我國(guó)個(gè)人住房房產(chǎn)稅改革的必要性和要素設(shè)計(jì)

黃 斌

（阜陽(yáng)職業(yè)技術(shù)學(xué)院，安徽阜陽(yáng)236031）

2011年，個(gè)人住房房產(chǎn)稅在我國(guó)上海、重慶兩市進(jìn)行試點(diǎn)。與現(xiàn)行面向城鎮(zhèn)經(jīng)營(yíng)性房產(chǎn)的房產(chǎn)稅不同，個(gè)人住房房產(chǎn)稅是指以個(gè)人擁有的非經(jīng)營(yíng)性住房為征稅對(duì)象的一種財(cái)產(chǎn)稅。個(gè)人住房房產(chǎn)稅政策的全國(guó)推廣是必然的，這是由完善我國(guó)稅收體系和地方城建發(fā)展需求等諸多因素共同決定的。在已經(jīng)取得試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，如何針對(duì)個(gè)人住房房產(chǎn)稅的稅收要素進(jìn)行優(yōu)化，是未來(lái)個(gè)人住房房產(chǎn)稅政策推廣面臨的重要課題。

一、我國(guó)房產(chǎn)稅的發(fā)展概況

我國(guó)房產(chǎn)稅的開征可以追溯至1951年，對(duì)城市中的房屋和土地統(tǒng)一征收城市房地產(chǎn)稅。1973年，為減少稅種，城市房地產(chǎn)稅被并入工商稅[1]。上世紀(jì)八十年代，房地產(chǎn)稅被以房產(chǎn)稅和城鎮(zhèn)土地使用稅的形式恢復(fù)，并一直沿用至今。房產(chǎn)稅將征收范圍限定在城鎮(zhèn)經(jīng)營(yíng)性房產(chǎn)，對(duì)個(gè)人擁有的非經(jīng)營(yíng)性房屋不予征收。2003年，在黨的第十六屆三中全會(huì)上，針對(duì)居民個(gè)人房產(chǎn)的“物業(yè)稅”首次出現(xiàn)在公眾視野。2011年，按照國(guó)務(wù)院有關(guān)會(huì)議精神，上海、重慶兩市進(jìn)行房產(chǎn)稅改革試點(diǎn)，面向居民個(gè)人住房開征持有環(huán)節(jié)房產(chǎn)稅。

二、個(gè)人住房房產(chǎn)稅改革的必要性

（一）有效解決地方政府對(duì)土地財(cái)政的依賴，彌補(bǔ)“營(yíng)改增”后地方稅源不足

我國(guó)地方政府財(cái)政收入來(lái)源渠道十分有限，經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)尤其突出。在多年來(lái)大力推進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)，提高城鎮(zhèn)化水平的背景下，地方政府財(cái)政收入難以滿足支出需求，使得債務(wù)水平處于高位。為解決資金缺口，以土地出讓金為主要收入來(lái)源的土地財(cái)政，成為許多地方政府減少財(cái)政赤字、降低債務(wù)水平的不二選擇。近年來(lái)，伴隨著房地產(chǎn)行業(yè)去庫(kù)存，棚戶區(qū)改造的貨幣化安置政策，土地出讓環(huán)節(jié)成交金額也大幅增加，這一方面為地方政府緩解了財(cái)務(wù)困境，另一方面土地出讓金作為房地產(chǎn)價(jià)格的重要組成部分，助推房?jī)r(jià)快速上漲。土地財(cái)政并非解決地方政府資金需求的良藥，財(cái)政收入對(duì)土地出讓金的嚴(yán)重依賴，致使房地產(chǎn)市場(chǎng)陷入惡性循環(huán)[2]。

為消除營(yíng)業(yè)稅造成的重復(fù)征稅，優(yōu)化稅收結(jié)構(gòu)，2012年1月至2016年5月，我國(guó)先后試點(diǎn)并推廣了營(yíng)業(yè)稅改征增值稅的稅制改革，營(yíng)業(yè)稅退出歷史舞臺(tái)?！盃I(yíng)改增”政策的落實(shí)推動(dòng)了我國(guó)稅收體制改革，為企業(yè)降低了稅收負(fù)擔(dān)，然而卻對(duì)地方稅收產(chǎn)生了一定的沖擊。營(yíng)業(yè)稅曾是地方主體稅種，是地方稅收收入的重要來(lái)源，為各地經(jīng)濟(jì)建設(shè)和發(fā)展做出過積極貢獻(xiàn)?！盃I(yíng)改增”后地方稅種存在明顯缺失，各地方政府稅收收入有待補(bǔ)充。

個(gè)人住房房產(chǎn)稅的推出，一方面可以有效解決地方政府對(duì)土地財(cái)政的依賴，另一方面可以彌補(bǔ)“營(yíng)改增”后地方稅主體稅種的缺失。首先，結(jié)合國(guó)外成熟稅收制度經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，房產(chǎn)稅皆是地方稅主體稅種。個(gè)人住房房產(chǎn)稅擁有廣泛的稅基，稅源充足，地方房地產(chǎn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展水平和地方政府財(cái)政支出水平具有協(xié)調(diào)性，能對(duì)地方財(cái)政收入起到有效支撐。其次，房產(chǎn)稅作為地方稅，地方政府擁有較高的自主性，可以在中央統(tǒng)一的財(cái)稅政策范圍內(nèi)對(duì)課稅對(duì)象、計(jì)稅依據(jù)和稅率等稅收要素進(jìn)行調(diào)整，在兼顧地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的基礎(chǔ)上，合理平衡財(cái)政收支。最后，房產(chǎn)稅具有流轉(zhuǎn)稅不可比擬的穩(wěn)定性，不容易受到市場(chǎng)干擾。目前我國(guó)稅制中還存在流轉(zhuǎn)稅等間接稅比重過高的問題，個(gè)人住房房產(chǎn)稅的征收也有利于增加直接稅份額。

（二）實(shí)現(xiàn)收入再分配，縮小貧富差距

未來(lái)的房產(chǎn)稅作為面向居民住房征收的一種財(cái)產(chǎn)稅，具有縮小貧富差距，實(shí)現(xiàn)收入再分配的功能。保有房產(chǎn)的價(jià)值、數(shù)量能衡量居民的整體收入和財(cái)富水平，未來(lái)個(gè)人住房房產(chǎn)稅的征稅范圍雖然應(yīng)將中低收入者的普通住房納入進(jìn)來(lái)，但整體稅率設(shè)計(jì)從低，稅收負(fù)擔(dān)較輕；高收入者的高檔住宅和富裕階層擁有的多套住宅，稅率設(shè)計(jì)從高，稅收負(fù)擔(dān)較重。通過差別化的稅負(fù)安排、累進(jìn)的稅率設(shè)計(jì)等手段，使財(cái)產(chǎn)多者多納稅，財(cái)產(chǎn)少者少納稅，體現(xiàn)稅收公平。同時(shí)，在房產(chǎn)稅稅款收入的使用方面，可用于政策性保障性住房等民生工程的建設(shè)，通過稅收的轉(zhuǎn)移支付功能，讓廣大低收入者受益，最大程度地實(shí)現(xiàn)社會(huì)財(cái)富分配的公平化。

（三）打擊囤房、炒房等投機(jī)行為，抑制房?jī)r(jià)過快上漲

近年來(lái)，隨著國(guó)民經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)步增長(zhǎng)，城鎮(zhèn)化水平的不斷提高，我國(guó)房地產(chǎn)行業(yè)快速發(fā)展，市場(chǎng)空前繁榮。與此同時(shí)，房?jī)r(jià)持續(xù)過快上漲，囤房、炒房等投機(jī)行為大行其道，房地產(chǎn)業(yè)市場(chǎng)過熱，泡沫化現(xiàn)象愈加嚴(yán)重。高昂的用房成本，一方面使得居民杠桿比例大幅增加，透支居民消費(fèi)能力，另一方面擠占實(shí)體企業(yè)利潤(rùn)空間，不利于國(guó)家經(jīng)濟(jì)的良性發(fā)展。個(gè)人住房房產(chǎn)稅的推出可以在一定程度上起到震懾投機(jī)、穩(wěn)定房?jī)r(jià)的作用。加大投機(jī)者的炒房成本，抑制房?jī)r(jià)過熱過快上漲，讓房產(chǎn)遵循以居住需求為導(dǎo)向，弱化其投資及金融屬性，使房地產(chǎn)市場(chǎng)回歸理性、可持續(xù)的發(fā)展軌道上。當(dāng)然，房?jī)r(jià)和房地產(chǎn)市場(chǎng)的調(diào)控及維穩(wěn)，不是單一財(cái)稅政策就能做到的，需要配合限購(gòu)、限貸、限售等多種手段組合實(shí)施。

三、個(gè)人住房房產(chǎn)稅的改革原則和要素設(shè)計(jì)

（一）改革的總體原則

合理匹配稅負(fù)量能是稅收公平的體現(xiàn)，應(yīng)作為個(gè)人住房房產(chǎn)稅的總體原則。家庭擁有房產(chǎn)套數(shù)多、居住面積大的多繳稅，家庭擁有房產(chǎn)套數(shù)少、居住面積小的少繳稅，家庭居住面積落在在免稅范圍之內(nèi)的免繳稅。對(duì)別墅、獨(dú)棟或價(jià)格高于市場(chǎng)均價(jià)一定倍數(shù)的高檔住房稅負(fù)從高，對(duì)多層、高層或價(jià)格低于市場(chǎng)均價(jià)一定倍數(shù)的普通住房稅負(fù)從低。讓房產(chǎn)稅在發(fā)揮房產(chǎn)市場(chǎng)調(diào)控、收入分配等稅收調(diào)節(jié)作用的同時(shí)，最大限度地體現(xiàn)稅收負(fù)擔(dān)差別。

（二）要素設(shè)計(jì)

1.擴(kuò)大征稅范圍，實(shí)施累進(jìn)稅率

實(shí)現(xiàn)收入再分配、抑制房?jī)r(jià)過快上漲是個(gè)人住房房產(chǎn)稅設(shè)立的基本功能。上海、重慶兩地試點(diǎn)的房產(chǎn)稅政策都將課稅對(duì)象設(shè)定在較窄的范圍內(nèi)。在2011年施行的《上海市開展對(duì)部分個(gè)人住房征收房產(chǎn)稅試點(diǎn)的暫行辦法》中，個(gè)人住房房產(chǎn)稅的征稅范圍限定在新購(gòu)住宅，將政策試點(diǎn)前購(gòu)入的房產(chǎn)排除在外；《重慶市關(guān)于開展對(duì)部分個(gè)人住房征收房產(chǎn)稅改革試點(diǎn)的暫行辦法》中，個(gè)人住房房產(chǎn)稅的征稅范圍主要為高檔增量住宅和高檔存量住宅，除針對(duì)無(wú)戶籍等三無(wú)人員的特殊政策外，沒有納入普通住宅作為課稅對(duì)象。兩地的房產(chǎn)稅也都采用低稅率，上海試點(diǎn)政策房產(chǎn)稅稅率為0.6%，對(duì)房產(chǎn)交易單價(jià)低于市區(qū)新建住房均價(jià)2倍以內(nèi)的，適用0.4%；重慶試點(diǎn)政策房產(chǎn)稅基本稅率為0.5%，對(duì)所持房產(chǎn)每平方米交易價(jià)格高于主城九區(qū)新建住房均價(jià)3至4倍和4倍以上的，分別適用1%和1.2%稅率[3]。通過對(duì)兩市個(gè)人住房房產(chǎn)稅收入進(jìn)行分析，結(jié)合其他國(guó)家房產(chǎn)稅稅率經(jīng)驗(yàn)值，我國(guó)試點(diǎn)的房產(chǎn)稅整體稅率偏低，尤其是高單價(jià)房產(chǎn)的適用稅率。此外，兩地試點(diǎn)政策對(duì)擁有和購(gòu)置多套（高于二套）住房的家庭及個(gè)人均未實(shí)施差別化處理，沒有采用累進(jìn)稅率，無(wú)法體現(xiàn)稅負(fù)量能。因此，基于兩市現(xiàn)行房產(chǎn)稅政策設(shè)定的征稅范圍、稅率設(shè)計(jì)等核心要素，實(shí)現(xiàn)收入再分配、抑制房?jī)r(jià)過快上漲等基本功能難以實(shí)現(xiàn)。

個(gè)人住房房產(chǎn)稅在改革并推廣至全國(guó)時(shí)，應(yīng)擴(kuò)大征稅范圍，并采用累進(jìn)稅率。將普通住房、存量住房及政策實(shí)施前后的購(gòu)入房產(chǎn)均作為征稅對(duì)象，在首套住房和第二套改善性住房適用低稅率的基礎(chǔ)上，對(duì)個(gè)人擁有的第二套以上住房實(shí)行較高的累進(jìn)稅率，打擊囤房、炒房等投機(jī)行為，合理匹配稅負(fù)量能。

2.合理確定計(jì)稅依據(jù)

上海、重慶兩地試點(diǎn)的房產(chǎn)稅計(jì)稅依據(jù)均以房屋交易價(jià)格為基礎(chǔ)，這是考慮到目前房產(chǎn)價(jià)格評(píng)估制度不完善和行業(yè)發(fā)展不健全所做出的妥協(xié)[4]。以房屋交易價(jià)格為基礎(chǔ)作為計(jì)稅依據(jù)會(huì)帶來(lái)兩個(gè)問題：一是增加買賣雙方簽訂“陰陽(yáng)合同”的風(fēng)險(xiǎn)，以較低的交易價(jià)格申報(bào)納稅，規(guī)避適用高稅率，達(dá)到少繳稅款的目的；二是房屋在保有階段價(jià)格會(huì)發(fā)生波動(dòng)，房產(chǎn)稅如果始終以房屋交易價(jià)格的歷史成本作為計(jì)稅依據(jù)，不管房屋在保有階段價(jià)格漲跌，都必然會(huì)造成房屋現(xiàn)行價(jià)格和所納稅款脫鉤，這種設(shè)定存在明顯缺陷，造成計(jì)稅依據(jù)喪失時(shí)效性。

未來(lái)推廣的成熟個(gè)人住房房產(chǎn)稅政策應(yīng)當(dāng)以房產(chǎn)評(píng)估價(jià)格作為計(jì)稅依據(jù)，遵循房產(chǎn)價(jià)值變化規(guī)律，體現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)房產(chǎn)價(jià)值的影響。為此，政府需要建立專門的房地產(chǎn)評(píng)估機(jī)構(gòu)，完善配套法律法規(guī)制度，綜合考慮房產(chǎn)地理位置、建筑容積率、小區(qū)環(huán)境等多方面因素，并參考取得類似房產(chǎn)的市場(chǎng)價(jià)格，從而對(duì)房產(chǎn)的現(xiàn)行價(jià)值進(jìn)行科學(xué)評(píng)估。

3.科學(xué)劃分減免標(biāo)準(zhǔn)

個(gè)人住房房產(chǎn)稅政策的實(shí)施需要對(duì)房產(chǎn)設(shè)置一定標(biāo)準(zhǔn)的免稅面積，平衡房產(chǎn)擁有者的不同納稅能力，保障人民正常的生活需要和住房權(quán)利。目前，上海市試點(diǎn)的房產(chǎn)稅政策，對(duì)本市居民新購(gòu)二套及以上住房以家庭人均60平方米為免征標(biāo)準(zhǔn)，超過部分繳納房產(chǎn)稅，對(duì)本市居民的新購(gòu)首套住房免征房產(chǎn)稅。新購(gòu)住房的首套免征政策，既沒有考慮普通住房和高檔住房的房產(chǎn)性質(zhì)區(qū)別，也沒有綜合兼顧房產(chǎn)的單價(jià)高低和面積大小，免征辦法缺乏科學(xué)性、公平性；重慶市對(duì)試點(diǎn)政策執(zhí)行前購(gòu)買的獨(dú)棟住房和執(zhí)行后的新購(gòu)高檔住房，分別設(shè)定為180和100平方米的免稅面積，試點(diǎn)政策前后相似房地產(chǎn)卻適用不同的減免標(biāo)準(zhǔn)，差別對(duì)待的做法也不盡合理，兩市政策均存在一定的不足。

未來(lái)的房產(chǎn)稅政策應(yīng)統(tǒng)一免稅標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)普通住房包括首套和二套及以上，設(shè)定家庭人均40至60平方米的免稅面積，超過標(biāo)準(zhǔn)即納稅，對(duì)高檔住房則應(yīng)不予減免，按住房面積全額征收。此外，房產(chǎn)稅還應(yīng)針對(duì)包含孤寡老人、大病患者和殘障人士等特定人群的家庭制定稅收減免優(yōu)惠政策，保證稅負(fù)公平。

四、結(jié)語(yǔ)

房產(chǎn)稅改革涉及全民，也是我國(guó)優(yōu)化稅收體制結(jié)構(gòu)，加強(qiáng)地方稅體系建設(shè)的重要一環(huán)，需要做好改革的路徑安排和制度設(shè)計(jì)，讓房產(chǎn)稅改革政策適時(shí)、平穩(wěn)落地，從而更好地服務(wù)于我國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。