自然資源資產(chǎn)管理視角下的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制思考

■ 譚麗萍/徐小黎/李 勇/畢云龍

（自然資源部咨詢研究中心，北京 100034）

生態(tài)補(bǔ)償是生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)的重要方式之一，也是其理論研究和實(shí)踐探索相對(duì)較為豐富的領(lǐng)域之一。通過生態(tài)補(bǔ)償模式可以實(shí)現(xiàn)較大區(qū)域尺度上生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值的轉(zhuǎn)換[3]。新時(shí)代自然資源資產(chǎn)管理的變化直接影響生態(tài)補(bǔ)償?shù)母鱾€(gè)環(huán)節(jié)。本文試圖從加強(qiáng)自然資源資產(chǎn)管理的角度，結(jié)合現(xiàn)有生態(tài)補(bǔ)償模式的特點(diǎn)、生態(tài)補(bǔ)償與自然資源資產(chǎn)管理的關(guān)系，探究如何完善生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，以更好地促進(jìn)生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)，統(tǒng)籌推進(jìn)資源保護(hù)和環(huán)境修復(fù)的協(xié)調(diào)持續(xù)發(fā)展。

1 生態(tài)補(bǔ)償及其與自然資源資產(chǎn)管理的關(guān)系

1.1 生態(tài)補(bǔ)償?shù)亩x

生態(tài)補(bǔ)償是通過核算生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價(jià)值、生態(tài)保護(hù)和修復(fù)成本、發(fā)展機(jī)會(huì)成本等，運(yùn)用政府和市場手段均衡不同區(qū)域的利益[1]，既修復(fù)保護(hù)生態(tài)環(huán)境，又對(duì)生態(tài)脆弱地區(qū)進(jìn)行經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，最終實(shí)現(xiàn)生態(tài)保護(hù)與經(jīng)濟(jì)協(xié)同發(fā)展、區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展[2-3]。

1.2 生態(tài)補(bǔ)償與自然資源資產(chǎn)管理的關(guān)系

生態(tài)補(bǔ)償是自然資源資產(chǎn)管理的一種有效手段，而實(shí)現(xiàn)自然資源資產(chǎn)相關(guān)利益者之間的公平是生態(tài)補(bǔ)償?shù)哪康?，兩者間相互聯(lián)系，相互補(bǔ)充。首先，自然資源合理開發(fā)利用是生態(tài)補(bǔ)償?shù)那疤?，只有成為?yōu)質(zhì)的自然資源，才有進(jìn)行補(bǔ)償?shù)目赡苄?。其次，自然資源資產(chǎn)化管理是生態(tài)補(bǔ)償?shù)幕A(chǔ)，只有通過統(tǒng)一確權(quán)登記和有償使用，保證權(quán)屬清晰，價(jià)值可量，才能進(jìn)行準(zhǔn)確而公平的生態(tài)補(bǔ)償。

多年來自然資源的經(jīng)濟(jì)價(jià)值一直凌駕于生態(tài)價(jià)值之上，且部分自然資源的資產(chǎn)屬性不明晰，經(jīng)濟(jì)價(jià)值未顯化，因此出現(xiàn)了資源過度損耗、環(huán)境持續(xù)惡化的現(xiàn)狀。通過生態(tài)補(bǔ)償方式促使人們進(jìn)一步關(guān)注自然資源資產(chǎn)的生態(tài)價(jià)值，推動(dòng)各地政府和組織采取不同的手段提升生態(tài)產(chǎn)品的質(zhì)量，實(shí)現(xiàn)生態(tài)產(chǎn)品的經(jīng)濟(jì)價(jià)值，是自然資源管理和社會(huì)發(fā)展進(jìn)步的必然選擇。

2 國內(nèi)生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐現(xiàn)狀及其特點(diǎn)

生態(tài)補(bǔ)償最初是為了保護(hù)生態(tài)環(huán)境，同時(shí)協(xié)調(diào)環(huán)境保護(hù)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的利益而開展，主要集中在自然保護(hù)區(qū)及重要生態(tài)功能區(qū)保護(hù)、礦產(chǎn)資源開發(fā)、流域水環(huán)境保護(hù)等一些重點(diǎn)領(lǐng)域[4]。我國的生態(tài)補(bǔ)償主要由政府主導(dǎo)，目前，部分企業(yè)逐漸開始參與，補(bǔ)償?shù)膶?duì)象也不斷擴(kuò)展。

2.1 國內(nèi)生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐現(xiàn)狀

2.1.1 區(qū)域生態(tài)補(bǔ)償

區(qū)域生態(tài)補(bǔ)償目的在于解決跨界環(huán)境問題，促進(jìn)區(qū)域間統(tǒng)籌發(fā)展，需要協(xié)調(diào)的一般是區(qū)域主體之間的利益關(guān)系。補(bǔ)償主體與客體分別為生態(tài)效益的受益方和輸出方。如東部地區(qū)對(duì)中西部地區(qū)的補(bǔ)償，國家對(duì)生態(tài)功能區(qū)和國家級(jí)自然保護(hù)區(qū)的補(bǔ)償，京津冀地區(qū)基于協(xié)同發(fā)展理念下的生態(tài)補(bǔ)償?shù)?。其中，在京津冀生態(tài)補(bǔ)償案例中，北京、天津通過在河北投資各項(xiàng)保護(hù)環(huán)境和資源的工程，或長期給予公益林項(xiàng)目、自然保護(hù)區(qū)一定的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，河北省也制定了一系列政策來提高生態(tài)補(bǔ)償資金的使用效率[5-6]。區(qū)域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制目前仍不健全，亟待更多的實(shí)踐探索和總結(jié)。

2.1.2 流域生態(tài)補(bǔ)償

流域生態(tài)補(bǔ)償屬于特殊的區(qū)域生態(tài)補(bǔ)償，該領(lǐng)域的補(bǔ)償機(jī)制發(fā)展相對(duì)成熟，主要包括水源地生態(tài)補(bǔ)償、以跨界斷面為依據(jù)的水質(zhì)生態(tài)補(bǔ)償?shù)?。水源地生態(tài)補(bǔ)償如浙江省對(duì)烏溪江流域水源地的生態(tài)補(bǔ)償,天津市對(duì)河北省境內(nèi)海河、灤河流域水污染治理的資金投入[7-8]等。水質(zhì)生態(tài)補(bǔ)償如以安徽黃山為代表的新安江流域處在上游，為下游浙江的杭州及其周邊地區(qū)提供安全干凈的水源，在此案例中，中央建立了專項(xiàng)資金支付3億元，兩省分別出資一億元，如果水質(zhì)達(dá)到協(xié)定標(biāo)準(zhǔn)，浙江向安徽補(bǔ)償一億元，如果水質(zhì)低于協(xié)定標(biāo)準(zhǔn)，則安徽向浙江返還一億元。在此補(bǔ)償機(jī)制的推動(dòng)下，新安江流域水質(zhì)持續(xù)變好[9]。綜合看來，流域生態(tài)補(bǔ)償為上游及中游地區(qū)提供了生態(tài)環(huán)境保護(hù)的資金和動(dòng)力，也為下游提供了優(yōu)質(zhì)的水源。但仍然存在地方政府積極性不高、缺乏法律標(biāo)準(zhǔn)、補(bǔ)償方式單一等問題。

2.1.3 要素生態(tài)補(bǔ)償

要素生態(tài)補(bǔ)償主要以森林、草原、濕地等為主，是我國生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹饕绞?，近年來逐漸擴(kuò)展到農(nóng)業(yè)、海洋等生態(tài)系統(tǒng)。要素生態(tài)補(bǔ)償?shù)哪康脑谟诰S持并提升相關(guān)生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能，保證其質(zhì)量不下降，數(shù)量不減少。具體如國家關(guān)于公益林保護(hù)、退耕還林、退牧還草、退耕還濕、整治修復(fù)海洋保護(hù)區(qū)和生態(tài)脆弱區(qū)等政策及配套制度的制定[10-13]。要素生態(tài)補(bǔ)償市場化程度相對(duì)更低，主要由政府主導(dǎo)，補(bǔ)償資金主要來源于中央財(cái)政。

2.1.4 資源開發(fā)利用補(bǔ)償

資源開發(fā)利用補(bǔ)償是指將經(jīng)濟(jì)效益和環(huán)境效益結(jié)合起來，對(duì)由于開發(fā)、利用自然資源引起生態(tài)破壞或資源損耗等情況提供經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，主要集中在礦產(chǎn)資源開發(fā)、水能資源開發(fā)、旅游資源開發(fā)等領(lǐng)域。如針對(duì)東北、西部地區(qū)以開采石油、煤炭等為主的資源型城市的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，對(duì)三峽水電站對(duì)周邊生態(tài)環(huán)境的影響所進(jìn)行的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償?shù)萚14-15]。資源開發(fā)利用補(bǔ)償在實(shí)踐中已有部分案例，但尚未形成系統(tǒng)的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和方式，相關(guān)研究也不成熟。

2.2 生態(tài)補(bǔ)償現(xiàn)狀的特點(diǎn)分析

2.2.1 理論基礎(chǔ)薄弱，亟需加強(qiáng)系統(tǒng)研究

生態(tài)補(bǔ)償?shù)幕A(chǔ)在于自然資源資產(chǎn)價(jià)值的明晰，而目前關(guān)于自然資源資產(chǎn)核算、生態(tài)系統(tǒng)功能評(píng)估、生態(tài)價(jià)值核算的研究仍不成體系，也沒有權(quán)威、可普遍推廣的計(jì)算方法。具體表現(xiàn)在：一是對(duì)于農(nóng)田、水體等復(fù)雜生態(tài)系統(tǒng)的核算不可靠，對(duì)不同尺度生態(tài)系統(tǒng)生態(tài)價(jià)值核算分類比較研究較少；二是對(duì)典型地區(qū)或生態(tài)系統(tǒng)的自然資源資產(chǎn)、生態(tài)價(jià)值核算總結(jié)不夠深入，仍需進(jìn)一步提煉系統(tǒng)的、可全面推廣的核算方法體系。

2.2.2 以中央縱向補(bǔ)償為主，區(qū)域間橫向補(bǔ)償仍不成熟

目前對(duì)于區(qū)域生態(tài)補(bǔ)償、要素生態(tài)補(bǔ)償和資源開發(fā)利用生態(tài)補(bǔ)償?shù)热匀灰灾醒胝疄橹鲗?dǎo)，采用中央轉(zhuǎn)移支付的途徑進(jìn)行縱向補(bǔ)償。但國家補(bǔ)償?shù)馁Y金平均到每個(gè)區(qū)域后相對(duì)薄弱，對(duì)自然資源保護(hù)無法起到應(yīng)有的激勵(lì)作用，且不利于地方長久、可持續(xù)發(fā)展。區(qū)域間橫向補(bǔ)償雖已產(chǎn)生了一些典型案例，但仍以點(diǎn)狀為主，主要集中在流域生態(tài)補(bǔ)償，未能推廣至全國區(qū)域。

2.2.3 市場體系不健全，社會(huì)資本缺乏參與動(dòng)力

部分自然資源具備直接實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)價(jià)值的條件，比如礦產(chǎn)資源，可以直接核算其經(jīng)濟(jì)價(jià)值，其市場規(guī)模相對(duì)較大。部分自然資源具備明顯的生態(tài)價(jià)值，但其轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟(jì)價(jià)值的路徑難以建立，如邊遠(yuǎn)地區(qū)的山水資源，而且自然資源資產(chǎn)的生態(tài)價(jià)值轉(zhuǎn)化一直未能得到社會(huì)各界的足夠重視。因此，其市場體系較難建立。目前，圍繞自然資源資產(chǎn)屬性的一系列改革如自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革、自然資源有償使用制度改革等正在進(jìn)行中，生態(tài)補(bǔ)償領(lǐng)域的市場體系建設(shè)處于起步階段，交易規(guī)則不明確、價(jià)格體系不完善、交易方式單一、收益分配模糊、配套制度不健全等均導(dǎo)致企業(yè)或個(gè)人參與生態(tài)補(bǔ)償?shù)膭?dòng)力不充足，路徑不通暢。

2.2.4 多部門參與，但合力尚未統(tǒng)籌

在以往的生態(tài)補(bǔ)償類型中，主要以國家發(fā)改委、財(cái)政部、生態(tài)環(huán)境部等部門或各級(jí)地方政府為主。一方面，生態(tài)補(bǔ)償?shù)恼邅碜远嗖块T，不利于形成統(tǒng)一的政策體系，在實(shí)際執(zhí)行中面臨較多政策沖突。另一方面，作為生態(tài)補(bǔ)償?shù)幕A(chǔ)——自然資源的所有者代理部門自然資源部，開始承擔(dān)生態(tài)補(bǔ)償?shù)穆毮?，但由于缺乏?jīng)驗(yàn)，亟需總結(jié)目前生態(tài)補(bǔ)償?shù)默F(xiàn)狀、存在的問題和未來趨勢(shì)，更好地發(fā)揮國土空間規(guī)劃、國土空間用途管制及生態(tài)修復(fù)等手段在生態(tài)補(bǔ)償中的作用。

3 新形勢(shì)下自然資源資產(chǎn)管理的特點(diǎn)

3.1 開啟統(tǒng)一管理模式

習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)，“山水林田湖草”是一個(gè)生命共同體，這個(gè)論斷充分體現(xiàn)了生態(tài)系統(tǒng)的整體性。大自然本身就是一個(gè)各要素相互依存、相互影響的生態(tài)系統(tǒng)，可以分類而治，但必須考慮各類資源之間的關(guān)系。統(tǒng)一管理保證了自然資源的整體性和各要素間的有機(jī)聯(lián)系，利于統(tǒng)一規(guī)劃、全要素管制、系統(tǒng)修復(fù)，更能實(shí)現(xiàn)自然資源的可持續(xù)、高效管理。十九大報(bào)告同樣折射出自然資源統(tǒng)一管理的思路。自然資源部的成立，標(biāo)志著我國全面開啟自然資源統(tǒng)一管理模式。在自然資源的統(tǒng)一管理模式下，加強(qiáng)自然資源資產(chǎn)價(jià)值全面核算，將為生態(tài)補(bǔ)償之“補(bǔ)多少”等研究提供重要基礎(chǔ)保障。

3.2 強(qiáng)化自然資源嚴(yán)格保護(hù)理念

自然資源保護(hù)是生態(tài)文明建設(shè)的主要內(nèi)容，十八大以來，在原有自然資源保護(hù)制度的基礎(chǔ)上，我國自然資源保護(hù)理念不斷提升，保護(hù)手段不斷進(jìn)步[16]。國土空間規(guī)劃的編制將為全面保護(hù)國土空間范圍內(nèi)的自然資源提供依據(jù)，生態(tài)保護(hù)紅線、永久基本農(nóng)田、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界等控制線的劃定明確了特殊區(qū)域重點(diǎn)保護(hù)的規(guī)則。國土空間用途管制等相關(guān)政策，結(jié)合國土空間規(guī)劃，對(duì)各種生態(tài)脆弱敏感區(qū)域（濕地、自然保護(hù)區(qū)、林草交錯(cuò)生態(tài)脆弱區(qū)等）、基本農(nóng)田等進(jìn)行了具體的準(zhǔn)入和轉(zhuǎn)用限制，實(shí)行嚴(yán)格保護(hù)，使得自然資源資產(chǎn)管理具備了理論前提。

3.3 邁入資源使用付費(fèi)階段

黨的十八大報(bào)告明確提出，深化資源型產(chǎn)品價(jià)格和稅費(fèi)改革，建立反應(yīng)市場供求和資源稀缺程度、體現(xiàn)生態(tài)價(jià)值和代際補(bǔ)償?shù)馁Y源有償使用制度和生態(tài)補(bǔ)償制度。十九大也再次強(qiáng)調(diào)持續(xù)推進(jìn)資源有償使用制度建設(shè)。2017年，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于全民所有自然資源資產(chǎn)有償使用制度的改革意見》明確了有償使用制度改革的指導(dǎo)思想、基本原則、重點(diǎn)任務(wù)和落實(shí)途徑等。自然資源部的三定方案明確規(guī)定了自然資源開發(fā)利用司的職責(zé)包含擬訂自然資源資產(chǎn)有償使用制度并監(jiān)督實(shí)施。自然資源資產(chǎn)有償使用具備了制度和體制上的保證。

3.4 重視自然資源資產(chǎn)的價(jià)值轉(zhuǎn)化

自然資源資產(chǎn)的生態(tài)價(jià)值一直未被充分顯化，從生態(tài)價(jià)值轉(zhuǎn)為經(jīng)濟(jì)價(jià)值的通道或路徑建設(shè)未投入充足的精力。隨著鄉(xiāng)村振興、扶貧攻堅(jiān)等政策的大力實(shí)施，貧困或邊遠(yuǎn)地區(qū)亟需找到發(fā)展經(jīng)濟(jì)的出路，自然資源資產(chǎn)作為該類地區(qū)重要或唯一的資產(chǎn)，充分挖掘其生態(tài)價(jià)值并轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟(jì)價(jià)值，已經(jīng)成為大部分地方的發(fā)展之道。自然資源產(chǎn)權(quán)體系的構(gòu)建、有償使用制度的建立均為自然資源管理逐漸擴(kuò)充到資產(chǎn)管理奠定了制度基礎(chǔ)。在此基礎(chǔ)上，才可實(shí)現(xiàn)生態(tài)價(jià)值轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟(jì)價(jià)值。十九大報(bào)告明確提出，要提供更多優(yōu)質(zhì)生態(tài)產(chǎn)品以滿足人民日益增長的優(yōu)美生態(tài)環(huán)境需要。這也為自然資源資產(chǎn)管理指明了一個(gè)方向。

4 自然資源資產(chǎn)管理視角下的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制完善建議

新時(shí)代自然資源資產(chǎn)管理在理念、制度和體制上發(fā)生了顯著的變化，自然資源部從生態(tài)補(bǔ)償?shù)膮⑴c者變?yōu)檎唧w系制定的核心部門，這使得生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制具備了各種完善的可能?；谖覈鷳B(tài)補(bǔ)償實(shí)踐和新時(shí)代自然資源資產(chǎn)管理的特點(diǎn)，從生態(tài)補(bǔ)償前、中、后各階段提出完善生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的建議。

4.1 結(jié)合自然資源資產(chǎn)確權(quán)登記，明晰生態(tài)補(bǔ)償主體

通過自然資源資產(chǎn)統(tǒng)一確權(quán)登記，可以明晰生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹黧w及補(bǔ)償資金的分配，激勵(lì)各產(chǎn)權(quán)主體對(duì)自然資源的保護(hù)或合理地開發(fā)利用，為生態(tài)補(bǔ)償工作的推動(dòng)提供可能和動(dòng)力。一是對(duì)自然資源資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)內(nèi)容進(jìn)行清晰合理的界定，將自然資源資產(chǎn)分級(jí)分類明確至各級(jí)政府行使所有權(quán)的區(qū)域，并登記到相應(yīng)的自然資源主管部門。二是基于明晰的產(chǎn)權(quán)，建立并完善自然資源資產(chǎn)的收益分配規(guī)則、方式及保障制度，從而明確生態(tài)補(bǔ)償收益在被補(bǔ)償主體間的分配方式。

4.2 結(jié)合自然資源資產(chǎn)核算，推進(jìn)生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)制定和效益評(píng)估

自然資源資產(chǎn)核算與生態(tài)價(jià)值核算是生態(tài)補(bǔ)償?shù)幕A(chǔ)依據(jù)。通過自然資源資產(chǎn)核算或生態(tài)系統(tǒng)價(jià)值核算，可以明確被補(bǔ)償生態(tài)要素的價(jià)值，為市場化操作提供基礎(chǔ)，保證補(bǔ)償?shù)臏?zhǔn)確性和公平性。一是推進(jìn)建立自然資源資產(chǎn)核算機(jī)制，加快形成可推廣、可復(fù)制的自然資源資產(chǎn)核算技術(shù)體系，摸清不同尺度區(qū)域的資產(chǎn)狀況。二是開展自然資源資產(chǎn)核算與生態(tài)補(bǔ)償雙試點(diǎn)，進(jìn)行自然資源資產(chǎn)動(dòng)態(tài)比較，評(píng)價(jià)生態(tài)補(bǔ)償?shù)男Ч?，從而為國家或地方繼續(xù)完善補(bǔ)償制度提供參考。

4.3 結(jié)合自然資源資產(chǎn)有償使用，建立市場化的多元生態(tài)補(bǔ)償模式

生態(tài)補(bǔ)償模式的豐富，有助于通過市場競爭機(jī)制提升補(bǔ)償效率。在確權(quán)登記的基礎(chǔ)上，推進(jìn)自然資源資產(chǎn)有償使用，一方面可以顯化和量化自然資源資產(chǎn)的生態(tài)價(jià)值，另一方面可以增強(qiáng)人們對(duì)于自然資源資產(chǎn)使用付費(fèi)的意識(shí)，有助于形成市場化的生態(tài)補(bǔ)償模式。一是明晰各類自然資源資產(chǎn)有償使用范圍，嚴(yán)格實(shí)施有償使用制度，為建立市場化的生態(tài)補(bǔ)償模式奠定制度基礎(chǔ)。二是完善自然資源資產(chǎn)價(jià)格評(píng)估體系、方法和及市場管理規(guī)則，為社會(huì)資本、金融資本進(jìn)入自然資源領(lǐng)域提供基礎(chǔ)，提高生態(tài)補(bǔ)償?shù)男省?/p>

4.4 結(jié)合自然資源執(zhí)法督察，實(shí)現(xiàn)生態(tài)補(bǔ)償監(jiān)督

實(shí)現(xiàn)生態(tài)補(bǔ)償資金的合理使用、被補(bǔ)償生態(tài)要素的不斷改善離不開定期的監(jiān)督。自然資源執(zhí)法督察主要目的在于對(duì)自然資源的開發(fā)利用進(jìn)行監(jiān)督，懲處違法行為。生態(tài)補(bǔ)償作為保護(hù)自然資源的一種手段，理應(yīng)成為自然資源執(zhí)法督察的內(nèi)容之一。在實(shí)踐中，生態(tài)補(bǔ)償金處于監(jiān)管盲區(qū)，存在屢被挪用、貪污等現(xiàn)象。通過自然資源執(zhí)法，一是對(duì)各類生態(tài)補(bǔ)償資金的分配和使用情況進(jìn)行監(jiān)督，保證補(bǔ)償資金真正用于資源、環(huán)境的持續(xù)保護(hù)及修復(fù)。二是對(duì)被補(bǔ)償?shù)纳鷳B(tài)要素現(xiàn)狀進(jìn)行評(píng)價(jià)，監(jiān)督其是否被合理保護(hù)，保證補(bǔ)償資金在生態(tài)產(chǎn)品質(zhì)量上的回報(bào)。