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    高校項(xiàng)目支出績(jī)效預(yù)算管理存在的問題及對(duì)策

    2019-02-01 05:20何韌
    財(cái)會(huì)學(xué)習(xí) 2019年3期
    關(guān)鍵詞:績(jī)效評(píng)價(jià)部門目標(biāo)

    何韌

    摘要:黨的十九大報(bào)告明確提出建設(shè)全面規(guī)范透明、標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)、約束有力的預(yù)算制度,全面實(shí)施績(jī)效管理。新預(yù)算法已由第十二屆全國(guó)人代會(huì)常務(wù)委員會(huì)第十次會(huì)議于2014年8月31日通過。這些表明部門預(yù)算績(jī)效管理的重要性。在績(jī)效預(yù)算管理實(shí)施初期,針對(duì)教育項(xiàng)目支出進(jìn)行了績(jī)效評(píng)價(jià)試點(diǎn)。對(duì)項(xiàng)目支出績(jī)效管理實(shí)行中,發(fā)現(xiàn)問題,分析原因,并提出解決問題的改進(jìn)措施。

    關(guān)鍵詞:項(xiàng)目支出;績(jī)效預(yù)算

    預(yù)算績(jī)效管理是預(yù)算管理的重要組成部門,預(yù)算績(jī)效管理服務(wù)于預(yù)算管理。我國(guó)開展對(duì)教育項(xiàng)目進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)試點(diǎn)以來(lái),預(yù)算績(jī)效管理取得一定成績(jī),同時(shí)也存在問題,針對(duì)發(fā)現(xiàn)的問題分析原因,并提出解決問題的改進(jìn)措施。

    一、關(guān)于績(jī)效管理的國(guó)內(nèi)背景

    黨的十六屆三中全會(huì)明確提出要建立預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)體系。十七屆二中、五中全會(huì)分別提出了推行政府績(jī)效管理和行政問責(zé)制度與完善政府績(jī)效評(píng)估制度。十八屆三中全會(huì)提出財(cái)政是國(guó)家治理的基礎(chǔ)和重要支柱,要建立事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)的制度。

    黨的十八大報(bào)告進(jìn)一步提出創(chuàng)新行政管理方式,提高政府公信力和執(zhí)行力,推進(jìn)政府績(jī)效管理。十九大報(bào)告提出要加快建立現(xiàn)代財(cái)政制度,建設(shè)權(quán)責(zé)清晰、財(cái)力協(xié)調(diào)、區(qū)域平衡的中央和地方財(cái)政關(guān)系。建設(shè)全面規(guī)范透明、標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)、約束有力的預(yù)算制度,全面實(shí)施績(jī)效管理。

    從我國(guó)形勢(shì)看,目前經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)放緩,財(cái)政收支平衡的壓力越來(lái)越大,全國(guó)人大、國(guó)務(wù)院、審計(jì)署對(duì)提高財(cái)政資金使用績(jī)效多次提出要求,社會(huì)各界對(duì)提升公共服務(wù)水平的呼聲較高,迫切需要政府部門采取有效措施,讓有限資金發(fā)揮更大的效益。

    二、項(xiàng)目支出績(jī)效管理存在的問題

    (一)項(xiàng)目立項(xiàng)存在的問題

    項(xiàng)目支出是除基本支出之外的安排以項(xiàng)目來(lái)管理的支出。項(xiàng)目支出,主要包括大型修繕、大型設(shè)備購(gòu)置、圖書購(gòu)置等資本性支出。項(xiàng)目支出一般金額較大。

    部門預(yù)算項(xiàng)目立項(xiàng),存在拍腦袋決定、立項(xiàng)可性行研究不充分、倉(cāng)促立項(xiàng)等情況。項(xiàng)目立項(xiàng)需要進(jìn)行認(rèn)證。項(xiàng)目通過與否可以通過項(xiàng)目可行性認(rèn)證或?qū)<以u(píng)審意見等作為參考的依據(jù),進(jìn)行充分認(rèn)證。項(xiàng)目也需要符合國(guó)家相關(guān)法律法規(guī)、方針政策、高校的發(fā)展戰(zhàn)略等大環(huán)境,必須經(jīng)集體討論做出最終決策。

    (二)關(guān)于項(xiàng)目績(jī)效管理的績(jī)效目標(biāo)存在的問題

    部門預(yù)算項(xiàng)目有一級(jí)項(xiàng)目和二級(jí)項(xiàng)目,兩者均需編制績(jī)效目標(biāo)。江西省績(jī)效目標(biāo)從產(chǎn)出、效益和滿意度三類一級(jí)指標(biāo),再細(xì)化至數(shù)量、成本、時(shí)效、經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益、生態(tài)效益、可持續(xù)影響、服務(wù)對(duì)象滿意度八類二級(jí)指標(biāo)。中期指標(biāo)是對(duì)中期目標(biāo)的細(xì)化和量化,年度指標(biāo)是對(duì)年度目標(biāo)的細(xì)化和量化。

    1.項(xiàng)目績(jī)效目標(biāo)填報(bào)內(nèi)容不規(guī)范

    中期目標(biāo)指概括描述延續(xù)項(xiàng)目在一定時(shí)期內(nèi)(一般為三年)預(yù)期達(dá)到的產(chǎn)出和效果。年度目標(biāo)指概括描述項(xiàng)目在一定時(shí)期內(nèi)(一般為一年)預(yù)期達(dá)到的產(chǎn)出和效果。

    項(xiàng)目支出績(jī)效目標(biāo)最終是要落實(shí)到執(zhí)行部門填報(bào)。雖然針對(duì)編制項(xiàng)目績(jī)效等項(xiàng)目支出預(yù)算編制內(nèi)容進(jìn)行培訓(xùn),但因人員學(xué)歷差異、素質(zhì)差異、理解能力差異等因素,項(xiàng)目支出績(jī)效目標(biāo)有部門不填或者就填一兩個(gè),二級(jí)指標(biāo)分類不正確、指標(biāo)值為是或否,年度目標(biāo)與中期目標(biāo)未填寫,年度目標(biāo)與中期目標(biāo)理解不正確等情況。

    2.績(jī)效目標(biāo)管理模式較為單一

    高校相當(dāng)于一個(gè)小社會(huì),事務(wù)繁雜,項(xiàng)目類型不一數(shù)量繁多,按照一個(gè)模式管理績(jī)效目標(biāo),顯然會(huì)力不從心。項(xiàng)目績(jī)效目標(biāo)編制時(shí),應(yīng)根據(jù)每一個(gè)項(xiàng)目的實(shí)質(zhì),區(qū)分每個(gè)一級(jí)指標(biāo)和二級(jí)指標(biāo)的不同點(diǎn)與共同點(diǎn),分別填列績(jī)效目標(biāo)。

    三、存在問題的原因

    (一)績(jī)效目標(biāo)模糊性

    現(xiàn)在,國(guó)家相關(guān)部門沒有發(fā)布正式文件來(lái)明確績(jī)效目標(biāo)的編制內(nèi)容。明確要編制績(jī)效目標(biāo),但怎么填績(jī)效目標(biāo)還未正式規(guī)范。各級(jí)部門和下級(jí)單位按照能力范圍內(nèi)的理解填列績(jī)效目標(biāo)。

    績(jī)效目標(biāo)分定性目標(biāo)和定量目標(biāo)。定性目標(biāo)是用敘述性語(yǔ)句描述的目標(biāo),不用數(shù)字說明,本質(zhì)上具有籠統(tǒng)性,在理解上也是仁者見仁,智者見智。再加上中華語(yǔ)言的博大精深,如果定性目標(biāo)變一個(gè)字,那么一個(gè)詞語(yǔ)又是另一意思。定量目標(biāo)是可以用數(shù)字明確下來(lái)的目標(biāo),比如需支付成本多少,但是預(yù)算是預(yù)計(jì)需支付的金額,只能估計(jì)一個(gè)整數(shù),如萬(wàn)元,無(wú)法精確到元角分。

    (二)對(duì)預(yù)算項(xiàng)目編制的不重視

    很多高校缺乏嚴(yán)格的預(yù)算執(zhí)行審批制度,各高校部門在預(yù)算執(zhí)行中領(lǐng)導(dǎo)同意即可申報(bào)項(xiàng)目支出或調(diào)整項(xiàng)目支出內(nèi)容,或部分申報(bào)的項(xiàng)目不執(zhí)行,導(dǎo)致項(xiàng)目預(yù)算編制與執(zhí)行不符,嚴(yán)重影響了預(yù)算管理的嚴(yán)肅性。

    (三)高校預(yù)算項(xiàng)目管理缺乏考評(píng)

    目前,績(jī)效管理觀念薄弱,對(duì)預(yù)算資金使用績(jī)效不夠重視,工作被動(dòng)應(yīng)付。各系部為了本系部建設(shè)得更好等利益,會(huì)爭(zhēng)取更多的項(xiàng)目。高校缺乏考評(píng)意識(shí),沒有建立相應(yīng)的項(xiàng)目管理考評(píng)體系和對(duì)應(yīng)的獎(jiǎng)懲措施,導(dǎo)致各系部之間對(duì)項(xiàng)目預(yù)算報(bào)著“重預(yù)算,輕效益”的態(tài)度,從而很大程度上降低了對(duì)預(yù)算的控制力,同時(shí)也降低了各部門的積極執(zhí)行預(yù)算的熱忱,只為完成項(xiàng)目而實(shí)施,忽略了執(zhí)行項(xiàng)目可以達(dá)到更高產(chǎn)出、效益、滿意度,使得項(xiàng)目管理流于形式。

    四、解決問題的改進(jìn)措施

    (一)深入宣傳普及政府管理績(jī)效理念

    高校實(shí)施績(jī)效預(yù)算管理是一項(xiàng)系統(tǒng)化工程。從設(shè)定項(xiàng)目績(jī)效目標(biāo)、項(xiàng)目執(zhí)行監(jiān)控、項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)、項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用是一個(gè)螺旋式上升的循環(huán),需要相關(guān)部門的積極參與。政府管理績(jī)效理念,首先要得到高校領(lǐng)導(dǎo)重視,可成立相應(yīng)的預(yù)算績(jī)效管理組織機(jī)構(gòu),促進(jìn)績(jī)效理念以正式化的方式深入宣傳,使編制項(xiàng)目預(yù)算制度化,使高校領(lǐng)導(dǎo)、各系部以及有關(guān)人員都參與進(jìn)來(lái)。

    (二)充分發(fā)揮財(cái)務(wù)監(jiān)控和內(nèi)部審計(jì)的功能作用

    項(xiàng)目執(zhí)行過程中,財(cái)務(wù)部門要監(jiān)控項(xiàng)目的執(zhí)行進(jìn)度,項(xiàng)目是否簽訂合同,項(xiàng)目?jī)?nèi)容是否需通過政府采購(gòu)形式采購(gòu),通過政府采購(gòu)形式購(gòu)買的貨物是否辦理驗(yàn)收入庫(kù)、辦理固定資產(chǎn)手續(xù),項(xiàng)目是否按合同規(guī)定支付貨款,項(xiàng)目支付金額是否超預(yù)算,項(xiàng)目資金是否??顚S玫?。財(cái)務(wù)部門起著第一道門檻的作用。國(guó)家相關(guān)政策、法律法規(guī)等文件更新,財(cái)務(wù)部門人員要與時(shí)俱進(jìn),更新專業(yè)理論知識(shí),熟練掌握業(yè)務(wù)內(nèi)容,充分發(fā)揮財(cái)務(wù)監(jiān)控作用。

    財(cái)務(wù)部門盡管秉著謹(jǐn)慎性原則,還是會(huì)有疏忽的時(shí)候。內(nèi)部審計(jì)起著第二道門檻的作用。用內(nèi)部審計(jì)鞭策財(cái)務(wù)監(jiān)控,財(cái)務(wù)監(jiān)控作用會(huì)發(fā)揮的更充分。內(nèi)部審計(jì)是完善高校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)和建立權(quán)力約束機(jī)制的重要職能部門。內(nèi)部審計(jì)要加強(qiáng)對(duì)項(xiàng)目績(jī)效目標(biāo)實(shí)現(xiàn)程度、合同執(zhí)行情況、財(cái)務(wù)監(jiān)控情況、項(xiàng)目自評(píng)報(bào)告等內(nèi)容的審計(jì)。通過內(nèi)部審計(jì)可找出制度不合理、項(xiàng)目預(yù)算編制的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)等問題,高校管理機(jī)構(gòu)針對(duì)這些問題制定相對(duì)應(yīng)的解決措施,理順各層次關(guān)系,完善組織機(jī)構(gòu),規(guī)范規(guī)章制度。

    財(cái)務(wù)監(jiān)控和內(nèi)部審計(jì)兩者并肩前行,兩大職能充分發(fā)揮作用,進(jìn)一步深化高校管理。

    (三)建立健全績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果與預(yù)算掛鉤機(jī)制

    國(guó)務(wù)院有關(guān)文件規(guī)定加強(qiáng)績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用,將評(píng)價(jià)結(jié)果作為調(diào)整支出結(jié)構(gòu)、完善財(cái)政政策和科學(xué)安排預(yù)算的重要依據(jù)?!督魇∝?cái)政廳關(guān)于修訂<省級(jí)行政事業(yè)單位項(xiàng)目支出預(yù)算管理辦法(試行)的通知>》(贛財(cái)預(yù)[2007] 91號(hào))規(guī)定:對(duì)年度預(yù)算安排的項(xiàng)目要建立績(jī)效考評(píng)制度,考評(píng)工作由省財(cái)政廳和主管部門負(fù)責(zé)組織實(shí)施。省財(cái)政廳和主管部門要將項(xiàng)目完成情況和績(jī)效考評(píng)結(jié)果作為以后年度審批立項(xiàng)的參考依據(jù)。

    首先要建立一套項(xiàng)目預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)體系,設(shè)立公平、完整、可對(duì)比的績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo),使績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果具有公平性、完整性、可比性。項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果影響相應(yīng)系部以后年度的項(xiàng)目支出預(yù)算和基本支出預(yù)算。將項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果細(xì)化為不同等級(jí),在設(shè)立獎(jiǎng)懲制度時(shí),需要充分考慮能否調(diào)動(dòng)各系部的積極性。

    現(xiàn)階段項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)范圍偏小,利用自評(píng)、第三方評(píng)價(jià)等評(píng)價(jià)方式,擴(kuò)大高校項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)范圍。只有在項(xiàng)目預(yù)算充分進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)情況下,才能建立績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果與預(yù)算掛鉤機(jī)制。

    參考文獻(xiàn):

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    [5]江西省省級(jí)2019年部門預(yù)算編制文件匯編[Z].2018.

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