地質(zhì)科研事業(yè)單位預(yù)算管理存在的問題及對策

■ 唐萍萍

（中國地質(zhì)科學(xué)院巖溶地質(zhì)研究所，廣西 桂林 541004）

地質(zhì)科研事業(yè)單位是從事地質(zhì)調(diào)查和科學(xué)研究的公益類地學(xué)科研機(jī)構(gòu)，承擔(dān)著國家公益性、基礎(chǔ)性地質(zhì)調(diào)查任務(wù)，為我國經(jīng)濟(jì)建設(shè)的各個領(lǐng)域提供基礎(chǔ)地質(zhì)資料，對我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展具有重要的推動作用。一方面，預(yù)算管理是地質(zhì)科研事業(yè)單位財務(wù)管理工作的核心，由于公益性地質(zhì)調(diào)查科研事業(yè)單位的收入主要來源于財政補(bǔ)助收入、事業(yè)收入和其他合法收入，經(jīng)費(fèi)來源途徑較廣，財務(wù)管理難度大；另一方面，地質(zhì)科研工作是由“已知”求解“未知”的探索性很強(qiáng)的研究工作，在求解科學(xué)問題過程中存在較為復(fù)雜的影響因素，具有不可預(yù)見性，這進(jìn)一步增加了單位財務(wù)管理的難度。因此，加強(qiáng)地質(zhì)科研事業(yè)單位預(yù)算管理，一方面可以提高資金使用效率，優(yōu)化國家財政支出結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)財政資金合理配置；另一方面可以促進(jìn)地質(zhì)科研事業(yè)單位總體目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，提升單位的整體管理水平，對科研工作和地質(zhì)事業(yè)發(fā)展具有重要意義。

我國從2000年開始逐步推行部門預(yù)算、國庫統(tǒng)一集中支付、政府采購和公開招投標(biāo)財政體制改革措施，優(yōu)化和完善了地質(zhì)科研事業(yè)單位的預(yù)算管理水平，使財政在宏觀調(diào)控中的作用得到充分發(fā)揮。隨著2015年《中華人民共和國預(yù)算法》（2014年修訂）的實(shí)施，對地質(zhì)科研事業(yè)單位預(yù)算管理又提出了更高的要求，進(jìn)一步要求地質(zhì)科研事業(yè)單位預(yù)算管理要以全面預(yù)算為基礎(chǔ)，通過制定可考核的預(yù)算目標(biāo)、編制詳細(xì)的預(yù)算計劃、全面控制預(yù)算執(zhí)行、實(shí)行預(yù)算考核評價等方法，實(shí)現(xiàn)對單位各類項目執(zhí)行的有效控制，從而實(shí)現(xiàn)財政資源的合理配置，提高國家財政資金的利用效率，充分發(fā)揮地質(zhì)科研事業(yè)單位公益性、基礎(chǔ)性的服務(wù)職能。但是現(xiàn)階段不少地質(zhì)科研事業(yè)單位的預(yù)算管理制度比較粗放，預(yù)算方案編制不科學(xué)、不合理、不夠細(xì)化；有部分單位領(lǐng)導(dǎo)人和職工對單位預(yù)算管理不了解、不重視、不理解，使全面預(yù)算管理制度在執(zhí)行過程中遇到了很多阻力，與新時期事業(yè)單位全面預(yù)算管理的要求不適應(yīng)，阻礙了地質(zhì)科研事業(yè)單位的可持續(xù)發(fā)展。本文就地質(zhì)科研事業(yè)單位預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行、預(yù)算績效評價中存在的問題進(jìn)行深入分析，并就如何改進(jìn)提出建議。

1 預(yù)算管理中存在的問題

1.1 預(yù)算編制和審核

1.1.1 預(yù)算編制缺乏科學(xué)性

地質(zhì)科研事業(yè)單位預(yù)算主要由基本預(yù)算和項目預(yù)算兩部分構(gòu)成。在當(dāng)前，基本預(yù)算不足，而項目預(yù)算在單位預(yù)算中的比例很大。因此，地質(zhì)科研事業(yè)單位預(yù)算編制要統(tǒng)籌單位職工的基本支出（人員費(fèi)）、儀器設(shè)備支出、會議費(fèi)、差旅費(fèi)、交通費(fèi)等各項支出科目費(fèi)用。完成這些數(shù)據(jù)的收集和統(tǒng)籌計算均需要充足的時間。但在實(shí)際中，財政部在每年的10月份開始安排各預(yù)算單位的預(yù)算編制，并要求在11月底之前完成“一上”的申報工作。所以單位預(yù)算編制時間不超過2個月，預(yù)算編制缺乏詳盡的調(diào)研和統(tǒng)籌時間，單位財務(wù)部門很難對單位不同部門申報的預(yù)算計劃進(jìn)行詳細(xì)的審核，導(dǎo)致預(yù)算的編制與實(shí)際工作需要脫節(jié)，預(yù)算數(shù)據(jù)不精確，具有很大的隨意性。

另外，預(yù)算編制一般是由單位財務(wù)部門牽頭組織完成的，單位財務(wù)人員可依據(jù)標(biāo)準(zhǔn)對地調(diào)項目基本支出做出準(zhǔn)確的預(yù)算，而對專業(yè)性較強(qiáng)的項目支出，由于其對專業(yè)知識缺乏深入了解往往顯得力不從心，加之單位內(nèi)部不同部門之間信息流通不暢，編制預(yù)算時僅憑經(jīng)驗(yàn)，造成預(yù)算編制結(jié)果缺乏科學(xué)性、合理性和準(zhǔn)確性。

1.1.2 預(yù)算審核缺乏嚴(yán)謹(jǐn)性

地質(zhì)科研事業(yè)單位的項目預(yù)算編制完成后，均上報至大區(qū)項目辦或地調(diào)中心項目主管單位審核，然后由項目主管單位上報財政部。一般情況下，大區(qū)項目辦或地調(diào)中心項目主管部門對下級地質(zhì)科研事業(yè)單位的項目比較了解，可以對項目預(yù)算進(jìn)行審核和把關(guān)。但是在實(shí)踐中，因?yàn)槊總€大區(qū)項目辦或地調(diào)中心主管部門管理的地調(diào)科研項目數(shù)量多，經(jīng)費(fèi)額度大，而負(fù)責(zé)管理和審核這些項目的主管部門的人手有限，加之審核時間緊（一般要求10～20天完成），通常只能對項目經(jīng)費(fèi)進(jìn)行形式上的審核和匯總，而對預(yù)算科目的規(guī)范性、科學(xué)性、合理性、有效性等方面基本未進(jìn)行認(rèn)真審核，大區(qū)項目辦或地調(diào)中心的主管部門審核環(huán)節(jié)基本流于形式。而財政部對地質(zhì)科研事業(yè)單位的具體情況并不十分了解，只能對項目預(yù)算總量進(jìn)行控制，而不能對預(yù)算項目的必要性、有效性進(jìn)行審核把關(guān)，從而導(dǎo)致不合理、不科學(xué)的預(yù)算項目獲得審批，造成國家財政資源的浪費(fèi)。

1.2 預(yù)算執(zhí)行

根據(jù)國家預(yù)算管理制度要求，科研事業(yè)單位預(yù)算一經(jīng)批復(fù)，應(yīng)嚴(yán)格執(zhí)行，不得自行調(diào)整或變更，在執(zhí)行過程中，如因不可抗拒因素造成項目需要變更或調(diào)整的，必須按《中華人民共和國預(yù)算法》（2014年修訂）規(guī)定的程序上報財政部門審批。但在實(shí)踐中，一方面部分地質(zhì)科研事業(yè)單位沒有建立有效的預(yù)算控制系統(tǒng)和預(yù)算執(zhí)行控制制度，預(yù)算執(zhí)行人員的預(yù)算管理意識不強(qiáng)，經(jīng)常在發(fā)生經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)時不依據(jù)編制的預(yù)算科目來支出，而是先隨意支出后，再與預(yù)算項目進(jìn)行匹配，導(dǎo)致在預(yù)算執(zhí)行過程中不按預(yù)算科目支出的情況時有發(fā)生，削弱了預(yù)算管理的約束力，嚴(yán)重破壞了預(yù)算管理的嚴(yán)肅性。另一方面，由于財政部對項目預(yù)算執(zhí)行率有明確要求，并且項目年末結(jié)余資金均需上交國庫，有的地調(diào)科研項目為了提高項目經(jīng)費(fèi)執(zhí)行率，存在年末突擊花錢、跨項目報銷，或違規(guī)支出與本項目不相關(guān)的費(fèi)用的現(xiàn)象，使預(yù)算執(zhí)行結(jié)果不真實(shí)，造成國家財政資金的巨大浪費(fèi)。此外，由于地質(zhì)科研項目涉及到很大的野外調(diào)查工作量，野外工作易受環(huán)境、氣候和地域等外部環(huán)境條件的影響，這增加了預(yù)算執(zhí)行的不確定性和難度。

1.3 預(yù)算績效評價

地質(zhì)科研事業(yè)單位是為社會提供基礎(chǔ)地質(zhì)調(diào)查資料的服務(wù)機(jī)構(gòu)，在建立內(nèi)部預(yù)算績效評價指標(biāo)時，不僅需要考慮國家投入與項目產(chǎn)出的關(guān)系，同時要兼顧項目預(yù)算執(zhí)行的過程以及項目預(yù)算執(zhí)行結(jié)果所帶來的經(jīng)濟(jì)效率和社會效益。在我國現(xiàn)行的預(yù)算管理體制中，雖然有預(yù)算管理和績效評價的辦法，但這些評價方法多重視財務(wù)定量指標(biāo)的完成，而忽略了社會效益指標(biāo)的取得，并不能準(zhǔn)確反映地質(zhì)調(diào)查項目的社會效益。而且預(yù)算績效評價的內(nèi)容均較為簡單，沒有考慮到地質(zhì)科研單位自身的獨(dú)特性。預(yù)算評價中定性評價指標(biāo)較多，定量指標(biāo)較少，當(dāng)前急需建立一套科學(xué)系統(tǒng)的評價體系來對地質(zhì)科研事業(yè)單位預(yù)算績效進(jìn)行較為精準(zhǔn)的評價。另外，對于預(yù)算績效評價結(jié)果，當(dāng)前也沒有建立有效的激勵措施，無法有效調(diào)動項目負(fù)責(zé)人和預(yù)算執(zhí)行人員對預(yù)算管理的積極性和主動性。

2 提高地質(zhì)科研事業(yè)單位預(yù)算管理的對策

2.1 改進(jìn)預(yù)算編制思路，提高預(yù)算編制的科學(xué)性

地質(zhì)科研事業(yè)單位應(yīng)按照中國地質(zhì)調(diào)查局關(guān)于《預(yù)算管理體系建設(shè)實(shí)施方案》（2015年）的要求，從項目的立項階段開始，就認(rèn)真謀劃好預(yù)算編制，這是提高預(yù)算編制科學(xué)性的必要條件。首先，要明確預(yù)算編制的思路，應(yīng)以下一年地質(zhì)科研事業(yè)單位的工作目標(biāo)任務(wù)為中心，統(tǒng)籌兼顧，在符合國家專項項目管理的相關(guān)規(guī)定和要求的前提下，有計劃地編制預(yù)算，將項目預(yù)算做細(xì)做實(shí),有針對性和目的性地申報項目各項支出科目。其次，要加強(qiáng)單位財務(wù)部門與相關(guān)業(yè)務(wù)部門及單位不同業(yè)務(wù)部門的溝通協(xié)調(diào)，從整個單位的角度統(tǒng)籌考慮項目預(yù)算的各項支出，單位財務(wù)部門對需要編制的各項支出的合理性、準(zhǔn)確性、科學(xué)性要進(jìn)行認(rèn)真仔細(xì)地檢查，保證年度預(yù)算的真實(shí)性和準(zhǔn)確性，避免虛報支出科目和虛列與項目無關(guān)的支出。第三，應(yīng)該根據(jù)地質(zhì)科研工作的特點(diǎn)和野外調(diào)查特殊性, 充分考慮到項目在實(shí)施過程中可能發(fā)生的意外情況,預(yù)算編制不能太過精細(xì),有的費(fèi)用支出可粗線條地進(jìn)行預(yù)算，為項目執(zhí)行過程中出現(xiàn)的意外支出留出緩沖空間，從而使地質(zhì)科研項目的預(yù)算執(zhí)行率更有保障。

2.2 完善預(yù)算執(zhí)行管理制度，保障預(yù)算執(zhí)行

第一，在項目執(zhí)行過程中,嚴(yán)格遵守《中華人民共和國預(yù)算法》（2014年修訂），堅持“無預(yù)算不得安排支出”的總原則，嚴(yán)格按照財政部的批復(fù)和各類專項項目管理辦法的相關(guān)規(guī)定來執(zhí)行預(yù)算,明確支出范圍和支出標(biāo)準(zhǔn)，保證各明細(xì)科目支出與項目預(yù)算一致,不隨意追加和調(diào)整項目各明細(xì)支出，嚴(yán)格控制超預(yù)算、無預(yù)算開支。首先要同步抓好地質(zhì)科研項目業(yè)務(wù)技術(shù)工作實(shí)施與預(yù)算執(zhí)行，保證年中預(yù)算執(zhí)行與項目工作完成進(jìn)度同步一致；其次，應(yīng)該推行預(yù)算項目收支實(shí)時在線查詢業(yè)務(wù)，使項目負(fù)責(zé)人能夠?qū)崟r在線查詢項目支出情況；第三，實(shí)行預(yù)算執(zhí)行通報制度和內(nèi)部控制制度，將項目預(yù)算執(zhí)行與年度考核掛鉤，提高項目負(fù)責(zé)人執(zhí)行項目預(yù)算的積極性。

第二，健全完善經(jīng)濟(jì)管理體系，發(fā)揮財務(wù)監(jiān)督職能。嚴(yán)格執(zhí)行費(fèi)用開支范圍、標(biāo)準(zhǔn)、辦事程序以及支出審核、審批規(guī)定；從預(yù)算執(zhí)行、項目管理、合同管理和經(jīng)費(fèi)支出等環(huán)節(jié)，加強(qiáng)委托業(yè)務(wù)費(fèi)、會議費(fèi)、勞務(wù)費(fèi)、差旅費(fèi)、出國費(fèi)、專用材料費(fèi)、交通費(fèi)（含野外臨時租車）、儀器設(shè)備采購、基建項目等重點(diǎn)支出的審核把關(guān)；嚴(yán)格執(zhí)行公務(wù)卡結(jié)算業(yè)務(wù)，擴(kuò)大國庫集中支付范圍，減少資金撥付中間環(huán)節(jié)，嚴(yán)控預(yù)付款及備用金數(shù)額，防止“小金庫”現(xiàn)象；加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)合同管理與執(zhí)行；加強(qiáng)對預(yù)算執(zhí)行情況的事后監(jiān)督，對不按規(guī)定執(zhí)行預(yù)算的情況要啟動問責(zé)程序，讓違紀(jì)違規(guī)者受到應(yīng)有的懲戒。

2.3 建立健全預(yù)算績效管理制度

完善的預(yù)算績效評價制度和有效的激勵措施可以促進(jìn)地質(zhì)科研事業(yè)單位的預(yù)算管理科學(xué)化、規(guī)范化。地質(zhì)科研事業(yè)單位有其自身的行業(yè)性質(zhì)和科研特點(diǎn)，一方面，應(yīng)根據(jù)地質(zhì)科研單位不同學(xué)科科研方向，構(gòu)建適宜單位自身發(fā)展的預(yù)算績效目標(biāo)管理制度和指標(biāo)體系，實(shí)現(xiàn)對預(yù)算執(zhí)行中各個環(huán)節(jié)工作的監(jiān)控評價，加大項目非正常開支的監(jiān)控力度，降低財政風(fēng)險和損失，從而保障項目績效目標(biāo)的實(shí)現(xiàn),促進(jìn)全面預(yù)算管理體系的循環(huán)流轉(zhuǎn)；另一方面，應(yīng)按照中國地質(zhì)調(diào)查局的相關(guān)規(guī)定，做好地質(zhì)科研項目的績效考評工作,對地調(diào)項目實(shí)施過程和實(shí)施結(jié)果進(jìn)行績效評估,對資金的使用情況和實(shí)施成效做出評價，促使項目負(fù)責(zé)人在預(yù)算編制與執(zhí)行過程中樹立節(jié)約意識，培養(yǎng)勤儉辦事的習(xí)慣，確保國家財政資金的投入產(chǎn)出效益。