系國計(jì)民生的根本問題，解決好“三農(nóng)”問題歷來都是黨和國家工作的重中之重。習(xí)近平總書記在十九大報(bào)告中提出的“鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略”，蘊(yùn)含著進(jìn)入新時(shí)代黨中央對建設(shè)現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)、農(nóng)村，發(fā)展現(xiàn)代化農(nóng)民的新的深刻認(rèn)識。鄉(xiāng)村的有效治理是鄉(xiāng)村振興的重要內(nèi)容，“鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略”中提出的產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明和生活富裕四個(gè)方面，最終都離不開鄉(xiāng)村的有效治理為其提供一個(gè)穩(wěn)定的鄉(xiāng)村環(huán)境作為基本保障。

一、鄉(xiāng)村治理在當(dāng)前實(shí)踐中存在的問題

改革開放以來，伴隨我國新型工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化快速發(fā)展，鄉(xiāng)村正在經(jīng)歷一場極其重大的社會轉(zhuǎn)型過程，在涌動(dòng)新活力的同時(shí)也帶來了新的問題。

（一）基層組織建設(shè)不到位

“基礎(chǔ)不牢，地動(dòng)山搖”，鄉(xiāng)村基層黨組織是整個(gè)鄉(xiāng)村工作的基礎(chǔ)和發(fā)揮戰(zhàn)斗力的堡壘?；鶎咏M織建設(shè)不到位勢必影響到鄉(xiāng)村工作的全局和關(guān)鍵。

鄉(xiāng)村基層黨組織建設(shè)不到位的表現(xiàn)主要有：一線鄉(xiāng)村基層組織支部書記缺乏開拓精神、目光短淺，沒有實(shí)際能力帶領(lǐng)全體村民致富，遇到矛盾和困難繞著走，不僅村里的工作沒人帶領(lǐng)，也導(dǎo)致鄉(xiāng)村的形勢更加復(fù)雜;村“兩委”相互內(nèi)耗，班子缺乏凝聚力，“各吹各的號、各唱各的調(diào)”，一開會弄不好就吵起來，導(dǎo)致該落實(shí)的政策沒有落實(shí)，該執(zhí)行的制度無法執(zhí)行;財(cái)務(wù)、政務(wù)不公開，資產(chǎn)管理混亂，一些村干部以權(quán)謀私，貪污、侵占、挪用公款，致使村里財(cái)務(wù)出現(xiàn)赤字，不愿公開村里的財(cái)務(wù)、政務(wù);基層組織民主選舉機(jī)制不完善，民主程序落實(shí)不規(guī)范，在一些鄉(xiāng)村的“兩委”選舉中不能選出真正有能力、有意愿服務(wù)鄉(xiāng)村的人才。更為嚴(yán)重的是，讓一些基層黑惡勢力滲透進(jìn)村“兩委”干部的行列。

（二）鄉(xiāng)村治理中的行政化趨向

鄉(xiāng)村治理的現(xiàn)代化，從本質(zhì)上來說，是國家政權(quán)與鄉(xiāng)村社會合作共贏的良性互動(dòng)。但是近年來鄉(xiāng)村治理中的行政化趨勢日益凸顯，對鄉(xiāng)村自治產(chǎn)生了不小的壓力。

從國家治理體系上來說，鄉(xiāng)鎮(zhèn)是國家政權(quán)的最低層級，國家的行政命令也只傳達(dá)到鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級。但是當(dāng)前的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府卻要應(yīng)對各個(gè)方面的事務(wù)和壓力，國家的各項(xiàng)政策落實(shí)到具體執(zhí)行層面都離不開鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的參與，各種層出不窮的治理壓力就不得不向鄉(xiāng)村進(jìn)行行政化傳導(dǎo)。最直接的結(jié)果就是村“兩委”干部逐漸承擔(dān)更多行政工作，享受工資制補(bǔ)貼、日常坐班等等。村干部雖然名為“干部”，但是并不在國家的公務(wù)員序列中。以往的村干部任職多是兼職的形式，往往是生產(chǎn)與工作兩不誤。鄉(xiāng)村社會出現(xiàn)村干部的行政化趨向，從現(xiàn)實(shí)意義上來說有其合理之處，利于推動(dòng)國家各項(xiàng)政策的落地生根，也有利于分解上級政府面臨的治理壓力。但是從長遠(yuǎn)來看，村“兩委”的行政化趨向，必然會“對于培育鄉(xiāng)村自治組織活力，壯大基層民主的社會基礎(chǔ)，養(yǎng)成理性健康的公民文化，都會產(chǎn)生不可忽視的各種抑制作用”^[2]。

（三）村干部個(gè)人權(quán)威消解與去精英化

當(dāng)前鄉(xiāng)村的利益矛盾和糾紛愈漸復(fù)雜和多元，在土地征用、房屋拆遷、社會保障等領(lǐng)域問題顯得尤為突出。近年來村干部個(gè)人權(quán)威的消解和去精英化，使得村干部在處理上述利益矛盾的過程中有時(shí)表現(xiàn)得頗為無力。在改革開放前后較長的一個(gè)時(shí)期內(nèi)，鄉(xiāng)村治理主要依靠基層鄉(xiāng)村干部的個(gè)人權(quán)威。能在鄉(xiāng)村成為村干部的一般都是村民眼中的能人，要么是在村里有一定的權(quán)威，要么是有一定的社會人脈、技術(shù)、文化等，這些人統(tǒng)稱為鄉(xiāng)村精英。這一時(shí)期村民的利益矛盾也很簡單，加之村干部身上濃厚的精英色彩和極強(qiáng)的個(gè)人權(quán)威，很多問題基本依靠村干部的協(xié)調(diào)就能得到解決。伴隨工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展，鄉(xiāng)村人口流動(dòng)加速，原本的鄉(xiāng)村精英外流，使得留在鄉(xiāng)村的村干部顯得是無可奈何，村民信服自己與否取決自己是否能夠?yàn)榇迕駧韺?shí)際利益。另一方面從外面流動(dòng)回來的人員，因?yàn)槟苜嵉藉X，正在漸漸縮小與鄉(xiāng)村精英之間的經(jīng)濟(jì)差距，因經(jīng)濟(jì)差距而存在的個(gè)人權(quán)威正在慢慢消解。再加上一些村民在外面見了世面，對于基層的一些問題容易產(chǎn)生自己的看法，不會再迷信村干部的個(gè)人權(quán)威。

（四）自治法治德治水平有待提升

十九大報(bào)告提出的自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系中，自治是基礎(chǔ)、法治是保障、德治是支撐?！叭魏弦弧钡泥l(xiāng)村治理體系是達(dá)到鄉(xiāng)村有效治理的重要抓手。但是在實(shí)踐中依然存在自治積極性不夠、法治意識淡薄、德治跟不上的主要問題，也因此經(jīng)常會出現(xiàn)“一管就死、一放就亂”這種矛盾的局面。

一些村民對鄉(xiāng)村事務(wù)缺乏參與意識，自治的積極性還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，僅僅對涉及自己切實(shí)利益的事件保持一定的積極性，對不涉及切實(shí)利益的事件則不聞不問;或者有的村民目光短淺，只能看到眼前的利益，對涉及全體村民利益的長遠(yuǎn)問題往往又過分計(jì)較個(gè)人得失。在一些空心化較為嚴(yán)重的鄉(xiāng)村，青壯年勞動(dòng)力長年在外打工，留在鄉(xiāng)村的大多是老人和小孩，他們都缺少必要的參與自治的水平和能力。從客觀上講，這些都是鄉(xiāng)村治理實(shí)踐中村民缺少自治積極性的主要表現(xiàn)。

由于鄉(xiāng)村在很長一段時(shí)間內(nèi)一直是法治宣傳的“荒漠”區(qū)，加之信息的閉塞與落后，村民缺乏足夠的法治教育。長期以來，村民都沒有養(yǎng)成必要的法治觀念，遇到相關(guān)問題不會主動(dòng)尋找法律手段進(jìn)行解決，相信人情和關(guān)系。一部分村民甚至?xí)暦傻臋?quán)威，習(xí)慣“信訪而不信法”。對于法律上已經(jīng)解決的問題往往糾纏不止，以“鬧訪”和“越級上訪”的方式試圖凌駕于法律之上，“不鬧不解決，大鬧大解決”的觀念在其腦海中根深蒂固。

在一些鄉(xiāng)村中，雖然制定了相關(guān)的村規(guī)民約對村民的行為進(jìn)行約束，但是鄉(xiāng)村中的社會惡俗現(xiàn)象依舊屢禁不絕，不良風(fēng)氣依然存在，大操大辦鋪張浪費(fèi)現(xiàn)象還是比較普遍，基本的孝老愛親的觀念漸漸缺失，子女不關(guān)心老人，兄弟之間爭奪家產(chǎn)的事件屢有發(fā)生?！罢嫔泼赖挠^念逐步淡化，古道熱腸、鄰里和睦、誠實(shí)守信、孝敬雙親等傳統(tǒng)美德逐漸被利益至上的價(jià)值取向占據(jù)上風(fēng)，功利主義和私利觀念盛行。”^[3]這些事件難以上升到法治解決的條件，但是依靠德治卻又缺乏足夠的約束力。

二、當(dāng)前鄉(xiāng)村治理的路徑選擇

在新的歷史時(shí)期，“鄉(xiāng)村振興”戰(zhàn)略既是逐步解決鄉(xiāng)村治理問題的機(jī)遇，也是不得不面臨的挑戰(zhàn)?！爸卫碛行А辈粌H是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中對鄉(xiāng)村治理提出的目標(biāo)和要求，也是當(dāng)前鄉(xiāng)村治理路徑選擇的考量和依據(jù)。

（一）不斷加強(qiáng)基層黨組織建設(shè)

1.不斷增強(qiáng)基層黨組織的凝聚力和戰(zhàn)斗力

突出基層黨組織在當(dāng)前鄉(xiāng)村治理工作中的領(lǐng)導(dǎo)核心地位，村級班子成員必須自覺維護(hù)村黨支部書記的“班長”地位。習(xí)近平總書記曾強(qiáng)調(diào)，要把抓好黨建作為最大的政績。嚴(yán)格落實(shí)基層黨建工作責(zé)任制，要堅(jiān)持不懈地做到精益求精。整頓軟弱渙散的基層黨組織，保持基層黨組織具有充分的活力和旺盛的工作熱情。加強(qiáng)對基層黨組織的巡視力度和問責(zé)力度，保持基層黨組織的純潔性。

2、在黨組織的選人、用人上要認(rèn)真考慮、仔細(xì)審核

應(yīng)繼續(xù)嚴(yán)格實(shí)行“三推一選”的方式產(chǎn)生村黨支部工作班子，鼓勵(lì)本土新鄉(xiāng)賢回鄉(xiāng)帶領(lǐng)村民致富或者擔(dān)任“第一書記”，善于發(fā)現(xiàn)本土基層優(yōu)秀的年輕人才，適時(shí)將其吸收進(jìn)組織，防止“后繼無人”的被動(dòng)局面。讓真正有本事、會干事、辦成事的優(yōu)秀人才進(jìn)入村黨支部班子來帶領(lǐng)村民。重視基層黨員的發(fā)展工作，嚴(yán)格防止一部分“村霸”改頭換面混進(jìn)基層黨員隊(duì)伍。

3.切實(shí)加強(qiáng)對村“兩委”黨員干部的教育培訓(xùn)

對基層黨員干部的教育培訓(xùn)要常態(tài)化，按照“兩學(xué)一做”的總體要求，堅(jiān)持“三會一課”制度，支部負(fù)責(zé)人和“兩委”班子成員要帶頭學(xué)習(xí)黨的基本理論、基本方針、基本政策。不斷提高基層黨員干部的黨性修養(yǎng)和政治素質(zhì)，增強(qiáng)其使命感和責(zé)任感。引導(dǎo)和發(fā)揮黨員干部的先鋒模范作用，鼓勵(lì)廣大的基本黨員干部做好群眾的政策宣傳員和發(fā)展的實(shí)干家。在鄉(xiāng)村治理進(jìn)程中，要真正做到讓群眾的事好辦 把群眾的事辦好。引導(dǎo)廣大基層黨員干部“心往一處想，勁往一處使”，推動(dòng)黨和國家的政策在基層落地生根，結(jié)出優(yōu)良的果實(shí)。

（二）理順村民自治機(jī)制

1.鄉(xiāng)村治理要充分發(fā)揮不同主體間的能動(dòng)作用

充分重視村民的自治力量，要保證在鄉(xiāng)村治理中給予村民足夠的自治空間行使其自治的權(quán)利，鼓勵(lì)鄉(xiāng)村中具有一定地位的鄉(xiāng)賢和精英人士積極參與到鄉(xiāng)村治理中來，充分帶動(dòng)村民自治的能力和熱情。村民會議作為村民自治的重要形式，是村民進(jìn)行利益表達(dá)與協(xié)商的渠道，要始終強(qiáng)調(diào)其自治中的主體地位。通過村民會議這一重要形式培育鄉(xiāng)村治理中村民自治的主體意識和自治能力。

2.明確“兩委”職責(zé)

針對鄉(xiāng)村治理中出現(xiàn)“兩委”相互內(nèi)耗的問題，要充分明確“兩委”的職責(zé)，建立相應(yīng)的合作分工制度，始終圍繞進(jìn)一步完善鄉(xiāng)村治理的目的使出合力。村黨支部作為鄉(xiāng)村治理的領(lǐng)頭羊，主要在思想、組織和政治等方面發(fā)揮模范領(lǐng)導(dǎo)作用，村委會主要負(fù)責(zé)鄉(xiāng)村的具體日常事務(wù)。村委會要自覺將自身置于村黨支部的領(lǐng)導(dǎo)之下。村黨支部的領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)該站在更高的層次，要在方向性、全局性的問題進(jìn)行領(lǐng)導(dǎo)，要把事務(wù)性、技術(shù)性等問題充分賦權(quán)給村民自治組織。

3.轉(zhuǎn)變鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能

進(jìn)入新時(shí)代，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、政府在鄉(xiāng)村治理中的職能也要自覺轉(zhuǎn)變。改變過去大包大攬的方式，“做到多領(lǐng)導(dǎo)、不包攬，多指導(dǎo)、不指令，多分憂、不伸手，多解難、不責(zé)難，正確處理好與村兩委的關(guān)系，理解支持兩委的工作”^[4]。在思想和觀念上要主動(dòng)進(jìn)行轉(zhuǎn)變，將以往那種以管理為主的家長式觀念轉(zhuǎn)為促進(jìn)社會發(fā)展，引導(dǎo)鄉(xiāng)村多方主體積極參與自治的服務(wù)式理念。其次，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要理順自身與村“兩委”的職責(zé)權(quán)限，改變過去單純的行政“上下級”關(guān)系，構(gòu)建鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村“兩委”之間主動(dòng)引導(dǎo)與積極自治的健康關(guān)系。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)該將關(guān)注的重點(diǎn)放在為基層民眾提供基本公共服務(wù)上，在改善環(huán)境、公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、基本社會保障、政策扶持等方面發(fā)揮作用。深入基層與民眾進(jìn)行良性溝通，著力建設(shè)以人民滿意為導(dǎo)向的服務(wù)型政府。

（三）加強(qiáng)鄉(xiāng)村治理的法治化建設(shè)

加強(qiáng)鄉(xiāng)村治理中的法治化建設(shè)。法治建設(shè)是鄉(xiāng)村治理的根本保障。村黨支部和村民委員會應(yīng)該嚴(yán)格按照相關(guān)的法律、法規(guī)，選舉產(chǎn)生各自的領(lǐng)導(dǎo)班子，確保“兩委”的產(chǎn)生合理、合法，有利于在村民心目中樹立威信。上級黨委和政府及有關(guān)部門應(yīng)該切實(shí)加強(qiáng)對村務(wù)治理的法制指導(dǎo)，村“兩委”的管理手段和方式要以法律、法規(guī)為原則。帶領(lǐng)全體村民建立村規(guī)民約和自治章程，以制度的方式代替過去個(gè)人權(quán)威的家長式管理模式。在村級管理上堅(jiān)持法制化的導(dǎo)向，建立“兩委”相應(yīng)的工作機(jī)制，并形成規(guī)范和制度，村里的各項(xiàng)事務(wù)管理依照規(guī)范和制度都有據(jù)可查。要做到遵守國家和上級政府的各項(xiàng)法律、法規(guī)，如村級賬目等要依法進(jìn)行公開、涉及全體村民利益的重大事項(xiàng)應(yīng)在村民會議公開討論等。建立基層的基本公共法律服務(wù)體系，為村民提供優(yōu)質(zhì)高效的法律服務(wù)，加強(qiáng)對基層的法律宣傳力度，教育引導(dǎo)廣大村民尊法、學(xué)法、懂法、守法、用法，讓村民充分感受到法律力量、增強(qiáng)法律的信仰。改變以往遇事“信訪不信法”“大鬧大解決，不鬧不解決”等錯(cuò)誤觀念，在基層努力營造出一種遇事肯信法、解決依靠法的良好氛圍。

（四）推進(jìn)鄉(xiāng)村治理的德治建設(shè)

堅(jiān)持“教育引導(dǎo)、實(shí)踐養(yǎng)成、制度保障”三管齊下，大力弘揚(yáng)社會主義核心價(jià)值觀。利用黨員活動(dòng)室、村級公共文化服務(wù)中心、遠(yuǎn)程教育中心等現(xiàn)有陣地，組織開展各種鄉(xiāng)村文明活動(dòng)，營造健康淳樸、文明和諧的文明鄉(xiāng)風(fēng)，活躍鄉(xiāng)村精神文化生活，推動(dòng)農(nóng)村移風(fēng)易俗，推動(dòng)農(nóng)村精神文明建設(shè)，為實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略匯聚強(qiáng)大正能量;強(qiáng)化公共文化基礎(chǔ)建設(shè)，推動(dòng)公共文化服務(wù)重心下移、資源下沉。建設(shè)一批鄉(xiāng)村文化設(shè)施和活動(dòng)場所，如農(nóng)家書屋、文化站等。依托文化科技衛(wèi)生“三下鄉(xiāng)”活動(dòng)，開展文化志愿交流服務(wù)，推動(dòng)鄉(xiāng)村文化發(fā)展、促進(jìn)鄉(xiāng)村鄉(xiāng)村文化繁榮，大力開展“文化惠民”“戲曲進(jìn)鄉(xiāng)村”等活動(dòng)，不斷豐富村民業(yè)務(wù)文化生活。進(jìn)一步深化農(nóng)村文明建設(shè)，將社會主義核心價(jià)值觀與培育優(yōu)良家風(fēng)、文明鄉(xiāng)風(fēng)、新鄉(xiāng)賢文化有機(jī)結(jié)合，推出各類鄉(xiāng)村“好人榜”、道德模范評選等活動(dòng)，精心打造鄉(xiāng)村微公園、文化墻、文化長廊，推動(dòng)核心價(jià)值觀在農(nóng)村落地生根、開花結(jié)果;組織開展鄉(xiāng)風(fēng)民風(fēng)評議活動(dòng)，讓灌輸式的鄉(xiāng)村文明變?yōu)榇迕褡灾鹘ㄔO(shè)的鄉(xiāng)風(fēng)文明;充分發(fā)揮廣大農(nóng)村黨員干部、新鄉(xiāng)賢在鄉(xiāng)村精神文明建設(shè)中上的示范帶動(dòng)作用，引領(lǐng)農(nóng)村社會文明新風(fēng)尚。評選一批德能兼?zhèn)涞闹赂粠ь^人作為當(dāng)代鄉(xiāng)賢先進(jìn)典型，支持當(dāng)代鄉(xiāng)賢參與鄉(xiāng)村治理和制定村規(guī)民約，并發(fā)揮當(dāng)代鄉(xiāng)賢在弘揚(yáng)好家風(fēng)、好家規(guī)、好家訓(xùn)方面的引領(lǐng)作用。

————————

參考文獻(xiàn)：

[1]中共中央國務(wù)院.中共中央國務(wù)院關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見[N].人民日報(bào)，2018-02-05（01）.

[2]周少來.鄉(xiāng)村治理：制度糾結(jié)性何在[J].人民論壇，2019（03）：52.

[3]張會萍，周靖方，趙保海.鄉(xiāng)村振興視域下鄉(xiāng)村治理的困境與出路[J].農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)，2019（03）：10.

[4]章明偉.關(guān)于建立和完善鄉(xiāng)村“兩委”工作協(xié)調(diào)機(jī)制的調(diào)查與思考--以S縣為例[J].青年時(shí)代，2017（05）：99.