新型城鎮(zhèn)化建設(shè)中產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的財政思考

聞濤

關(guān)鍵詞：城鎮(zhèn)化;產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu);財政

中圖分類號：F81 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

收錄日期：2018年10月24日

新型城鎮(zhèn)化是以新型工業(yè)化為動力，以農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化為前提和基礎(chǔ)，以促進(jìn)產(chǎn)業(yè)和人口向城鎮(zhèn)集聚為核心，以城鄉(xiāng)統(tǒng)籌為原則，以推進(jìn)城鄉(xiāng)可持續(xù)發(fā)展為目標(biāo)的歷史進(jìn)程。其以城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、產(chǎn)城互動、節(jié)約集約、生態(tài)宜居、和諧發(fā)展為基本特征。在這個進(jìn)程中，城鎮(zhèn)化與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化相互關(guān)聯(lián)、相互影響，并推動第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級，而產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化升級又要求人口和其他生產(chǎn)要素向城鎮(zhèn)集聚，從而推動城鎮(zhèn)化的發(fā)展。但前提必須是協(xié)調(diào)發(fā)展，而反觀我國城鎮(zhèn)化和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的發(fā)展進(jìn)程，在某些城鄉(xiāng)或區(qū)域是不協(xié)調(diào)的，且存在一些問題，筆者擬從財政的角度進(jìn)行分析，并給出建議。

一、我國產(chǎn)業(yè)發(fā)展在城鎮(zhèn)化過程中產(chǎn)生的問題

（一）土地城鎮(zhèn)化快于人口城鎮(zhèn)化提示出我國一二三產(chǎn)業(yè)發(fā)展協(xié)調(diào)不夠

1、第一產(chǎn)業(yè)就業(yè)結(jié)構(gòu)的演進(jìn)滯后于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的演進(jìn)。改革開放以來，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)總值占GDP的比重，已由1978年的27.7%下降為2016年的8.6%，而農(nóng)業(yè)從業(yè)人員的占比仍高達(dá)27.7%。大量的農(nóng)業(yè)人口滯留在農(nóng)村無法進(jìn)入城市，一方面是由于戶籍制度的限制，城市無法提供相應(yīng)的就業(yè)機(jī)會和住房及社會保障，農(nóng)民的素質(zhì)也有待提高;另一方面是由于農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)還有待完善，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)機(jī)制還未建立，部分農(nóng)民無法從土地上解放出來。按照發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗(yàn)，農(nóng)業(yè)就業(yè)人口的比重從工業(yè)化起步時期的70%左右一路下降到實(shí)現(xiàn)工業(yè)化后的10%以下，農(nóng)業(yè)增加值的比重也從50%左右下降到5%。相對于就業(yè)比重的下降幅度，增加值比重下降平緩，說明農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率的提升較快。而農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率低卻是我國農(nóng)業(yè)的短板，原因是我國家庭農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營分散、規(guī)模小，難以形成帶動我國農(nóng)業(yè)發(fā)展的規(guī)模經(jīng)濟(jì)，因此農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化改革必須加快推進(jìn)。

2、第二產(chǎn)業(yè)在土地城鎮(zhèn)化過程中，積累了大量過剩產(chǎn)能。這些過剩產(chǎn)能主要集中在以重工業(yè)為主的鋼鐵、建材、水泥、玻璃等行業(yè)。隨著城市房地產(chǎn)業(yè)的過快發(fā)展，這些行業(yè)需求旺盛，在地方政府唯GDP政績觀的主導(dǎo)下，不受約束地遍地開花，而當(dāng)房地產(chǎn)業(yè)進(jìn)入瓶徑期后，大部分陷入了虧損的境地，有的直接破產(chǎn)，有的成為了靠貸款維持生存的“僵尸企業(yè)”。這些行業(yè)本身在解決就業(yè)方面就弱于以輕工業(yè)為主的高精尖行業(yè)，現(xiàn)在又面臨著以去產(chǎn)能、調(diào)結(jié)構(gòu)、降杠桿、補(bǔ)短板為主的供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，大量裁員不可避免，使人口城鎮(zhèn)化更加雪上加霜。目前，供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革已初現(xiàn)成效，失業(yè)人員也得到妥善安置，未來應(yīng)致力于發(fā)展以節(jié)能環(huán)保、新一代信息技術(shù)、生物、高端裝備制造、新能源、新材料、新能源汽車等七大產(chǎn)業(yè)為主的戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)。這些產(chǎn)業(yè)具有知識技術(shù)資本密集、能耗物耗少、環(huán)境污染少、綜合效率好、能帶動高端服務(wù)業(yè)發(fā)展等特點(diǎn)，必將給人口城鎮(zhèn)化的發(fā)展帶來新的活力。

3、第三產(chǎn)業(yè)中傳統(tǒng)服務(wù)業(yè)發(fā)展較快，新興服務(wù)業(yè)上升緩慢，延緩人口城鎮(zhèn)化的進(jìn)程。借鑒發(fā)達(dá)國家第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展過程，經(jīng)歷了商業(yè)、旅館業(yè)、餐飲業(yè)、交通通信業(yè)？邛金融保險房地產(chǎn)業(yè)？邛社會個人服務(wù)業(yè)（不含政府服務(wù)業(yè)）三個低級向高級、傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)到新型產(chǎn)業(yè)的演變過程。而且，在經(jīng)濟(jì)增長過程中，生活性服務(wù)業(yè)在GDP中保持相對穩(wěn)定的比重，生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)在高收入經(jīng)濟(jì)體中呈現(xiàn)不斷上升的趨勢，如金融、信息和商務(wù)服務(wù)，發(fā)達(dá)國家這些行業(yè)的就業(yè)占比普遍在10%～20%之間，而增加值的比重在23%～35%之間，而新興市場國家這一行業(yè)的就業(yè)占比普遍在5%～10%之間，增加值比重在5%～20%之間。所以支持這些行業(yè)的發(fā)展是提高城鎮(zhèn)就業(yè)人口，加快人口城鎮(zhèn)化進(jìn)程的必然選擇。

（二）城鎮(zhèn)的集聚效應(yīng)差，特別是一些空城、“鬼城”的出現(xiàn)提示出我國產(chǎn)業(yè)的布局規(guī)劃不足。城鎮(zhèn)的一個突出特征是集聚效應(yīng)，即由于居民（要素的供給者、產(chǎn)品和服務(wù)的需求者）和企業(yè)（要素的需求者、產(chǎn)品和服務(wù)的供給者）在空間上集中加速了經(jīng)濟(jì)活動的密集化進(jìn)而產(chǎn)生規(guī)模經(jīng)濟(jì)而帶來的成本節(jié)約。在集聚區(qū)內(nèi)，企業(yè)之間因?yàn)楫a(chǎn)品和服務(wù)內(nèi)在的生產(chǎn)規(guī)律而彼此聯(lián)系在一起，一個企業(yè)的投入品源自另一個企業(yè)的產(chǎn)出品，一個企業(yè)的發(fā)展為其他關(guān)聯(lián)企業(yè)的發(fā)展創(chuàng)造了機(jī)會。最基本的是運(yùn)輸成本將大大降低。更重要的是知識的擴(kuò)散速度與企業(yè)集聚程度成正比，空間上接近強(qiáng)化了知識的外溢效應(yīng)，產(chǎn)品創(chuàng)新得以加速。而我國部分城市的產(chǎn)業(yè)園、開發(fā)區(qū)等由于規(guī)劃不足，沒有產(chǎn)生應(yīng)有的集聚效應(yīng)。如有的開發(fā)區(qū)圈了很大面積的地，但由于沒有區(qū)位、交通等優(yōu)勢，且沒有完善的配套基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，因此招商引資不足，入駐企業(yè)很少，無法形成規(guī)模經(jīng)濟(jì)。又如有的產(chǎn)業(yè)園以土地和稅收方面的優(yōu)惠引進(jìn)了不少企業(yè)，而這些企業(yè)之間卻缺乏產(chǎn)業(yè)關(guān)聯(lián)，無法形成連鎖，也就無法達(dá)到節(jié)約成本的目的。再如有些創(chuàng)業(yè)園區(qū)引進(jìn)的企業(yè)并沒有多少科技含量，也就無法取得知識外溢效應(yīng)，產(chǎn)品創(chuàng)新緩慢甚至停滯。

（三）城鎮(zhèn)化過程中產(chǎn)生的環(huán)境污染有向農(nóng)村漫延的趨勢，揭示出我國產(chǎn)業(yè)發(fā)展存在重量輕質(zhì)且非綠色發(fā)展的問題。一些城市在由小到大發(fā)展中，其產(chǎn)業(yè)經(jīng)歷了從無到有的過程，但由于沒有考慮到環(huán)境的承載能力，胡亂立項(xiàng)、盲目引進(jìn)，致使產(chǎn)生了非常嚴(yán)重的環(huán)境污染，如霧霾天氣、垃圾圍城、水體污染等等。更嚴(yán)重的是一些企業(yè)開始向農(nóng)村排污，從而造成農(nóng)村的土壤和水體污染，給人的生命和農(nóng)作物的生長帶來危害。近些年來，國家意識到了這方面的問題，也加大了治理力度，并取得了明顯的成效。但冰凍三尺非一日之寒，環(huán)境問題是經(jīng)年累月無限制的排污造成的，要想改變這一現(xiàn)狀，涉及政府執(zhí)行力、排污企業(yè)的治理，以及人們的生活習(xí)慣和道德修養(yǎng)等問題，因此要改革存在不小的挑戰(zhàn)。

二、促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化協(xié)調(diào)發(fā)展的財政對策

（一）加大財政投入，協(xié)調(diào)產(chǎn)業(yè)政策，推進(jìn)土地與人口城鎮(zhèn)化同步發(fā)展

1、推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)、發(fā)展農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化與完善城市社會和住房保障、促進(jìn)農(nóng)村人口市民化并舉，降低第一產(chǎn)業(yè)就業(yè)比例。一方面加大財政投入力度，完善土地流轉(zhuǎn)制度，促進(jìn)農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營，并集中投入到相對高效的項(xiàng)目上，提高農(nóng)業(yè)產(chǎn)出效益。在此基礎(chǔ)上，促進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展，并與農(nóng)業(yè)工業(yè)化相協(xié)調(diào)，最終實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件、生產(chǎn)技術(shù)和生產(chǎn)組織管理的現(xiàn)代化。同時，加大農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，如改革農(nóng)村制度、建設(shè)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)服務(wù)體系、優(yōu)化農(nóng)業(yè)資源的配置方式等，為實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化夯實(shí)基礎(chǔ);另一方面逐步縮小與發(fā)達(dá)國家的差距，提高人均農(nóng)民收入的同時，把大多數(shù)農(nóng)民從土地上解放出來。之后，經(jīng)過必要的培訓(xùn)，使其加入相應(yīng)的第二產(chǎn)業(yè)和第三產(chǎn)業(yè)，成為產(chǎn)業(yè)工人。有條件進(jìn)入城市的，地方政府應(yīng)出臺促進(jìn)農(nóng)村人口市民化的相關(guān)政策，繼續(xù)完善社會和住房保障政策，鼓勵農(nóng)民進(jìn)城購房、參加社保。

2、以供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革為引領(lǐng)，以建設(shè)七大戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)為重點(diǎn)，重塑我國工業(yè)體系，為農(nóng)民轉(zhuǎn)為市民身份后成為新興產(chǎn)業(yè)工人開拓空間。相比重工業(yè)，輕工業(yè)在解決就業(yè)方面擁有先天的優(yōu)勢，同時，發(fā)展高精尖的輕工業(yè)也和我國當(dāng)前的產(chǎn)業(yè)政策不謀而合。而且，這和我國推進(jìn)農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展的戰(zhàn)略是相統(tǒng)一的。今后一個時期，要加大財政支持力度，改革我國的科研體制，使七大戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)能有所依托，得到充分的發(fā)展。在鋼鐵、建材等傳統(tǒng)重工業(yè)有所退出的同時，加大財政投入，重點(diǎn)發(fā)展輕工業(yè)，進(jìn)一步提升農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)，深入發(fā)掘農(nóng)業(yè)的多種功能，推動農(nóng)村產(chǎn)業(yè)環(huán)節(jié)和資源要素的融合互動，不斷增加生態(tài)和文化產(chǎn)品的供給，既滿足人們?nèi)找嬖鲩L的消費(fèi)需求，又增加了城鄉(xiāng)就業(yè)機(jī)會，為新興產(chǎn)業(yè)工人的培育提供機(jī)會，為農(nóng)村人口市民化創(chuàng)造條件。

3、重點(diǎn)發(fā)展以新興服務(wù)業(yè)為主的第三產(chǎn)業(yè)，為人口城鎮(zhèn)化提供更多的就業(yè)崗位。新興服務(wù)業(yè)是現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)發(fā)展的先導(dǎo)，是社會運(yùn)轉(zhuǎn)的主要載體，其發(fā)達(dá)程度被看作衡量一個國家和地區(qū)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)是否合理、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)是否協(xié)調(diào)和城市現(xiàn)代化程度高低的主要標(biāo)志之一。其主要包括計算機(jī)服務(wù)業(yè)、軟件服務(wù)業(yè)、商務(wù)服務(wù)業(yè)、居民服務(wù)業(yè)、社會福利業(yè)、娛樂業(yè)和倉儲物流業(yè)等，這些服務(wù)業(yè)發(fā)展將能夠安置大量的城鄉(xiāng)富余勞動力。因此，應(yīng)加大財政投入，通過補(bǔ)貼和稅收減免等財政手段支持這些行業(yè)的發(fā)展。具體的支持重點(diǎn)和力度可參照發(fā)達(dá)國家，如美國IT設(shè)備的投資占現(xiàn)代服務(wù)業(yè)設(shè)備總投資的75%以上，信息技術(shù)已成為服務(wù)型經(jīng)濟(jì)快速成長和發(fā)展的重要支撐和向?qū)Яα俊?/p>

（二）做好產(chǎn)業(yè)布局規(guī)劃，最大化發(fā)揮城鎮(zhèn)的集聚效益。從我國的實(shí)際情況分析，第一產(chǎn)業(yè)發(fā)展不足、第二產(chǎn)業(yè)產(chǎn)能過剩、第三產(chǎn)業(yè)專業(yè)化不足等產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)內(nèi)部存在的矛盾對產(chǎn)業(yè)集聚效應(yīng)的發(fā)揮起到了一定的阻礙作用。正如前文所述必須從產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)內(nèi)部破解上述障礙，才能充分發(fā)揮產(chǎn)業(yè)的集聚效應(yīng)并推動新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展。具體措施包括農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、新型工業(yè)化和發(fā)展新興服務(wù)業(yè)等，前文已提及這里不再贅述。同時，發(fā)揮城鎮(zhèn)的集聚效應(yīng)，應(yīng)從規(guī)劃入手，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)的集群化。為此，首先應(yīng)加大財政投入，完善產(chǎn)業(yè)的配套體系。產(chǎn)業(yè)集群通過內(nèi)部的合理分工和協(xié)作，促使供應(yīng)鏈、銷售鏈以及物流鏈協(xié)調(diào)運(yùn)轉(zhuǎn)，能夠充分發(fā)揮集聚效應(yīng)作用，強(qiáng)化要素使用效率，引導(dǎo)經(jīng)濟(jì)向集約化發(fā)展，成為推動新型城鎮(zhèn)化的重要動力;其次是培育和壯大龍頭產(chǎn)業(yè)和龍頭企業(yè)。龍頭產(chǎn)業(yè)一般是主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)或重點(diǎn)引進(jìn)的新技術(shù)產(chǎn)業(yè)，龍頭產(chǎn)業(yè)通過示范作用來引領(lǐng)其他行業(yè)發(fā)展。龍頭企業(yè)則是產(chǎn)業(yè)集群的核心，決定了一個產(chǎn)業(yè)集群的核心競爭力以及產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營組織的程度，其他企業(yè)必然通過直接或間接的契約關(guān)系與其聯(lián)結(jié)在一起;最后是優(yōu)化產(chǎn)業(yè)發(fā)展的平臺，對園區(qū)進(jìn)行科學(xué)合理的規(guī)劃，注重產(chǎn)學(xué)研結(jié)合，提高科技成果轉(zhuǎn)化率。

（三）加大財政投入，構(gòu)建綠色產(chǎn)業(yè)體系。黨的十九大報告提出要“建立健全綠色低碳循環(huán)發(fā)展的經(jīng)濟(jì)體系?！本G色經(jīng)濟(jì)體系的核心是綠色產(chǎn)業(yè)體系，培育綠色產(chǎn)業(yè)體系不僅要培育綠色產(chǎn)業(yè)，還包括推進(jìn)傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)綠色化和循環(huán)化改造，以及培育支撐綠色產(chǎn)業(yè)發(fā)展的服務(wù)體系，也就是要拓展外延和強(qiáng)力支撐。綠色產(chǎn)業(yè)有IT業(yè)等新興產(chǎn)業(yè)、循環(huán)農(nóng)業(yè)等綠色農(nóng)業(yè)和生態(tài)旅游、健康養(yǎng)老等綠色服務(wù)業(yè)。要堅持集群化發(fā)展的思路，注重發(fā)揮規(guī)模經(jīng)濟(jì)效率，重視培育市場體系，建立行業(yè)和產(chǎn)品的標(biāo)準(zhǔn)，并通過稅收優(yōu)惠、補(bǔ)貼等財政手段，降低企業(yè)發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)的成本。同時，運(yùn)用互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)優(yōu)化企業(yè)園區(qū)內(nèi)部循環(huán)，提高資源利用效率，保護(hù)環(huán)境。另外，應(yīng)建立綠色產(chǎn)業(yè)信息平臺，為綠色產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供信息服務(wù)。

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