關于相對集中行政審批權改革的思考
——以西寧市行政審批服務局的設立與運行為例

●西寧市委編辦

從建設行政服務中心到試點成立行政審批局，是地方推進行政審批制度改革的創(chuàng)新舉措。針對行政審批領域中出現(xiàn)的“多頭管理、重復審批”“行政成本高、審批效能低”等突出問題，青海省西寧市先行先試、不斷探索，緊盯現(xiàn)實需要、打破體制壁壘，組建了行政審批服務局，實行“一枚印章管審批”，對傳統(tǒng)意義上的行政管理架構進行了重新設計、組合、再造，以體制機制創(chuàng)新推動政府職能轉變。

一、行政審批服務局的設立和運行情況

（一）以“三到位”精心打造破局之“局”。一是機構設置到位。為進一步簡政放權，優(yōu)化機構設置，轉變政府職能，2015年組建西寧市行政審批服務局，將市政府及垂直管理部門保留的行政審批事項和審批職責統(tǒng)一劃轉市行政審批服務局，作為承載相對集中行政審批權改革的主體機構，與市人民政府行政服務中心合署辦公，為市政府派出機構，內設11個職能科室。

二是事項劃轉到位。按照“應轉必轉、穩(wěn)妥推進”的原則，將市級86項行政審批事項（含其他類別事項、行政裁決和行政確認事項）根據不同屬性分三大類劃入行政審批服務局進行集中審批。將市政府部門負責的市場主體監(jiān)管和社會事務服務審批事項全部劃轉；將國土、城鄉(xiāng)規(guī)劃建設、環(huán)保等部門負責的建設項目審批事項集中劃入，并設立建設項目審批處，具體負責建設項目審批；將公安及各垂直管理部門負責的行政審批事項整建制進駐，派駐人員就各自事項開展審批服務工作。

三是銜接配套到位。事項劃轉中，實行協(xié)議移交制，成熟一項、移交一項，確保了劃轉事項平穩(wěn)承接。事項劃轉后，積極推進行政審批服務局按照事項原有流程進行承接，推動審批業(yè)務對接、系統(tǒng)授權，確保事項劃轉無縫切換。事項交接完成后，原審批部門審批用章由市政府統(tǒng)一廢止并封存，劃轉事項涉及的相關文件、制式證明、證書等資料統(tǒng)一移交行政審批服務局。除市場監(jiān)管類事項外，全部實行西寧市人民政府審批專用章一枚印章對外。機構編制部門完善行政審批服務局的“三定”規(guī)定，核定人員編制62名，并按照“編隨事走、人隨編轉”的原則，從原部門將審批業(yè)務骨干“連人帶編”全部劃歸行政審批服務局，其余所需人員由行政審批服務局按條件要求擇優(yōu)選調，基本實現(xiàn)了人員關系到位、工作安排到位、業(yè)務交接到位。

（二）以“三強化”推進權力規(guī)范運行。一是強化審管職責。西寧市按照審批與監(jiān)管既相對分離、相互制約又相互協(xié)調配合的要求，合理設置原審批部門的內設機構，科學界定行政審批服務局與其他職能部門的職責范圍。對已經明確取消、下放、劃轉的職權一律調整到位，對應予保留的職權逐一落實到相應的內設機構，防止職能交叉、推諉扯皮。為進一步明確和加強相對集中行政許可權改革后部門（單位）的事中事后監(jiān)管職責，西寧市推出事中事后監(jiān)管清單，將涵蓋市級32個部門的373項事中事后監(jiān)管事項實行清單式管理，著力解決誰來監(jiān)管、怎么監(jiān)管、監(jiān)管標準等現(xiàn)實難點問題，確保行政審批局和各職能部門在“審管分離”的新體制下各司其職、各負其責。

二是強化流程再造。依據審批事項和服務事項的關聯(lián)度，將行政審批服務局審批大廳統(tǒng)一劃分為商事登記審批服務、建設項目集中審批服務、社會事務集約審批服務、公安事項集中審批服務和垂直管理部門審批服務五大審批功能區(qū)，提供“超市化”審批服務，審批事項在同類審批功能區(qū)實現(xiàn)“內部循環(huán)”。推進行政審批服務局按照企業(yè)辦事事項和辦事流程改革運行機制，實行一個窗口流轉、流水線審批的管理方式，對簡單事項實行即時辦理，對聯(lián)辦事項實行一口辦理，對關聯(lián)審批實行一章多效。嚴格實行“首問責任制”“限時辦結制”“責任終身制”。通過一個窗口流轉、閉環(huán)式審批服務，實現(xiàn)了“一窗受理、一章審批”和“一條龍、一站式”服務。同時，認真落實“減證便民”，取消220項涉及群眾企業(yè)辦事創(chuàng)業(yè)證明事項，不斷優(yōu)化精簡審批流程，簡化辦事環(huán)節(jié)、壓縮辦理時限和材料，行政審批事項的總體辦理時限較2015年改革之初壓縮了18%。

三是強化清單管理。在改革實踐中，西寧市通過不斷創(chuàng)新和完善，逐步構建了“目錄+清單”政府監(jiān)管服務體系。目前，已形成以行政審批項目目錄，政府部門權力清單、責任清單，政府管理事項事中事后監(jiān)管清單，行政審批中介服務事項清單，政府部門隨機抽查事項清單和公共服務事項清單為主要內容的“一目錄六清單”，累計調整事項1000余項。目錄與各清單之間互為補充、各有側重，既加強了改革的整體性和系統(tǒng)性，又注重了權力運行的法治化和規(guī)范化。通過清單明權責，壓縮了自由裁量權，政府部門“照單辦事”，實現(xiàn)工作高效銜接，推動改革落地顯效。

（三）以“三著力”實現(xiàn)審批提質增效。一是著力優(yōu)化審批方式。積極探索行政審批差異化服務方式，對具有承接關系和互為條件的審批事項重組整合，實行“打包式”服務。先后出臺了《建設并聯(lián)審批流程優(yōu)化實施方案》和《工程建設項目審批制度改革實施方案》，將建設項目審批流程整合為用地審批、立項核準、規(guī)劃報建、施工許可、竣工驗收5個階段，從原來20多個部門40多個審批事項縮減至11個部門27個審批事項，施工許可證前置審批條件由13個減少至3個，政府投資項目全過程審批時間壓縮至120個工作日以內，一般社會投資項目壓縮至100個工作日以內。將“民辦學歷教育、自學考試助學及其他文化教育機構設立”事項由原來的教育、民政2個部門3次循環(huán)分段審批，整合至“社會事務處”一站辦理，辦理時限由150個工作日縮減至25個工作日；將民辦非營利性醫(yī)療機構設立審批由原來的民政、衛(wèi)計兩個部門辦理，整合至醫(yī)藥衛(wèi)生處、社會事務處同步并聯(lián)審批，辦理時限由原來的105個工作日縮減至45個工作日?！捌髽I(yè)名稱核準”全流程網上即辦，市級88項工商登記前置許可經營事項目錄精簡至17項，對法律法規(guī)設定的后置審批事項一律先登記發(fā)照后辦理審批手續(xù)，最大限度為市場主體松綁。市級行政審批事項整體辦理時效較改革初整體提速45%。

二是著力創(chuàng)新審批模式。以智慧城市建設為契機，積極推進“互聯(lián)網+審批服務”模式，建設“一網多端”“網上審批大廳”，將進駐行政審批服務局辦理的各類事項，全部納入局域網辦公管理系統(tǒng)，并將行政審批事項依據線上辦理難易程度劃分為一、二、三級①，市級審批事項網上申報審批率達85%。加快構建實體大廳、網上審批平臺、移動客戶端、自助終端相結合的線上線下服務體系，搭建“掌上審批系統(tǒng)”，建成行政審批24小時自助服務區(qū)，實現(xiàn)政務服務“不打烊”，大幅提升了行政審批信息化服務水平和群眾企業(yè)的“獲得感”。目前，市行政審批服務局203件“事情”實現(xiàn)網上一級查詢全覆蓋；78件“事情”實現(xiàn)自助申報，占經辦“事情”的38.4%；17件“事情”實現(xiàn)網上全流程辦理，占經辦“事情”的8.3%。

三是著力提升服務水平。扎實開展“多證合一、一照一碼”改革，整合全市18個部門涉企證照事項，推行“四十一證合一”，截至2019年5月底，已核發(fā)“一照一碼”營業(yè)執(zhí)照48609戶，換證率達97.99%；堅持群眾需求導向，有效推進“最多跑一次”改革，加快推進“一次辦”“馬上辦”“不見面”審批進程，共梳理出“一次辦”事項72項、“馬上辦”事項45項，分別占行政審批服務局經辦事項的35.5%、22%。同時，將群眾關注度高、辦件量較大的32項商事登記事項全部納入“最多跑一次”辦理；首推企業(yè)開辦“一照一章一戶一票”整鏈條服務，將企業(yè)開辦時間壓縮至5個工作日；打造“商事登記體驗式服務區(qū)”，向辦事群眾提供企業(yè)名稱查詢、登記申請等“一條龍”自助服務；對各類人才、大學生、復轉軍人、殘疾人等特殊群體創(chuàng)業(yè)推出“綠卡”服務，設立“中小微企業(yè)創(chuàng)業(yè)服務公社”，開展“跟我辦、代理代辦、上門服務、預約服務、延時服務、創(chuàng)業(yè)咨詢、承諾辦結”等多方位服務；不斷優(yōu)化政務大廳內外環(huán)境，增設咨詢引導，自助服務、便民休閑、創(chuàng)客服務等功能，為公眾提供讀書、茶飲、自助打印、網絡查詢等舒心服務；在政務大廳開設了集成繳費中心，集成了市民日常涉及的水、電、氣、公交、通訊等8項繳費業(yè)務，一次性滿足公眾的多重需要，實現(xiàn)“進一扇門、辦多項事”。

二、改革中存在的問題

（一）審批流程待優(yōu)化，審批標準需規(guī)范。目前，部分行政審批事項環(huán)節(jié)多、前置條件多、申報材料多、標準不統(tǒng)一，辦事流程仍然按照“老辦法”“老套路”執(zhí)行，加上審批大廳工作人員素質參差不齊，導致一次性告知制度執(zhí)行不到位、要求企業(yè)和群眾提供不必要的材料、證件或重復提供材料等現(xiàn)象時有發(fā)生，使得企業(yè)和群眾辦事繁瑣、辦結時限較長，審批流程規(guī)范化、標準化方面還需要下更大氣力。

（二）配套措施跟不上，便民服務需升級。在順應市場主體和群眾需求上主動性、創(chuàng)新性不足，在開展審批事項“最多跑一次”、創(chuàng)業(yè)事項代理代辦、網上審批等審批服務便民化改革上沒有提出一系列創(chuàng)新配套舉措，特別是工程建設項目并聯(lián)審批事項，由于涉及部門多、審批流程多、審批條件繁雜，致使部分事項尚不能完全在行政審批服務局內部完成審批，仍然要體外循環(huán)，方便群眾的服務能力和水平上還需進一步提高。

（三）服務能力不足，“一窗通辦”需給力。雖然西寧市積極推行“超市化”服務、“打包式”審批，但限于工作場地、人員素質等因素，行政審批服務大廳“一站式”服務功能仍有待完善，尤其是“一窗通辦”對于工作人員的素質要求較高，工作人員習慣于傳統(tǒng)運行模式，對于“一窗多能”還不能盡快適應、對工作任務還不能很好勝任。同時，針對審批事項的辦理機制、服務時間、異地便民服務等方面探索還不夠，群眾感受度不高。

（四）系統(tǒng)整合有難度，信息孤島需打通。目前，自上而下政務信息化建設中，“縱向”系統(tǒng)建設強于“橫向”系統(tǒng)建設，現(xiàn)行政務辦事系統(tǒng)基本上以“縱向”系統(tǒng)為主。據統(tǒng)計，西寧市行政審批局內部共有15個業(yè)務信息系統(tǒng)，按照建設層級劃分，國家級系統(tǒng)2個、省級系統(tǒng)7個、市級系統(tǒng)5個、內部審批系統(tǒng)1個，各審批業(yè)務系統(tǒng)均為行業(yè)性專業(yè)系統(tǒng)，運行相對獨立，在審批信息共享、業(yè)務融合上存在困難?，F(xiàn)行條塊管理體制和法律框架下，跨層級、跨部門、跨區(qū)域的“信息孤島”依然存在，大大降低了企業(yè)和群眾的辦事效率，“互聯(lián)網+政務服務”任重道遠。

三、進一步深化改革的思考對策

（一）圍繞“流程再造”，大力推進行政審批標準化建設。堅持把優(yōu)化再造流程作為推進行政審批規(guī)范化、標準化建設的基礎性工作，聚焦市場準入、企業(yè)投資、建設工程、民生事務等辦理量大、企業(yè)和群眾關注的重點領域重點事項，按照“三級四同”的工作部署和減環(huán)節(jié)、減材料、減時限、減費用的要求，逐項編制標準化工作規(guī)程和辦事指南，推行一次告知、一表申請?？茖W細化量化審批服務標準，壓減自由裁量權，完善適用規(guī)則，推進同一事項無差別受理、同標準辦理。構建和完善形式直觀、易看易懂的審批服務事項辦理流程圖（表），實現(xiàn)網上可查、電話可詢，為企業(yè)和群眾辦事提供清晰指引。探索制定審批服務運行評價標準，建立相應考核評價機制。消除審批服務中的模糊條款，屬于兜底性質的“其他材料”“有關材料”等，應逐一明確，不能明確且不會危害國家安全和公共安全的，不得要求申請人提供。上一個審批服務環(huán)節(jié)已收取的申報材料，不再要求重復提交。讓企業(yè)群眾第一時間搞清楚“審批事項誰來辦、按什么程序辦、多少時間能辦好”。

（二）圍繞“服務再造”，落實審批服務便民化措施。深入推進“證照分離”改革，扎實推進“照后減證”，進一步壓縮企業(yè)開辦時間。全面推動在建設工程領域實行聯(lián)合勘驗、聯(lián)合審圖、聯(lián)合測繪、聯(lián)合驗收。實行企業(yè)投資項目“多評合一”、并聯(lián)審批。對國家鼓勵類企業(yè)投資項目探索不再審批。對不新增用地“零土地”技改項目推行承諾備案制。在實行“多規(guī)合一”基礎上，探索“規(guī)劃同評”。推廣容缺后補、綠色通道、首席服務官和數(shù)字化審圖、告知承諾、郵政或快遞送達等便利化措施，推行預約辦理、同城通辦、異地代辦、跨層聯(lián)辦、智能導辦、一對一專辦等多種服務方式，多渠道多途徑提高辦理效率和服務水平，切實解決企業(yè)和群眾反映突出的排號等號、耗時長、來回跑等問題。

（三）圍繞“方式再造”，深化相對集中審批制度改革。依托正在打造的新市民中心，進一步優(yōu)化提升審批大廳“一條龍、一站式”功能，進一步推動審批服務事項進駐大廳統(tǒng)一辦理，讓群眾進一扇門、辦百項事。完善“前臺綜合受理、后臺分類審批、綜合窗口出件”工作模式，實行一窗受理、集成服務，持續(xù)加大工作人員培訓力度，不斷提高人員素質，逐步實現(xiàn)“一窗通辦”。根據企業(yè)和群眾辦件頻率、辦事習慣，不斷優(yōu)化調整窗口設置，特別是增設其他市州審批服務事項代辦窗口，提供異地便民服務。對涉及多個部門的事項，建立健全聯(lián)辦機制，探索推行全程幫辦制。通過預約、輪休等辦法，為企業(yè)和群眾辦事提供錯時、延時服務和節(jié)假日受理、辦理通道，探索實行“5+X”工作日模式。對重點區(qū)域重點項目可有針對性地提供個性化定制化服務。完善政務服務效能監(jiān)督，全面推行審批服務過程和結果公開公示，接受社會監(jiān)督。深化和擴大相對集中行政許可權改革試點，整合優(yōu)化審批服務機構和職責，在有條件的縣區(qū)推行相對集中行政審批，實行“一枚印章管審批”。

（四）圍繞“效能再造”，提升行政審批服務效率。打破“信息孤島”，統(tǒng)一明確各部門信息共享的種類、標準、范圍、流程，加快推進部門政務信息聯(lián)通共用。按照“整合是原則、孤網是例外”的要求，統(tǒng)一接入國家和省級部門審批服務系統(tǒng)，實現(xiàn)數(shù)據共享。運用大數(shù)據精準分析和評估審批服務辦件情況，有針對性地改進辦理流程。以審批智能化、服務自助化、辦事移動化為重點，把實體大廳、網上平臺、移動客戶端、自助終端、服務熱線等結合起來，實現(xiàn)線上線下功能互補、融合發(fā)展。

注釋：

①一級：在網上提供辦事指南、資料及要件目錄、基本流程和遠程表格下載；二級：在一級基礎上，實現(xiàn)事項網上咨詢、預受理和辦理結果網上反饋；三級：在二級的基礎上，實現(xiàn)事項網上全流程辦理，全流程網上跟蹤、查詢。