社會資本視域下中國城市居家養(yǎng)老服務(wù)初探
——以南京為例

陳 素 吳瑞萌 王京京 錢添添 甄浩田

（南京審計大學(xué) 江蘇 南京 211800）

目前我國老齡化進(jìn)程加快，程度加深。養(yǎng)老問題是社會的基本問題之一，解決養(yǎng)老問題已經(jīng)成為人們的共同的希望。我國老齡工作委員會于2006年發(fā)布的《中國人口老齡化發(fā)展趨勢預(yù)測研究報告》指出，中國從1999年開始就進(jìn)入了老齡化社會，據(jù)有關(guān)專家預(yù)測，2000年至2020年20年間，中國60歲及以上人口將達(dá)到16.4%，65歲及以上人口將達(dá)到11.3%，成為典型的老人型社會。2020年至2050年間，預(yù)計60歲及以上老人將增加2億人，總數(shù)將達(dá)到4.2億，老年人口比重預(yù)計將增加到近30%。

一、居家養(yǎng)老現(xiàn)狀

目前我國老齡化進(jìn)程加快，程度加深。養(yǎng)老問題是社會的基本問題之一，解決養(yǎng)老問題已經(jīng)成為人們的共同的希望。我國老齡工作委員會于2016年發(fā)布的《中國人口老齡化發(fā)展趨勢預(yù)測研究報告》指出，中國從1999年開始就進(jìn)入了老齡化社會，據(jù)有關(guān)專家預(yù)測，2000年至2020年20年間，中國60歲及以上人口將達(dá)到16.4%，65歲及以上人口將達(dá)到11.3%，成為典型的老人型社會。2020年至2050年間，預(yù)計60歲及以上老人將增加2億人，總數(shù)將達(dá)到4.2億，老年人口比重預(yù)計將增加到近30%。

老齡化問題日益加重，然而最基本的居家養(yǎng)老模式卻并沒有隨之加強(qiáng)，反而進(jìn)一步弱化?？粘病ⅹ?dú)居、高齡老人的日常照顧問題凸顯。根據(jù)國家統(tǒng)計年鑒2016隨機(jī)抽樣調(diào)查問卷顯示，調(diào)查的50-75歲的老年人中，選擇居家養(yǎng)老的老人占90%，選擇機(jī)構(gòu)養(yǎng)老的占10%。但目前全國養(yǎng)老機(jī)構(gòu)提供的床位僅有390萬張，每千名老人擁有的養(yǎng)老床位僅有20.5張，盡管問卷顯示提出機(jī)構(gòu)養(yǎng)老的只占10%，但這部分人群的絕對數(shù)量約有2000萬人口以上，很多地方存在養(yǎng)老院一床難求現(xiàn)象。

下面是以南京市區(qū)為例進(jìn)行調(diào)查的居民養(yǎng)老方式的選擇，居民選擇居家養(yǎng)老的比例還未達(dá)到50%。

表1 居民養(yǎng)老方式的選擇

二、南京市居家養(yǎng)老存在的問題

在南京市玄武區(qū)、鼓樓區(qū)、棲霞區(qū)、建鄴區(qū)隨機(jī)發(fā)放調(diào)查問卷，回收后顯示，在553份問卷中有504份問卷表示會選擇居家養(yǎng)老模式，49份問卷表示不會選擇居家養(yǎng)老模式。盡管調(diào)查的人數(shù)較少，但這也從側(cè)面反映了人們對居家養(yǎng)老的態(tài)度。問卷盡可能地從多個方面編寫問題，收集了不同群體對居家養(yǎng)老模式的了解及應(yīng)用情況，并以此分析目前南京市居家養(yǎng)老存在的問題。

表1：居民養(yǎng)老方式的選擇。

您是否會選擇居家養(yǎng)老模式？

A.是□ B.否□

（一）非盈利組織結(jié)構(gòu)混亂，經(jīng)費(fèi)使用不合理

在通過對莫愁區(qū)陽光公寓的實地尋訪中發(fā)現(xiàn)，在居家養(yǎng)老服務(wù)中，非營利組織的經(jīng)費(fèi)主要來自于政府的撥款，形式較為單一。在我國老年人口數(shù)量逐年增加的情況下，經(jīng)費(fèi)使用的不合理加劇了養(yǎng)老資金短缺現(xiàn)象的嚴(yán)重性。

首先，非盈利組織在養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)中缺乏高效的管理機(jī)制，組織人員結(jié)構(gòu)混亂。專業(yè)化管理人才匱乏，導(dǎo)致管理人員、工作人員、志愿者職責(zé)分配不明確，服務(wù)工作計劃模糊。在這樣不合理的結(jié)構(gòu)下，養(yǎng)老資金沒有得到有效利用我們對實際的社區(qū)居家養(yǎng)老進(jìn)行實地考察后發(fā)現(xiàn)，約有55%的老年人認(rèn)為現(xiàn)今的社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)性價比程度只達(dá)到了50%—70%。并且，非盈利組織對于政府撥款沒有形成穩(wěn)定與制度化的預(yù)算安排，導(dǎo)致非營利組織面臨經(jīng)營壓力，使得養(yǎng)老資金多元化發(fā)展失去了有利的機(jī)會。

此外，我們發(fā)現(xiàn)，經(jīng)費(fèi)撥款的后續(xù)使用情況缺乏相關(guān)部門的監(jiān)管。當(dāng)政府撥款出現(xiàn)“頭重腳輕”現(xiàn)象時，非盈利組織和政府部門之間往往相互扯皮。這是由于政府對于撥款以后經(jīng)費(fèi)的使用情況并沒有進(jìn)行跟進(jìn)與監(jiān)督，忽視了對于非盈利組織的定期評估管理，導(dǎo)致非盈利組織經(jīng)費(fèi)使用不合理、資源利用率低的情況沒有有效解決。

（二）動員客體素質(zhì)程度差異較大，活動難以形成合力。

南京市各區(qū)實行社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)較晚，高水平管理人才和專業(yè)化服務(wù)人員資源短缺。從事社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)工作的員工大多數(shù)是兼職的下崗工人、志愿者，或年齡較大的待退休人員，因此社區(qū)志愿者和服務(wù)工作者與被服務(wù)對象、服務(wù)機(jī)構(gòu)以及服務(wù)社區(qū)之間的聯(lián)動性不強(qiáng)且參與性不足。

居家養(yǎng)老服務(wù)中雖然志愿服務(wù)隊伍人員眾多，但志愿者隊伍不夠穩(wěn)定，人員變動大，并且組織結(jié)構(gòu)不健全，工、青、婦志愿隊伍各自為戰(zhàn)，素質(zhì)程度差異大，活動層次不一，難以形成合力。從我們的調(diào)查問卷中可以顯示，約有50%的老年人對于目前的社區(qū)居家養(yǎng)老模式感到“不滿意”，但也有50%的老年人選擇了“滿意”?？梢娫谶@種情況下，社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的質(zhì)量得不到統(tǒng)一，滿意度也有所不同。

（三）養(yǎng)老服務(wù)覆蓋不全面、不合理

在進(jìn)行玄武區(qū)街道某社區(qū)的實地調(diào)查訪談時，我們發(fā)現(xiàn)，社區(qū)成員組織的養(yǎng)老服務(wù)活動形式單一化較為嚴(yán)重。由于老年人是具有特殊需求的社會群體，在居家養(yǎng)老時，他們往往會更加追求生活質(zhì)量是否達(dá)到一定程度和精神需求是否得到有效滿足。因此，在物質(zhì)需求基本滿足的情況下，精神需求應(yīng)該成為社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的核心服務(wù)。

然而，在現(xiàn)實所提供的服務(wù)中，社區(qū)很少注意到娛樂、旅游、護(hù)理方面的完善。調(diào)查問卷顯示，在贍養(yǎng)老人或老年生活中遇到的最大問題，有11%—35%的人選擇了“自我價值實現(xiàn)”，有0%的人選擇了衣食住行。且社區(qū)所提供的服務(wù)通常是面向身體較為健康、常住于本社區(qū)的中老年人，活動的參與人群過于片面，導(dǎo)致部分老年人沒有接受到養(yǎng)老服務(wù)，他們對于醫(yī)療和娛樂的需求沒有得到滿足。這些都能夠反映出，目前南京市社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)所覆蓋的老年人群不全面，資源分配不合理。

（四）養(yǎng)老相關(guān)政策法規(guī)不健全

在中國社會，儒家文化提倡的孝道和“孝”文化是流傳千百年的傳統(tǒng)美德，我國長期以來根深蒂固的“養(yǎng)兒防老”的思想認(rèn)為，老人的贍養(yǎng)應(yīng)由子女負(fù)責(zé)，養(yǎng)老是每個小家庭的“家事”，因此大多數(shù)老年人不愿意接受新型養(yǎng)老模式，居家養(yǎng)老成為我國大多數(shù)老年人的不二選擇。在我國《老年人權(quán)益保障法》中就也明確規(guī)定：“老年人養(yǎng)老主要靠家庭，家庭成員應(yīng)該關(guān)心和照料老人。”這使得我國對于養(yǎng)老的社會關(guān)注度不高。最近頻頻出現(xiàn)老年人晚年無人贍養(yǎng)，子女惡意傷害老年人的惡性新聞，更是凸顯出了目前我國對于老年人相關(guān)權(quán)益的保護(hù)不到位，相關(guān)政策法規(guī)建設(shè)不健全。

我國進(jìn)入老齡化社會時仍處于社會主義初級階段，經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)較為薄弱，社區(qū)居家養(yǎng)老模式是符合我國國情并且順應(yīng)民意的最佳模式。而南京市的社區(qū)居家養(yǎng)老起步較晚，在法律基礎(chǔ)層面上更加薄弱。目前，南京市最新的相關(guān)規(guī)定是：《南京市居家養(yǎng)老服務(wù)管理辦法（試行）（寧民規(guī)〔2014〕1號）》、《2017版居家養(yǎng)老服務(wù)中心標(biāo)準(zhǔn)（寧民?！?017〕93號）》、《關(guān)于全面放開養(yǎng)老服務(wù)市場提升養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量的實施意見（寧政發(fā)〔2018〕125號）》。南京市各區(qū)發(fā)布的相關(guān)文件有：《南京市江寧區(qū)人民政府關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)居家養(yǎng)老服務(wù)工作的意見（江寧政發(fā)〔2018〕100號）》。可見具有較高法律效力的文件寥寥無幾?，F(xiàn)有的社區(qū)居家養(yǎng)老方面的規(guī)章制度缺乏明確的規(guī)定，還不能完全上升為法律法規(guī)?，F(xiàn)有的社會保障法、慈善事業(yè)法、社會服務(wù)保障法等仍需進(jìn)一步完善。社區(qū)居家養(yǎng)老模式在內(nèi)外皆瓶頸的情況下難以取得有效的進(jìn)展和大規(guī)模的推行。

三、優(yōu)化對策

（一）政策支持居家養(yǎng)老體系建設(shè)

政府應(yīng)該規(guī)范非盈利組織的管理制度，加強(qiáng)管理人員及工作人員職業(yè)培訓(xùn)，以做到對政府的撥款形成穩(wěn)定的制度化的預(yù)算安排并嚴(yán)格執(zhí)行；同時提升硬件設(shè)施條件和服務(wù)水平，推進(jìn)居家養(yǎng)老模式的建設(shè)和正常運(yùn)營工作。

針對經(jīng)費(fèi)使用不合理的現(xiàn)狀，一是要加大資金籌集范圍，在保障上級財政資金到位的基礎(chǔ)上，積極加強(qiáng)宣傳，多方籌集資金，鼓勵社會力量捐贈；二是出臺非盈利組織運(yùn)營資金管理辦法，進(jìn)一步規(guī)范資金管理，規(guī)范財政資金使用范圍，確保?？顚Ｓ?；三是要加大監(jiān)管力度，制定統(tǒng)一詳細(xì)可供實際操作的法律條文，以杜絕不法分子和無良投機(jī)主義者趁機(jī)渾水摸魚的想法，并出臺一系列針對養(yǎng)老服務(wù)態(tài)度和成果優(yōu)秀的非營利組織的獎勵政策，鼓勵社會組織合力參與養(yǎng)老事業(yè)，同時也加強(qiáng)政府的監(jiān)管力度，在將服務(wù)功能下放給社會，引入市場力量的同時，也要時刻監(jiān)督社會組織的運(yùn)行狀況與服務(wù)效果。

通過政府的統(tǒng)籌規(guī)劃，非盈利組織的經(jīng)營壓力會大大減輕，從而使居家養(yǎng)老模式能更便捷更廣泛的被人們所接受。

（二）做好志愿者服務(wù)隊伍建設(shè)

專業(yè)化服務(wù)隊伍的建設(shè)，一直是我國第三產(chǎn)業(yè)的軟肋，居家養(yǎng)老服務(wù)市場也不例外。而要從根本上做好居家養(yǎng)老服務(wù)，則必須在管理與服務(wù)上進(jìn)行創(chuàng)新。

提高服務(wù)人員專業(yè)化水平，要從招聘、培訓(xùn)、工資福利和管理等環(huán)節(jié)人手，加強(qiáng)管理，形成一套完整的管理人員和服務(wù)人員培育和管理體系。改善服務(wù)人員待遇，對居家養(yǎng)老服務(wù)人員的工作性質(zhì)、工作意義、工作內(nèi)容和工作要求等方面進(jìn)行嚴(yán)格科學(xué)的界定，明確與普通家政服務(wù)員的區(qū)別；做好宣傳，提高全社會對居家養(yǎng)老服務(wù)人員的認(rèn)可和尊重；結(jié)合國家各類勞動保障政策，為居家養(yǎng)老服務(wù)人員爭取更多的政府補(bǔ)貼；同時要嚴(yán)格保證服務(wù)人員的養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險、工傷保險和失業(yè)保險等各類保險費(fèi)用的足額繳納。擴(kuò)大志愿者服務(wù)隊伍，居家養(yǎng)老服務(wù)的提供者主要分為兩類：一類是受薪人員，另一類是不受薪人員。對于受新人員，一方面可以與服務(wù)人員中介組織以及專業(yè)培訓(xùn)單位合作，由這些機(jī)構(gòu)定期向居家養(yǎng)老服務(wù)中心輸送相應(yīng)的服務(wù)人員，另一方面，可以把居家養(yǎng)老服務(wù)隊伍建設(shè)與再就業(yè)工程結(jié)合起來，為當(dāng)?shù)厥I(yè)人員、享受城鄉(xiāng)低保人員和農(nóng)村剩余勞動力開辟新的就業(yè)渠道。對于不受薪人員，可以整合和利用現(xiàn)有人力資源，有效增加志愿者人數(shù)和提高志愿者服務(wù)質(zhì)量。提升居家養(yǎng)老服務(wù)隊伍的凝聚力，對服務(wù)人員采用團(tuán)隊化、公司化、人性化等手段進(jìn)行管理，增強(qiáng)服務(wù)人員的歸屬感、責(zé)任感和榮譽(yù)感，減少服務(wù)人員的流失，保持隊伍的穩(wěn)定性。

（三）豐富居家養(yǎng)老形式，鼓勵更多老人加入

居家養(yǎng)老不是簡單的將老人安排在家中或社區(qū)里對生活起居的基本料理，而是應(yīng)該是多層次、多方面多的照顧。老人因為勞動能力和生活自理能力的逐漸退化，身體行動不便，心中所想難以即刻體現(xiàn)在行動上，因而心理與現(xiàn)實難免存在落差。彌補(bǔ)這種落差有兩種手段：第一，消除落差。輔助老人完成心中所想，例如老人想要與好友出門游玩，但行動不便，居家養(yǎng)老模式中子女或者社區(qū)專業(yè)人員幫助老人完成心愿；第二，用其他途徑彌補(bǔ)落差。如果老人心中所想在外力幫助之下依然難以實現(xiàn)，可用其他途徑帶給老人溫暖與快樂。而在現(xiàn)實生活中，很多老人期待的是陪伴而并非特定某件事，因而豐富老人居家養(yǎng)老的形式顯得尤為重要。在日本，70%的老人選擇居家養(yǎng)老，居家養(yǎng)老福利措施總共十三項，政府為老人做護(hù)理等級評定，為老人招募專業(yè)護(hù)理師照顧老人，而他們的護(hù)理絕對不僅限于做飯等基礎(chǔ)護(hù)理，包含洗溫泉、與老友聊天等等多項護(hù)理，多層次多方面的護(hù)理使得老人的晚年生活豐富多彩。居家養(yǎng)老形式的多元化發(fā)展也會讓更多的老年人加入居家養(yǎng)老的行列，進(jìn)一步推動居家養(yǎng)老的發(fā)展，兩者相互促進(jìn)，共同形成良性的反饋機(jī)制。

（四）完善法律法規(guī)，提高政府監(jiān)管

針對以往政府大包大攬所有養(yǎng)老服務(wù)卻又不制定相應(yīng)詳細(xì)有效可供操作的法律法規(guī)的情況，應(yīng)當(dāng)轉(zhuǎn)變政府職能，從“操作員”和“執(zhí)行者”轉(zhuǎn)變?yōu)椤耙龑?dǎo)者”與“監(jiān)管員”，制定統(tǒng)一詳細(xì)可供實際操作的法律條文，以杜絕不法分子和無良投機(jī)主義者趁機(jī)渾水摸魚的想法，并出臺一系列針對養(yǎng)老服務(wù)態(tài)度和成果優(yōu)秀的非營利組織的獎勵政策，鼓勵社會組織合力參與養(yǎng)老事業(yè)。以日本為例，2005年日本出臺《高齡者雇傭穩(wěn)定法》，著重強(qiáng)調(diào)居家養(yǎng)老的雇傭政策和相關(guān)的福利保險，鼓勵社會各界人士參與居家養(yǎng)老事業(yè)，關(guān)注居家養(yǎng)老問題。在日本，居家養(yǎng)老的十三項福利90%的費(fèi)用政府承擔(dān)。因而，政府作為人民的政府，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)更多責(zé)任，制定相關(guān)法律法規(guī)為居家養(yǎng)老帶來更多福利。同時政府也應(yīng)監(jiān)管力度，在將服務(wù)功能下放給社會，引入市場力量的同時，也要時刻監(jiān)督社會組織的運(yùn)行狀況與服務(wù)效果，可以參考發(fā)達(dá)國家制定相應(yīng)的評級機(jī)制，對雇傭的護(hù)理人員形成有效監(jiān)管，規(guī)范居家養(yǎng)老行業(yè)的發(fā)展。