《若干意見》，為學(xué)前教育公共服務(wù)體系建設(shè)保駕護(hù)航

南京師范大學(xué)學(xué)前教育政策研究中心 魏 聰 王海英 陳鏡如

2018年11月15日，新華社受權(quán)發(fā)布《中共中央國務(wù)院關(guān)于學(xué)前教育深化改革規(guī)范發(fā)展的若干意見》（以下簡稱《若干意見》）全文，讓眾多的學(xué)前教育工作者歡欣鼓舞?！度舾梢庖姟返念C布充分體現(xiàn)了黨和國家對學(xué)前教育健康優(yōu)質(zhì)發(fā)展的高度關(guān)注，對億萬兒童健康成長的高度關(guān)心，對全國百姓強(qiáng)烈期盼的高度關(guān)切。

《若干意見》對構(gòu)建“學(xué)前教育公共服務(wù)體系”的時(shí)間表和路線圖都作出了具體明確的部署，主要包括：一個(gè)基本方向，兩大主要目標(biāo)，三條發(fā)展路徑，四項(xiàng)保障機(jī)制。

一、《若干意見》牢牢把握一個(gè)基本方向：公益普惠

《若干意見》明確指出，學(xué)前教育深化改革規(guī)范發(fā)展的目的是進(jìn)一步完善學(xué)前教育公共服務(wù)體系，切實(shí)辦好新時(shí)代學(xué)前教育，更好地實(shí)現(xiàn)幼有所育的目標(biāo)。因此，構(gòu)建學(xué)前教育公共服務(wù)體系成為當(dāng)下我國學(xué)前教育領(lǐng)域的重要戰(zhàn)略目標(biāo)。

根據(jù)《國家基本公共服務(wù)體系“十二五”規(guī)劃》精神，基本公共服務(wù)是指建立在一定社會(huì)共識基礎(chǔ)上，由政府主導(dǎo)提供的，與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平和階段相適應(yīng)，旨在保障全體公民生存和發(fā)展基本需求的公共服務(wù)。享有基本公共服務(wù)屬于公民的權(quán)利，提供基本公共服務(wù)是政府的職責(zé)。在《“十三五”推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化規(guī)劃》這一文件中，又特別強(qiáng)調(diào)基本公共服務(wù)的均等化，并且將“基本公共教育”作為國家的八大基本公共服務(wù)制度之首，承諾要將其作為公共產(chǎn)品向全民提供，以滿足社會(huì)公眾對“學(xué)有所教”的發(fā)展需求。據(jù)此可知，公共服務(wù)體系的構(gòu)建特別強(qiáng)調(diào)四個(gè)要點(diǎn)：政府主導(dǎo)、全民可享、機(jī)會(huì)均等、適應(yīng)發(fā)展。具體到學(xué)前教育公共服務(wù)體系的建設(shè)則是：在牢牢把握公益普惠基本方向，堅(jiān)持公辦民辦并舉，加大公共財(cái)政投入的基礎(chǔ)上，達(dá)到廣覆蓋、?；?、有質(zhì)量。這種對“公益普惠、優(yōu)質(zhì)均衡”的追求，符合哲學(xué)大家約翰·羅爾斯所提出的“公平的正義”理論，符合最廣大人民群眾的迫切需求和根本利益。

二、《若干意見》明確設(shè)定兩大主要目標(biāo)：入園數(shù)量和保教質(zhì)量

在強(qiáng)調(diào)“公益普惠”基本方向的基礎(chǔ)上，《若干意見》將完善學(xué)前教育公共服務(wù)體系這一戰(zhàn)略目標(biāo)細(xì)化為兩大主要目標(biāo)：入園數(shù)量和保教質(zhì)量。其一，到2020年全國學(xué)前三年毛入園率達(dá)到85%，普惠性幼兒園覆蓋率達(dá)到80%；到2035年全面普及學(xué)前三年教育，兌現(xiàn)幼有所育目標(biāo)的承諾。其二，通過提升保教隊(duì)伍整體素質(zhì)和水平，來保障幼有優(yōu)育目標(biāo)的達(dá)成?！度舾梢庖姟穼處熍囵B(yǎng)的層次、規(guī)模都做出了明確規(guī)定，對園長培訓(xùn)的數(shù)量和標(biāo)準(zhǔn)也提出了明確要求。兩個(gè)主要目標(biāo)的設(shè)定不僅是對我國基本公共服務(wù)體系發(fā)展要求的積極回應(yīng)，而且展示了我國學(xué)前教育同國際接軌、創(chuàng)世界一流的雄心壯志。我們課題組通過對聯(lián)合國教科文組織（UNESCO）在線數(shù)據(jù)庫中的最新數(shù)據(jù)計(jì)算可得，在學(xué)前教育毛入園率方面，2017年的世界平均水平為50.36%。我國2017年為79.6%，雖遠(yuǎn)超世界平均水平，但與金磚五國中的巴西和俄羅斯相比仍然較低，且遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于OECD國家的平均水平。2016年OECD國家中可得數(shù)據(jù)的32個(gè)國家的毛入園率平均水平為93.63%。在學(xué)前教育師幼比方面，2017年的世界平均水平為1∶17.68，我國為1∶18.06，并未達(dá)到平均水平。在金磚五國的可得數(shù)據(jù)中，我國2016年的學(xué)前教育師幼比（1∶19.08）低于巴西（1∶16.60），與OECD國家的發(fā)展水平相比更是存在較大的差距，2016年OECD國家中可得數(shù)據(jù)的21個(gè)國家的師幼比平均水平為1∶12.73。

三、《若干意見》具體規(guī)劃三條發(fā)展路徑：公辦、普惠性民辦及營利性民辦

為實(shí)現(xiàn)上述主要發(fā)展目標(biāo)，建成學(xué)前教育公共服務(wù)體系，《若干意見》中設(shè)計(jì)了清晰的辦園規(guī)劃格局：公辦民辦并舉。具體發(fā)展路徑有三：到2020年公辦園在園幼兒占比原則上達(dá)到50%；2019年6月底前各?。▍^(qū)、市）完善普惠性民辦園認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)等；2019年6月底前各省（區(qū)、市）制定民辦園分類管理實(shí)施辦法等。

首先，在大力發(fā)展公辦園方面，《若干意見》強(qiáng)調(diào)要充分發(fā)揮公辦園?；?、兜底線、引領(lǐng)方向、平抑收費(fèi)的主渠道作用。具體包括四點(diǎn)思路：國家繼續(xù)實(shí)施學(xué)前教育行動(dòng)計(jì)劃，逐年安排建設(shè)一批普惠性幼兒園；當(dāng)?shù)卣季忠?guī)劃進(jìn)行新建改擴(kuò)建幼兒園，尤其是針對公辦園資源不足的城鎮(zhèn)、農(nóng)村的鄉(xiāng)鎮(zhèn)地區(qū)，要確保普惠性幼兒園的優(yōu)先建設(shè)；小區(qū)配套園由政府統(tǒng)籌安排，此類園所的兩種可能路徑之一便是辦成公辦園；利用閑置資源，積極挖掘潛力，例如，充分利用農(nóng)村中小學(xué)閑置校舍等資源，鼓勵(lì)普通高等學(xué)校等國有企事業(yè)單位舉辦公辦園。其次，為緩解發(fā)展不平衡不充分、“入園難”“入園貴”等突出問題，政府積極扶持普惠性民辦園?！度舾梢庖姟分该髁藘煞N方式：其一，委托辦理，即政府將小區(qū)配套幼兒園委托辦成普惠性民辦園；其二，引導(dǎo)舉辦，政府通過購買服務(wù)、綜合獎(jiǎng)補(bǔ)、減免租金等優(yōu)惠扶持方式，引導(dǎo)社會(huì)力量更多舉辦普惠性幼兒園。最后，為推進(jìn)學(xué)前教育安全優(yōu)質(zhì)發(fā)展，滿足家長不同選擇性需求，政府對營利性民辦園進(jìn)行了重點(diǎn)規(guī)范。《若干意見》主要提出了五項(xiàng)治理措施：小區(qū)配套幼兒園不得辦成營利性幼兒園；堅(jiān)決抑制營利性民辦園過高收費(fèi)；嚴(yán)格審核營利性幼兒園及其所參與并購、加盟等相關(guān)利益企業(yè)的資質(zhì)水平，并要求這些園所原則上應(yīng)取得省級示范園資質(zhì)；幼兒園控制主體或品牌加盟主體變更應(yīng)依法審批、核準(zhǔn)登記；上市公司不得通過股票市場融資投資營利性幼兒園，不得通過發(fā)行股份或支付現(xiàn)金等方式購買營利性幼兒園資產(chǎn)。此外，《若干意見》還特別強(qiáng)調(diào)所有民辦園一律不準(zhǔn)單獨(dú)或作為一部分資產(chǎn)打包上市。

三條發(fā)展路徑任務(wù)清晰、定位明確：學(xué)前教育公共服務(wù)體系以普惠性資源（公辦園和普惠性民辦園）為主體，以營利性民辦園作為多形式的補(bǔ)充。

四、《若干意見》優(yōu)化提升四項(xiàng)保障機(jī)制：財(cái)政投入、隊(duì)伍建設(shè)、監(jiān)管體系、領(lǐng)導(dǎo)服務(wù)

為實(shí)現(xiàn)學(xué)前教育公共服務(wù)體系這一戰(zhàn)略目標(biāo)，優(yōu)化其發(fā)展路徑，《若干意見》在四大保障機(jī)制上下足功夫。

第一，健全經(jīng)費(fèi)投入長效機(jī)制?！度舾梢庖姟窂?qiáng)調(diào)三點(diǎn)：經(jīng)費(fèi)投入結(jié)構(gòu)的優(yōu)化，尤其是投入的力度、重點(diǎn)及效益；成本分擔(dān)機(jī)制的健全，尤其是辦園成本的核定、生均經(jīng)費(fèi)的配備、保教收費(fèi)的監(jiān)管；資助制度的完善。此外，《若干意見》還特別重視對民辦園教師待遇的保障和提升：“民辦園要參照當(dāng)?shù)毓k園教師工資收入水平，合理確定相應(yīng)教師的工資收入?！?/p>

第二，大力加強(qiáng)保教隊(duì)伍建設(shè)。重點(diǎn)在于人員配備、培養(yǎng)體系和資質(zhì)監(jiān)管。具體包括：各類園所均應(yīng)按照教育部2013年印發(fā)的《幼兒園教職工配備標(biāo)準(zhǔn)（暫行）》配足配齊教職工；完善幼兒教師職前培養(yǎng)體系并健全職后培訓(xùn)制度，以保證幼兒教師的培養(yǎng)數(shù)量和專業(yè)水平；在準(zhǔn)入之時(shí)嚴(yán)格把關(guān)相應(yīng)資質(zhì)，在任用期間強(qiáng)化師德師風(fēng)建設(shè)，對于違反職業(yè)行為規(guī)范、影響惡劣的實(shí)行“一票否決”。

第三，完善監(jiān)督管理體系。以安全為最低底線，以質(zhì)量為最高目標(biāo)，以平價(jià)為主導(dǎo)方向。保障幼兒的身心健康和生命安全是園所的中心任務(wù)和關(guān)鍵責(zé)任。因此，《若干意見》非常重視對園所和園長、舉辦者等資質(zhì)的審查及違規(guī)懲處。在園所監(jiān)管方面，從幼兒園的準(zhǔn)入、運(yùn)營等進(jìn)行了全方位的要求和規(guī)定。例如，幼兒園審批嚴(yán)格執(zhí)行“先證后照”制度，無證園的治理要加大力度、加快速度等。在違規(guī)懲處方面，強(qiáng)調(diào)落實(shí)園長的安全主體責(zé)任，并且提出連帶責(zé)任的承擔(dān)：當(dāng)所屬園所出現(xiàn)安全、經(jīng)營、管理等方面問題時(shí)，舉辦者、實(shí)際控制人、負(fù)責(zé)幼兒園經(jīng)營的管理機(jī)構(gòu)應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。對保教質(zhì)量的監(jiān)測和提高，《若干意見》則繼續(xù)貫徹《幼兒園教育指導(dǎo)綱要（試行）》《3-6歲兒童學(xué)習(xí)與發(fā)展指南》等文件的精神，要求從硬件的辦園條件和軟件的科學(xué)保教來提高學(xué)前教育質(zhì)量和水平。對保教收費(fèi)的監(jiān)管和限制，《若干意見》態(tài)度鮮明、立場堅(jiān)定：遏制園所的過度逐利行為。

第四，加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)和服務(wù)水平。《若干意見》對政府責(zé)任清單和權(quán)力清單的規(guī)定更加清晰。首先，明確發(fā)展學(xué)前教育的責(zé)任主體是地方政府，并對中央——省、市——縣級——鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）等各級政府的主要任務(wù)進(jìn)行了厘清。其次，明確發(fā)展學(xué)前教育的協(xié)作部門，教育、編制、發(fā)改、財(cái)政等各部門應(yīng)通力合作。再次，加大對地方政府的問責(zé)力度，對督導(dǎo)評估辦法、評價(jià)考核對象等均做出了具體安排。最后，提出加快學(xué)前教育立法的推進(jìn)和制定，讓學(xué)前教育的發(fā)展有法可依。

綜上，《若干意見》的制定是對黨的十九大精神的深入貫徹落實(shí)：在發(fā)展中補(bǔ)齊民生短板，促進(jìn)社會(huì)公平正義，實(shí)現(xiàn)幼有所育。努力讓每個(gè)孩子都能享有公平而有質(zhì)量的教育，促進(jìn)兒童的全面發(fā)展，確保國家的長治久安。