農(nóng)村空洞化治理基本思路研究

白明　雷箐青

農(nóng)村空心化是在工業(yè)化、城市化及社會(huì)轉(zhuǎn)型的發(fā)展背景下，由于農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)和就業(yè)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)變以及農(nóng)村勞動(dòng)力、資源的大量轉(zhuǎn)移而導(dǎo)致農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展緩慢，并進(jìn)而引起農(nóng)村人才、農(nóng)村產(chǎn)業(yè)、社會(huì)服務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施等多方面“空心化”的一種變異現(xiàn)象。農(nóng)村的空心化，既包括農(nóng)村土地空心化、人口空心化，也包括農(nóng)村產(chǎn)業(yè)空心化和基礎(chǔ)設(shè)施空心化，本質(zhì)上是農(nóng)村地域經(jīng)濟(jì)社會(huì)功能的整體退化。

截至2013年，我國(guó)農(nóng)民工總量達(dá)到2.69億人，其中，外出農(nóng)民工1.66億人，舉家外出農(nóng)民工達(dá)到3525萬(wàn)人。農(nóng)村人口在減少，但農(nóng)村建設(shè)用地的數(shù)量卻反而增加，因此導(dǎo)致大量農(nóng)村居民點(diǎn)的閑置用地。估計(jì)目前閑置規(guī)模達(dá)到185—285萬(wàn)公頃，相當(dāng)于現(xiàn)有城鎮(zhèn)用地的四分之一到三分之一。農(nóng)村空心化的直接表現(xiàn)在農(nóng)村，根源在二元體制分割，不僅影響農(nóng)村發(fā)展，也會(huì)波及城鎮(zhèn)。家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制在過(guò)去的30多年極大地促進(jìn)了農(nóng)村生產(chǎn)積極性、農(nóng)業(yè)發(fā)展和農(nóng)民收入水平的提高，在新時(shí)期也應(yīng)當(dāng)做出適度調(diào)整。

一、總體思路

城鄉(xiāng)發(fā)展一體化是治理農(nóng)村空洞化問(wèn)題的根本途徑。要按照十八屆三中全會(huì)要求，健全體制機(jī)制，形成以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)、工農(nóng)互惠、城鄉(xiāng)一體的新型工農(nóng)和城鄉(xiāng)關(guān)系，讓廣大農(nóng)民平等參與現(xiàn)代化進(jìn)程、共同分享現(xiàn)代化成果。城鄉(xiāng)一體化是指人口、知識(shí)、技術(shù)、資本、商品、服務(wù)等要素在城鄉(xiāng)之間相互融合，互為依托，互為市場(chǎng)，逐步達(dá)到城鄉(xiāng)之間在經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化和生態(tài)上協(xié)調(diào)發(fā)展的過(guò)程，也是城鄉(xiāng)間發(fā)展差距不斷縮小、基本公共服務(wù)逐步均等化的和諧狀態(tài)標(biāo)志。

治理農(nóng)村空洞化，總體思路是進(jìn)一步加大統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展力度，促進(jìn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，堅(jiān)持工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村和多予少取放活方針，堅(jiān)持把國(guó)家基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和社會(huì)事業(yè)發(fā)展重點(diǎn)放在農(nóng)村，深入推進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)和扶貧開(kāi)發(fā)，全面改善農(nóng)村生產(chǎn)生活條件。一是因勢(shì)利導(dǎo)，將農(nóng)業(yè)和農(nóng)村中的剩余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移到非農(nóng)產(chǎn)業(yè)、轉(zhuǎn)移到城鎮(zhèn)；二是限制耕地和宅基地進(jìn)行有效流轉(zhuǎn)，避免土地閑置和抵消配置；三是壯大集體經(jīng)濟(jì)實(shí)力，培育新型經(jīng)營(yíng)主體，發(fā)展多種形式規(guī)模經(jīng)營(yíng)，構(gòu)建新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體系，形成有效的以家庭經(jīng)營(yíng)為基礎(chǔ)、專業(yè)合作社為組織的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)和新農(nóng)村；四是提高村莊治理水平，保障外出流動(dòng)人口和留守人口都能夠參與到村莊的公共事務(wù)管理中來(lái)，改善農(nóng)村社會(huì)保障水平；五是完善城鎮(zhèn)化健康發(fā)展體制機(jī)制，增強(qiáng)城市綜合承載能力，把進(jìn)城落戶農(nóng)民完全納入城鎮(zhèn)住房和社會(huì)保障體系。

二、農(nóng)村剩余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移

主要任務(wù)是解決已經(jīng)轉(zhuǎn)移到城鎮(zhèn)就業(yè)的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶問(wèn)題，努力提高農(nóng)民工融入城鎮(zhèn)的素質(zhì)和能力。要根據(jù)城市資源稟賦，發(fā)展各具特色的城市產(chǎn)業(yè)體系，強(qiáng)化城市間專業(yè)化分工協(xié)作，增強(qiáng)中小城市產(chǎn)業(yè)承接能力，特別是要著力提高服務(wù)業(yè)比重，增強(qiáng)城市創(chuàng)新能力。全面放開(kāi)建制鎮(zhèn)和小城市落戶限制，有序放開(kāi)中等城市落戶限制，合理確定大城市落戶條件。

推進(jìn)戶籍制度改革，取消農(nóng)業(yè)和非農(nóng)業(yè)戶口性質(zhì)的劃分，推進(jìn)以居住和就業(yè)地登記制度為重點(diǎn)地戶籍制度改革，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的以身份證管理為核心的、以具有合法固定住所為戶口遷移為基本條件的人口流動(dòng)制度。健全社會(huì)保障制度，健全對(duì)被征地農(nóng)民保障機(jī)制，建立困難群眾最低生活保障、最低住房面積、最低醫(yī)療費(fèi)用高于全省最低保障水平的扶貧救助新機(jī)制，在戶籍制度改革、農(nóng)民工就業(yè)質(zhì)量、公共服務(wù)資源的供給等方面有所突破。

三、構(gòu)建新型農(nóng)村產(chǎn)業(yè)體系

治理農(nóng)村空洞化的重要途徑之一就是發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，促進(jìn)農(nóng)村自我發(fā)展能力提升。農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展和自我發(fā)展能力的提升離不開(kāi)富有活力的產(chǎn)業(yè)體系。

發(fā)展壯大集體經(jīng)濟(jì)。穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系并保持長(zhǎng)久不變，賦予農(nóng)民對(duì)承包地占有、使用、收益、流轉(zhuǎn)及承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押、擔(dān)保權(quán)能，允許農(nóng)民以承包經(jīng)營(yíng)權(quán)入股發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)。支持承包經(jīng)營(yíng)權(quán)向?qū)I(yè)大戶、家庭農(nóng)場(chǎng)、農(nóng)民合作社等流轉(zhuǎn)。支持村集體組織和龍頭企業(yè)帶頭組建專業(yè)合作社，財(cái)政補(bǔ)助資金形成的資產(chǎn)轉(zhuǎn)交合作社持有和管護(hù)。創(chuàng)新發(fā)展其他類型的新型合作經(jīng)濟(jì)組織，引導(dǎo)農(nóng)民投資組建富民（物業(yè)）合作社，增加農(nóng)民資產(chǎn)性收入。發(fā)展“土地托管”合作社，專業(yè)托管農(nóng)村閑置土地。組建現(xiàn)代農(nóng)業(yè)抵押擔(dān)保公司，為專業(yè)大戶、家庭農(nóng)場(chǎng)、農(nóng)民合作社、農(nóng)業(yè)企業(yè)提供抵押擔(dān)保。鼓勵(lì)和引導(dǎo)工商資本到農(nóng)村發(fā)展適合企業(yè)化經(jīng)營(yíng)的現(xiàn)代種養(yǎng)業(yè)，向農(nóng)業(yè)輸入現(xiàn)代生產(chǎn)要素和經(jīng)營(yíng)模式。

出臺(tái)支持工商資本發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的優(yōu)惠政策，在土地流轉(zhuǎn)補(bǔ)貼、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)設(shè)施用地配套以及財(cái)政貼息、基礎(chǔ)設(shè)施配套建設(shè)等方面給予重點(diǎn)支持。積極支持村集體組織和龍頭企業(yè)帶頭組建專業(yè)合作社，財(cái)政補(bǔ)助資金形成的資產(chǎn)轉(zhuǎn)交合作社持有和管護(hù)。

四、農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)利保障

保障農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)利，積極發(fā)展農(nóng)民股份合作，賦予農(nóng)民對(duì)集體資產(chǎn)股份占有、收益、有償退出及抵押、擔(dān)保、繼承權(quán)。保障農(nóng)戶宅基地用益物權(quán)，改革完善農(nóng)村宅基地制度，選擇若干試點(diǎn)，慎重穩(wěn)妥推進(jìn)農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓，探索農(nóng)民增加財(cái)產(chǎn)性收入渠道。建立農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場(chǎng)，推動(dòng)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易公開(kāi)、公正、規(guī)范運(yùn)行。

開(kāi)展農(nóng)村宅基地使用權(quán)、房屋使用權(quán)、集體建設(shè)用地使用權(quán)、農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)和林權(quán)確權(quán)頒證工作，推進(jìn)農(nóng)村各類權(quán)屬實(shí)現(xiàn)“應(yīng)確盡確”。搭建農(nóng)村產(chǎn)權(quán)平臺(tái)，成立農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易機(jī)構(gòu)，推進(jìn)土地要素市場(chǎng)化。支持農(nóng)民以轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓、股份合作等多種形式流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，農(nóng)村土地使用權(quán)和農(nóng)民房屋所有權(quán)進(jìn)入市場(chǎng)流動(dòng)和產(chǎn)權(quán)抵押擔(dān)保貸款，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村資源變資本。采取置換或?qū)嵤靶戮庸こ獭?、自主?gòu)房等辦法，鼓勵(lì)農(nóng)民“自愿退出宅基地、流轉(zhuǎn)承包地”，進(jìn)入城鎮(zhèn)或新型社區(qū)居住，建立進(jìn)城落戶農(nóng)民住房公積金制度，支持農(nóng)村居民自愿聯(lián)建住宅和相對(duì)集中居住。建立征地補(bǔ)償安置標(biāo)準(zhǔn)適時(shí)增長(zhǎng)機(jī)制及與社會(huì)保障制度的聯(lián)動(dòng)機(jī)制。

五、城鄉(xiāng)要素平等交換和公共資源均衡配置

消除因戶籍不同帶來(lái)的歧視，保障農(nóng)民工在城鎮(zhèn)務(wù)工能夠?qū)崿F(xiàn)同工同酬；保障農(nóng)民公平分享土地增值收益，平衡征地與被征地主體之間的利益關(guān)系，促進(jìn)進(jìn)城農(nóng)民的農(nóng)村承包地和宅基地的流轉(zhuǎn)；保障金融機(jī)構(gòu)農(nóng)村存款主要用于農(nóng)業(yè)農(nóng)村，發(fā)揮金融對(duì)農(nóng)村發(fā)展的促進(jìn)作用；健全農(nóng)業(yè)支持保護(hù)體系，完善糧食主產(chǎn)區(qū)利益補(bǔ)償機(jī)制，提高務(wù)農(nóng)勞動(dòng)者的收益；統(tǒng)籌城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和社區(qū)建設(shè)，加大對(duì)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)的投入力度，推進(jìn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化。

六、建立健全土地流轉(zhuǎn)機(jī)制

土地流轉(zhuǎn)包括兩個(gè)方面：一是在不改變農(nóng)村集體土地所有權(quán)條件下的使用權(quán)流轉(zhuǎn)；二是農(nóng)村集體所有土地的征收，即：將農(nóng)村集體土地征收為城市建設(shè)用地。

通過(guò)明晰產(chǎn)權(quán)，發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的基礎(chǔ)性作用，建立起宅基地的有償轉(zhuǎn)讓和征收補(bǔ)償機(jī)制，避免土地限制和浪費(fèi)。在產(chǎn)權(quán)清晰的基礎(chǔ)上，通過(guò)規(guī)范土地流轉(zhuǎn)程序，健全縣鄉(xiāng)村三級(jí)服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，強(qiáng)化信息溝通、政策咨詢、合同簽訂、價(jià)格評(píng)估等流轉(zhuǎn)服務(wù)，農(nóng)村集體土地的使用權(quán)流轉(zhuǎn)相對(duì)較為容易。結(jié)合農(nóng)田基本建設(shè)，農(nóng)民通過(guò)采取互利互換方式，通過(guò)土地流轉(zhuǎn)也可以解決承包地塊細(xì)碎化問(wèn)題。

在規(guī)模化、專業(yè)化經(jīng)營(yíng)的條件下，按照標(biāo)準(zhǔn)化發(fā)展要求，引導(dǎo)農(nóng)戶采用先進(jìn)適用技術(shù)和現(xiàn)代生產(chǎn)要素，加快轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)方式，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的比較收益。

發(fā)揮政府在農(nóng)業(yè)和農(nóng)村中應(yīng)有的作用，大力培育新型農(nóng)民和農(nóng)村實(shí)用人才。對(duì)于依法征收農(nóng)民集體所有土地，關(guān)鍵是要提高土地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，并切實(shí)提高農(nóng)民在土地增值收益中的分配比例，確保被征地農(nóng)民生活水平有提高、長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)有保障。

七、鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃和土地整治

探索試點(diǎn)宅基地退出補(bǔ)償機(jī)制。堅(jiān)持“一戶一宅”，保障農(nóng)民的宅基地用益物權(quán)，建立農(nóng)民自愿放棄宅基地申請(qǐng)和“退宅還耕”的補(bǔ)償機(jī)制。

探索“集體建設(shè)用地使用權(quán)換基礎(chǔ)設(shè)施、集體資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)權(quán)換基礎(chǔ)設(shè)施”機(jī)制。鼓勵(lì)社會(huì)資本投資建設(shè)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施和發(fā)展社會(huì)事業(yè)，探索建立土地增值收益分配機(jī)制，設(shè)立“土地增值收益基金”，重點(diǎn)用于社會(huì)保障提高標(biāo)準(zhǔn)后財(cái)政統(tǒng)籌部分支出和農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼、農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施、生態(tài)建設(shè)等。

因地制宜，結(jié)合村莊類型和特點(diǎn)，可以采用村莊遷移與合并、村莊整體遷移新建、村莊原址整治、村莊部分遷移改造、村莊原址整治、村莊原址整治等模式，對(duì)空心化村莊廢棄地進(jìn)行整治。

八、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化和農(nóng)民職業(yè)化

農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化，即農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要面向市場(chǎng)、突出特色，在提高種植業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)、林業(yè)等產(chǎn)品產(chǎn)量的基礎(chǔ)上，拉長(zhǎng)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈，就地走上規(guī)?；?、專業(yè)化、市場(chǎng)化發(fā)展道路。廣泛推進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化，就能提高農(nóng)業(yè)的比較效益，改變農(nóng)業(yè)的弱質(zhì)地位，提高農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)收入，發(fā)展和繁榮農(nóng)村經(jīng)濟(jì)。這是解決農(nóng)村長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展活力的根本。

總之，農(nóng)村空心化治理實(shí)質(zhì)就是新時(shí)期“三農(nóng)”問(wèn)題的治理，需要以城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的基本思路科學(xué)謀劃。重點(diǎn)是實(shí)施以“三化”帶“三農(nóng)”戰(zhàn)略，即以工業(yè)化帶動(dòng)農(nóng)民收入提高，以城鎮(zhèn)化帶動(dòng)農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移，以農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化帶動(dòng)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)效益增長(zhǎng)。

作者簡(jiǎn)介：

白明，男，貴州財(cái)經(jīng)大學(xué)中國(guó)西部現(xiàn)代化研究中心教授，貴州統(tǒng)計(jì)應(yīng)用研究院副院長(zhǎng)；

雷箐青，女，貴陽(yáng)學(xué)院教授。