重大監(jiān)督事項(xiàng)案件化辦理程序研究
——以刑事偵查類(lèi)監(jiān)督為視角

● 孟國(guó)祥 /文

長(zhǎng)期以來(lái)，檢察機(jī)關(guān)對(duì)司法活動(dòng)的監(jiān)督存在弱化、隨意化、表象化的問(wèn)題。2016年9月1日，最高人民檢察院發(fā)布《“十三五”時(shí)期檢察工作發(fā)展規(guī)劃綱要》，提出偵查監(jiān)督工作“探索實(shí)行重大監(jiān)督事項(xiàng)案件化，加大監(jiān)督力度，提升監(jiān)督實(shí)效”。2017年11月，河南省焦作市人民檢察院制定了《焦作市檢察機(jī)關(guān)刑事重大監(jiān)督事項(xiàng)案件化辦理規(guī)定（試行）》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《辦理規(guī)定》），開(kāi)始在全市檢察機(jī)關(guān)推行重大監(jiān)督事項(xiàng)案件化辦理工作，探索解決“三化”問(wèn)題。本文通過(guò)深入分析檢察機(jī)關(guān)對(duì)司法活動(dòng)監(jiān)督“三化”問(wèn)題的具體表現(xiàn)，在總結(jié)《辦理規(guī)定》試行經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，提出合理化建議，以期對(duì)構(gòu)建我國(guó)重大監(jiān)督事項(xiàng)案件化辦理程序有所裨益。

一、重大監(jiān)督事項(xiàng)案件化辦理的概念

（一）“案件化辦理”的理解

案件化辦理就是用辦理案件的方式來(lái)承辦和處理重大監(jiān)督事項(xiàng)，有學(xué)者將之歸納為“四化”，即“辦理過(guò)程的案卷化”“調(diào)查結(jié)果的證據(jù)化”“辦理流程的程序化”“決定宣告的儀式化”。［1］“辦理過(guò)程的案卷化”和“調(diào)查結(jié)果的證據(jù)化”是一個(gè)過(guò)程的兩個(gè)方面，案卷是證據(jù)的集合，證據(jù)是案卷的核心。因此，我們認(rèn)為，案件化辦理就是“調(diào)查結(jié)果的證據(jù)化”“辦理流程的程序化”以及“決定宣告的儀式化”，“辦理過(guò)程的案卷化”是對(duì)上述“三化”的總結(jié)，并不單獨(dú)構(gòu)成案件化辦理的一個(gè)要素。

（二）重大監(jiān)督事項(xiàng)的含義

法律監(jiān)督事項(xiàng)涉及眾多領(lǐng)域、眾多類(lèi)型、眾多情形，如果將全部監(jiān)督事項(xiàng)都實(shí)行案件化辦理，既無(wú)必要也不可行，因此科學(xué)界定重大監(jiān)督事項(xiàng)的范圍十分必要。一種觀點(diǎn)認(rèn)為，重大監(jiān)督事項(xiàng)主要體現(xiàn)在影響重大，例如經(jīng)電視、報(bào)紙等新聞媒體曝光，社會(huì)影響大的重大案件或事件等。［2］另一種觀點(diǎn)認(rèn)為，重大監(jiān)督事項(xiàng)主要體現(xiàn)在重大違法情形，只有出現(xiàn)嚴(yán)重違法情形才是需要案件化辦理的重大監(jiān)督事項(xiàng)，對(duì)于情節(jié)輕微的違法情形可以采用口頭糾正的方式用“辦事化”模式進(jìn)行糾正。［3］我們贊同第二種觀點(diǎn)，認(rèn)為重大監(jiān)督事項(xiàng)是指人民檢察院在刑事訴訟、民事訴訟、行政訴訟、公益訴訟、執(zhí)行監(jiān)督等法律事項(xiàng)和司法辦案過(guò)程中發(fā)現(xiàn)的重大違法行為。

綜上所述，重大監(jiān)督事項(xiàng)案件化辦理是指檢察機(jī)關(guān)在履行法律監(jiān)督職責(zé)中，發(fā)現(xiàn)被監(jiān)督對(duì)象有重大違法情形時(shí)，依法收集相關(guān)證據(jù)、做出決定并公開(kāi)宣告的工作模式。

二、構(gòu)建重大監(jiān)督事項(xiàng)案件化辦理程序的必要性

（一）監(jiān)督弱化問(wèn)題突出

檢察機(jī)關(guān)作為國(guó)家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，對(duì)訴訟活動(dòng)和執(zhí)行活動(dòng)實(shí)施監(jiān)督是憲法賦予的獨(dú)特職責(zé)。實(shí)踐中，由于監(jiān)督定位不清晰，監(jiān)督程序與訴訟程序交織混同等原因，“重辦案、輕監(jiān)督”現(xiàn)象普遍存在。不少檢察人員認(rèn)為自己的主業(yè)就是辦理審查逮捕、審查起訴的案件，而法律監(jiān)督是附屬于訴訟程序之外可有可無(wú)的“副業(yè)”。工作停留在表面，監(jiān)督?jīng)]有權(quán)威性，存在不敢監(jiān)督、不善監(jiān)督等問(wèn)題。特別是員額制改革以來(lái)，由于監(jiān)督工作難以計(jì)入工作量、工作業(yè)績(jī)不易顯現(xiàn)等，監(jiān)督工作弱化趨勢(shì)更加明顯。

（二）監(jiān)督隨意化問(wèn)題突出

有力的法律監(jiān)督需要以規(guī)范化的程序?yàn)橐劳?，但現(xiàn)行法律、司法解釋并未明確規(guī)定檢察機(jī)關(guān)對(duì)重大監(jiān)督事項(xiàng)辦理的具體流程和方式，監(jiān)督工作并沒(méi)有從流程上統(tǒng)一規(guī)范，未設(shè)置立案程序、立案標(biāo)準(zhǔn)，沒(méi)有結(jié)案標(biāo)準(zhǔn)，容易導(dǎo)致監(jiān)督的隨意性。具體表現(xiàn)為：一是無(wú)序監(jiān)督。由于沒(méi)有明確立案程序，監(jiān)督案件沒(méi)有案號(hào)，沒(méi)有進(jìn)行統(tǒng)一管理，導(dǎo)致監(jiān)督混亂，重復(fù)監(jiān)督與監(jiān)督缺位并存。一方面，檢察人員存在不愿監(jiān)督、不敢監(jiān)督，不善監(jiān)督等問(wèn)題，以“制約”取代“監(jiān)督”，以口頭監(jiān)督代替書(shū)面監(jiān)督。另一方面，受功利主義驅(qū)動(dòng)而濫用監(jiān)督，盲目追求監(jiān)督數(shù)量、濫用監(jiān)督權(quán)，導(dǎo)致適用范圍過(guò)于寬泛，出現(xiàn)追求數(shù)量不講質(zhì)量等問(wèn)題，影響了檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督活動(dòng)的嚴(yán)肅性。二是選擇性監(jiān)督。一方面監(jiān)督范圍不明確，監(jiān)督程序無(wú)要求，一些檢察官在發(fā)現(xiàn)問(wèn)題后，未經(jīng)過(guò)匯報(bào)和領(lǐng)導(dǎo)審核，就自行擬制文書(shū)，隨意監(jiān)督，且沒(méi)有卷宗、證據(jù)材料，僅有一紙文書(shū)，事后缺乏可追溯性。另一方面，缺乏監(jiān)督標(biāo)準(zhǔn)，監(jiān)督方式的選擇隨意性大，既存在“小題大做”，隨意將口頭糾正升格為制發(fā)書(shū)面糾正；也存在“大事化小、小事化了”的現(xiàn)象，比如對(duì)于一些查證屬實(shí)的違法行為，應(yīng)當(dāng)制發(fā)糾正違法通知書(shū)，但檢察官礙于情面，以檢察建議或者聯(lián)席會(huì)議的方式內(nèi)部消化，不了了之。

（三）監(jiān)督表象化問(wèn)題突出

法律監(jiān)督的目的是為了及時(shí)發(fā)現(xiàn)并糾正違法問(wèn)題，只有保證監(jiān)督的實(shí)效性才能樹(shù)立法律監(jiān)督的權(quán)威及公信力。當(dāng)前實(shí)踐中，存在法律監(jiān)督浮于表象，缺乏剛性，監(jiān)督實(shí)效不強(qiáng)等問(wèn)題。一是重文書(shū)制發(fā)，輕督促整改。實(shí)踐中常常形成文書(shū)對(duì)文書(shū)，被監(jiān)督部門(mén)對(duì)監(jiān)督情況整改落實(shí)情況不重視，滿(mǎn)足于書(shū)面“收到回復(fù)”。監(jiān)督文書(shū)下單后，更是跟蹤督促措施乏力，沒(méi)有對(duì)監(jiān)督后的糾正效果進(jìn)行考察，對(duì)于不重視、不落實(shí)監(jiān)督的，缺少后續(xù)督促。僅限于電話溝通督促，效果不明顯，沒(méi)有開(kāi)展公開(kāi)宣告、約談、上門(mén)考察或者向上級(jí)反映等方式督促被監(jiān)督單位及時(shí)整改。二是重監(jiān)督數(shù)量，輕監(jiān)督質(zhì)效。由于監(jiān)督工作缺乏科學(xué)考核，缺乏深入調(diào)查，習(xí)慣于坐堂辦案，導(dǎo)致監(jiān)督工作“多數(shù)量，少質(zhì)量”，發(fā)現(xiàn)問(wèn)題浮于表面，監(jiān)督措施要求沒(méi)有針對(duì)性。部分對(duì)監(jiān)督問(wèn)題泛泛而談，形式主義嚴(yán)重，指出問(wèn)題原因時(shí)通用 “規(guī)章制度不健全”“法律意識(shí)淡薄”等套話，糾正建議則多用“加強(qiáng)思想教育”“建章立制”“強(qiáng)化管理”等套話空話一筆帶過(guò)。三是重個(gè)案監(jiān)督，輕類(lèi)案深挖。因限于訴訟程序階段限制，法律監(jiān)督工作常屬于在個(gè)案中發(fā)現(xiàn)的個(gè)性問(wèn)題，多為一案一監(jiān)督的形式，缺少對(duì)類(lèi)型化、典型問(wèn)題的歸納分析研究，導(dǎo)致監(jiān)督未能發(fā)現(xiàn)深層問(wèn)題，影響監(jiān)督效果。

三、構(gòu)建重大監(jiān)督事項(xiàng)案件化辦理程序的可行性

首先應(yīng)明確《辦理規(guī)定》要達(dá)到的價(jià)值目標(biāo)，將這些價(jià)值目標(biāo)嵌入程序設(shè)計(jì)之中，進(jìn)而在司法實(shí)踐中予以規(guī)范化操作，最終實(shí)現(xiàn)案件化辦理的效果。

（一）《辦案規(guī)定》的價(jià)值目標(biāo)

一是規(guī)范監(jiān)督。重大法律監(jiān)督事項(xiàng)案件化通過(guò)將監(jiān)督案件全面納入統(tǒng)一業(yè)務(wù)系統(tǒng)管理，實(shí)現(xiàn)法律監(jiān)督工作從線索受理、立案、調(diào)查核實(shí)、審查決定、監(jiān)督糾正、質(zhì)量評(píng)價(jià)到立卷歸檔，各個(gè)環(huán)節(jié)都在網(wǎng)上操作、全程留痕，能夠確保每一項(xiàng)法律監(jiān)督工作從程序啟動(dòng)到案結(jié)事了，均有明確、規(guī)范的流程標(biāo)準(zhǔn)。通過(guò)建立獨(dú)立正當(dāng)、完備的操作程序，進(jìn)一步提升檢察監(jiān)督工作的精細(xì)化水平，推動(dòng)檢察監(jiān)督職能與訴訟職能齊頭并進(jìn)、協(xié)調(diào)發(fā)展。

二是增強(qiáng)實(shí)效。重大法律監(jiān)督事項(xiàng)案件化要按照案件化的要求突出證據(jù)規(guī)則，通過(guò)程序嚴(yán)格的立案條件、清晰的取證規(guī)則、明確的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)以及規(guī)范的處置意見(jiàn)，實(shí)現(xiàn)監(jiān)督全程留痕，提高檢察監(jiān)督品質(zhì)。同時(shí)，“案件化”強(qiáng)調(diào)將檢察機(jī)關(guān)對(duì)于法律監(jiān)督活動(dòng)的知情權(quán)、調(diào)查權(quán)落到實(shí)處，通過(guò)對(duì)違法行為開(kāi)展正式規(guī)范的調(diào)查，調(diào)取查閱相關(guān)證據(jù)材料，聽(tīng)取偵查機(jī)關(guān)意見(jiàn)，詢(xún)問(wèn)有關(guān)當(dāng)事人、證人、見(jiàn)證人，走訪知情人，以實(shí)現(xiàn)法律監(jiān)督的準(zhǔn)確性及權(quán)威性，提高監(jiān)督實(shí)效。

三是樹(shù)立公信。通過(guò)構(gòu)建明確的辦案程序和統(tǒng)一的監(jiān)督標(biāo)準(zhǔn)，能夠克服和防止法律監(jiān)督的隨意性和差異性，使法律監(jiān)督更加有效地實(shí)現(xiàn)其目的，贏得公眾包括司法、行政等方方面面對(duì)法律監(jiān)督的認(rèn)同和尊重。特別是對(duì)于當(dāng)事人提出的有關(guān)監(jiān)督訴求，將監(jiān)督事項(xiàng)納入案件辦理的軌道，從程序上對(duì)當(dāng)事人以及社會(huì)有關(guān)方面作出回應(yīng)，甚至通過(guò)公開(kāi)審查違法行為、公開(kāi)核實(shí)證據(jù)事實(shí)或者公開(kāi)宣告監(jiān)督?jīng)Q定，切實(shí)提升法律監(jiān)督的嚴(yán)肅性和權(quán)威性，增強(qiáng)檢察機(jī)關(guān)的司法公信力。

四是強(qiáng)化責(zé)任。重大法律監(jiān)督事項(xiàng)案件化的辦理能夠使檢察官牢固樹(shù)立監(jiān)督也是辦案的理念，對(duì)檢察官的業(yè)績(jī)?cè)u(píng)價(jià)有據(jù)可依。同時(shí)，通過(guò)明確檢察官的權(quán)力清單、監(jiān)督職責(zé)，將監(jiān)督業(yè)務(wù)納入檢察官績(jī)效評(píng)價(jià)體系，建立監(jiān)督業(yè)務(wù)核心指標(biāo)，科學(xué)認(rèn)定監(jiān)督責(zé)任，充分調(diào)動(dòng)檢察官履行監(jiān)督職責(zé)的主動(dòng)性、積極性，增強(qiáng)監(jiān)督意識(shí)，提高監(jiān)督品質(zhì)，強(qiáng)化檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督主責(zé)主業(yè)。

（二）《辦理規(guī)定》的程序設(shè)計(jì)

在制度設(shè)計(jì)上，《辦理規(guī)定》既立足于當(dāng)前又著眼于未來(lái)，既對(duì)實(shí)踐中存在的監(jiān)督弱化、隨意化、表象化問(wèn)題作出回應(yīng)，具有較強(qiáng)的可操作性，也要體現(xiàn)一定的前瞻性，與司法體制改革相適應(yīng)。因此，應(yīng)做到監(jiān)督范圍明確、監(jiān)督程序適當(dāng)、監(jiān)督責(zé)任明晰、內(nèi)部形成合力。

一是監(jiān)督范圍力求明確?！掇k理規(guī)定》首先明確了適用范圍，僅限于檢察機(jī)關(guān)偵查監(jiān)督部門(mén)對(duì)在審查逮捕、立案監(jiān)督、偵查活動(dòng)監(jiān)督、“兩法銜接”等執(zhí)法辦案活動(dòng)中發(fā)現(xiàn)的線索進(jìn)行監(jiān)督時(shí)要實(shí)行案件化辦理，包括刑事立案監(jiān)督事項(xiàng)和偵查活動(dòng)監(jiān)督事項(xiàng)，尚未延伸至其他檢察監(jiān)督領(lǐng)域。其次明確了監(jiān)督線索的來(lái)源。包括偵查監(jiān)督部門(mén)自行發(fā)現(xiàn)，或者控告申訴、公訴、未成年人檢察、刑事執(zhí)行檢察等部門(mén)在工作中發(fā)現(xiàn)的線索；當(dāng)事人或其近親屬向人民檢察院控告、申訴；人大代表、政協(xié)委員等向檢察機(jī)關(guān)反映；領(lǐng)導(dǎo)批示或上級(jí)交辦、督辦；行政執(zhí)法機(jī)關(guān)反映；媒體報(bào)道等多種途徑。

二是監(jiān)督程序力求適當(dāng)。整個(gè)辦理流程可分為偵查監(jiān)督事項(xiàng)線索受理、調(diào)查核實(shí)、審查決定、實(shí)施監(jiān)督、跟蹤反饋、復(fù)議復(fù)核和結(jié)案歸檔等七大程序，并明確調(diào)查核實(shí)工作要全面、客觀、公正、依法，列舉了訊問(wèn)犯罪嫌疑人、詢(xún)問(wèn)證人、被害人等七類(lèi)調(diào)查核實(shí)措施。

三是在監(jiān)督責(zé)任力求明晰?！掇k理規(guī)定》嚴(yán)格落實(shí)司法體制改革要求，在辦理刑事重大監(jiān)督事項(xiàng)時(shí)，參照《河南省檢察機(jī)關(guān)檢察官權(quán)力清單（試行）》的規(guī)定，由檢察官負(fù)責(zé)辦理，檢察官、檢察長(zhǎng)或檢察委員會(huì)決定。同時(shí)，在試點(diǎn)初期，為確保案件質(zhì)量，市院全程把控工作進(jìn)展。對(duì)擬啟動(dòng)立案監(jiān)督和糾正漏捕的案件實(shí)行檢察官承辦、檢察長(zhǎng)審核、上級(jí)院審核批準(zhǔn)的兩級(jí)審批制度。

四是內(nèi)部關(guān)系力求和諧?！掇k理規(guī)定》明確由偵監(jiān)部門(mén)負(fù)責(zé)辦理刑事重大監(jiān)督事項(xiàng)，控申檢察等部門(mén)發(fā)現(xiàn)或接受線索的，應(yīng)當(dāng)在7日內(nèi)將相關(guān)材料移送偵監(jiān)部門(mén)。偵監(jiān)部門(mén)應(yīng)當(dāng)及時(shí)將處理結(jié)果通知控申部門(mén)，由其按要求將處理理由和根據(jù)告知相關(guān)單位或人員，必要時(shí)配合控申部門(mén)做好釋法說(shuō)理工作。

（三）《辦理規(guī)定》的試行效果

《辦案規(guī)定》實(shí)施以來(lái)，焦作市兩級(jí)院共通過(guò)“刑事重大監(jiān)督事項(xiàng)案件化辦理”機(jī)制辦理監(jiān)督案件116件135人，其中監(jiān)督立案17件29人，監(jiān)督撤案41件43人，追加逮捕58件99人，促使焦作市刑事偵查監(jiān)督工作實(shí)現(xiàn)了三個(gè)方面的轉(zhuǎn)變。

1.部門(mén)聯(lián)動(dòng)，上下齊動(dòng)，由“碎片化監(jiān)督”變“一體化監(jiān)督”。檢察機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)業(yè)務(wù)部門(mén)各自為政、監(jiān)督合力內(nèi)耗嚴(yán)重等問(wèn)題一直困擾著檢察監(jiān)督工作的發(fā)展。自案件化辦理模式運(yùn)行以來(lái)，兩級(jí)院善打“組合拳”，內(nèi)挖潛力、外借助力，突出表現(xiàn)在：一是線索利用率提升。通過(guò)定期召開(kāi)線索分析會(huì)，建立偵監(jiān)、公訴、控申、刑檢、民行線索雙向移送制度，實(shí)現(xiàn)資源共享。今年以來(lái)，偵監(jiān)部門(mén)共收到控申等部門(mén)移交監(jiān)督線索26件，監(jiān)督立案2件，監(jiān)督撤案1件，偵監(jiān)部門(mén)向民行部門(mén)移交公益訴訟等線索2件，成功提起公益訴訟1件。二是類(lèi)案監(jiān)督活動(dòng)開(kāi)展多。市院充分發(fā)揮組織、協(xié)調(diào)作用，及時(shí)通過(guò)個(gè)案監(jiān)督推動(dòng)類(lèi)案監(jiān)督。今年由市院牽頭，連續(xù)開(kāi)展了“涉槍類(lèi)”案件監(jiān)督、刑拘后未報(bào)捕案件監(jiān)督等多項(xiàng)活動(dòng)，使監(jiān)督工作以點(diǎn)帶面，全盤(pán)激活。

2.把好監(jiān)督入口關(guān)，變“隨意監(jiān)督”為“規(guī)范監(jiān)督”。在監(jiān)督過(guò)程中，不斷強(qiáng)化“監(jiān)督也是辦案”的工作理念，以“監(jiān)督必要性”審查為重點(diǎn)，以監(jiān)督案件文書(shū)質(zhì)量為輔助，統(tǒng)一監(jiān)督尺度，確保監(jiān)督效果，樹(shù)立監(jiān)督權(quán)威。市院嚴(yán)把審核關(guān)，多次舉行監(jiān)督案件質(zhì)量評(píng)查，以案促改，僅2018年6月份以來(lái)，市院不同意啟動(dòng)監(jiān)督程序的比例達(dá)40%，一定程度上擠壓了不規(guī)范監(jiān)督的生存空間，扭轉(zhuǎn)了基層院“先監(jiān)督再說(shuō)”的錯(cuò)誤觀念，也確保了監(jiān)督質(zhì)量不斷上升，如追加逮捕重刑判決率由2016年的18.2%上升至2018年的51%，監(jiān)督工作更趨科學(xué)合理規(guī)范。

3.重調(diào)查核實(shí)、跟蹤問(wèn)效，促“表象監(jiān)督”成“實(shí)質(zhì)監(jiān)督”。以往監(jiān)督多限于現(xiàn)有材料中所反映的問(wèn)題，沒(méi)有深入探究背后緣由，使得監(jiān)督“表面化”、無(wú)關(guān)痛癢，且監(jiān)督文書(shū)一發(fā)了事，監(jiān)督周期長(zhǎng)，成效顯現(xiàn)慢。為解決深層問(wèn)題，在案件化辦理運(yùn)行過(guò)程中，市院一方面以實(shí)地調(diào)查為主，書(shū)面調(diào)查為輔，強(qiáng)調(diào)調(diào)查的必要性，強(qiáng)化證據(jù)的證明力，確保監(jiān)督結(jié)論有更多的事實(shí)認(rèn)定和法律論證作支撐，增強(qiáng)監(jiān)督的剛性，有效防止“長(zhǎng)期掛案”，監(jiān)督辦案周期明顯縮短，監(jiān)督實(shí)效逐步增強(qiáng)。以追加逮捕為例，2018年當(dāng)年追捕當(dāng)年到案比例達(dá)63.6%，當(dāng)年追捕當(dāng)年判決率也由2017年的30%提升到39.3%。檢察建議回復(fù)率由2017年的72.7%上升至88%，糾正違法通知書(shū)的回復(fù)率由2017年的70%上升至90%。

四、完善重大監(jiān)督事項(xiàng)案件化辦理程序的建議

（一）細(xì)化規(guī)則，明確監(jiān)督范圍、手段和方式

1.明確監(jiān)督范圍。根據(jù)監(jiān)督范圍不同可進(jìn)行分類(lèi)管理，詳細(xì)歸納整合刑事偵查監(jiān)督、刑事審判監(jiān)督、刑事執(zhí)行監(jiān)督、民事訴訟監(jiān)督、行政訴訟監(jiān)督、公益訴訟監(jiān)督、管理監(jiān)督類(lèi)監(jiān)督等七大監(jiān)督領(lǐng)域內(nèi)存在的訴訟違法情形，梳理其中重大違法情形，明確相應(yīng)的監(jiān)督標(biāo)準(zhǔn)，同時(shí)列明不同違法情形下的監(jiān)督方式，提高監(jiān)督的準(zhǔn)確性及科學(xué)性。

2.明確調(diào)查核實(shí)權(quán)行使規(guī)則?！度嗣駲z察院組織法》已經(jīng)明確檢察機(jī)關(guān)有調(diào)查核實(shí)權(quán)，有關(guān)單位應(yīng)當(dāng)予以配合。但該規(guī)定較為原則，需明確調(diào)查核實(shí)權(quán)的適用范圍、調(diào)查核實(shí)手段、調(diào)查核實(shí)的審批流程、調(diào)查核實(shí)辦案期限、調(diào)查核實(shí)取得證據(jù)的效力及認(rèn)定等。

3.明確懲戒建議權(quán)。對(duì)違法但未構(gòu)成犯罪的行為，發(fā)送監(jiān)督意見(jiàn)要求整改時(shí)，被監(jiān)督單位或個(gè)人不予以整改或糾正的，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)具有向其所在單位、上級(jí)部門(mén)或同級(jí)人大提出對(duì)該單位或責(zé)任人進(jìn)行違規(guī)審查的建議權(quán)力。審查后，對(duì)涉及違法的單位或個(gè)人，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)具有向相關(guān)部門(mén)提請(qǐng)對(duì)相關(guān)負(fù)責(zé)人進(jìn)行懲處的權(quán)力，有助于增強(qiáng)監(jiān)督剛性，把監(jiān)督落到實(shí)處。

（二）注重教育，提升監(jiān)督能力水平

1.理性認(rèn)識(shí)重大監(jiān)督案件化辦理。通過(guò)開(kāi)展培訓(xùn)、調(diào)研、座談會(huì)等活動(dòng)，增強(qiáng)檢察官對(duì)重大監(jiān)督事項(xiàng)案件化的性質(zhì)、地位和作用的認(rèn)識(shí)，提升監(jiān)督意識(shí)和監(jiān)督能力建設(shè)，樹(shù)立依法、準(zhǔn)確、及時(shí)、有效監(jiān)督的理念，減少因觀念上的模糊而影響實(shí)際操作效果的現(xiàn)象。

2.強(qiáng)化員額檢察官監(jiān)督能力建設(shè)。通過(guò)業(yè)務(wù)培訓(xùn)、經(jīng)驗(yàn)交流、典型案例分析、制作工作手冊(cè)等多種方式，強(qiáng)化檢察官監(jiān)督水平，提高線索發(fā)現(xiàn)能力、調(diào)查核實(shí)能力和審查糾正能力。

（三）完善機(jī)制，建立配套工作制度

1.建立線索分類(lèi)評(píng)估機(jī)制。通過(guò)建立線索分類(lèi)評(píng)估、分級(jí)處理機(jī)制，成立線索評(píng)估小組，強(qiáng)化分析研判工作，根據(jù)違法內(nèi)容復(fù)雜程度，將重大監(jiān)督事項(xiàng)按照個(gè)案監(jiān)督案件和類(lèi)案監(jiān)督案件進(jìn)行分級(jí)處理。依據(jù)線索類(lèi)型的不同，區(qū)分辦案程序，確定辦案重點(diǎn)，分配辦案力量，配備設(shè)備保障，提升監(jiān)督水平。

2.完善調(diào)查核實(shí)機(jī)制。建立調(diào)查核實(shí)一體化機(jī)制，參考以往檢察偵查程序，發(fā)揮檢察機(jī)關(guān)自偵工作上下一體的特點(diǎn)，通過(guò)檢察系統(tǒng)內(nèi)部縱向、橫向調(diào)動(dòng)資源，形成合力，對(duì)于重點(diǎn)監(jiān)督案件，可發(fā)揮上下級(jí)檢察監(jiān)督合力。

3.完善監(jiān)督糾正機(jī)制。實(shí)行事前-事中-事后的動(dòng)態(tài)監(jiān)督制約制度，事前與被監(jiān)督單位就監(jiān)督事項(xiàng)進(jìn)行溝通，監(jiān)督后及時(shí)跟蹤督促，對(duì)不回復(fù)整改的，可與上級(jí)檢察機(jī)關(guān)配合采取督辦、提辦、聯(lián)合辦理方式，向被監(jiān)督部門(mén)上級(jí)機(jī)關(guān)通報(bào)；通過(guò)定期以調(diào)研報(bào)告、情況反映等形式向黨委、人大等匯報(bào)檢察建議工作的開(kāi)展情況。同時(shí)，運(yùn)用好媒體平臺(tái)，對(duì)于法律監(jiān)督典型案例通過(guò)報(bào)刊，網(wǎng)絡(luò)、等媒體予以宣傳報(bào)道，擴(kuò)大監(jiān)督效果。

（四）智能助力，以大數(shù)據(jù)服務(wù)法律監(jiān)督

1.完善辦案系統(tǒng)平臺(tái)。增設(shè)重大監(jiān)督事項(xiàng)案件化辦理辦案模塊，將監(jiān)督案件的線索受理、審查、立案、調(diào)查核實(shí)、決定、宣告、跟蹤反饋、歸檔等工作流程全部納入統(tǒng)一的辦案系統(tǒng)，提升線索流轉(zhuǎn)效率，實(shí)現(xiàn)對(duì)監(jiān)督案件辦案工作的全面、動(dòng)態(tài)、實(shí)時(shí)監(jiān)控。

2.加快法律監(jiān)督線索庫(kù)等輔助系統(tǒng)建設(shè)。將證據(jù)合法性、程序合法性審查標(biāo)準(zhǔn)嵌入辦案軟件，探索自動(dòng)化、智能化的證據(jù)摘錄，智能生成監(jiān)督案件文書(shū)，同時(shí)可實(shí)現(xiàn)對(duì)同時(shí)期、同類(lèi)型案件匯總、預(yù)警、研判，有效服務(wù)、支撐檢察監(jiān)督職能發(fā)揮，提升類(lèi)案監(jiān)督水平。

3.建立信息共享平臺(tái)建設(shè)。加快推進(jìn)“兩法銜接”信息共享平臺(tái)建設(shè)，推進(jìn)與執(zhí)法司法機(jī)關(guān)辦案網(wǎng)絡(luò)互聯(lián)互通，推動(dòng)將行政機(jī)關(guān)移送涉嫌犯罪案件情況納入政府和有關(guān)部門(mén)的綜合考核評(píng)價(jià)體系。建設(shè)公安機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)刑事案件信息共享平臺(tái)建設(shè)，實(shí)現(xiàn)檢察機(jī)關(guān)對(duì)刑事案件立案、強(qiáng)制措施、強(qiáng)制性偵查措施等關(guān)鍵信息的共享，解決監(jiān)督發(fā)現(xiàn)線索難的問(wèn)題。

（五）科學(xué)考核，激發(fā)監(jiān)督創(chuàng)新動(dòng)能

1.確立全面考核原則?？己颂岣吒鞑块T(mén)對(duì)于檢察監(jiān)督工作的重視度，將法律監(jiān)督工作納入檢察官辦案體系，提升檢察監(jiān)督案件辦理的業(yè)績(jī)比重，避免將檢察監(jiān)督作為工作中可有可無(wú)的“副業(yè)”。在考核中，注重各業(yè)務(wù)部門(mén)工作職能的差異，設(shè)立不同的考核標(biāo)準(zhǔn)，既體現(xiàn)檢察監(jiān)督工作的必要性，又防止“一刀切”。

2.建立以實(shí)效性為標(biāo)準(zhǔn)的考核體系，摒棄以數(shù)量為標(biāo)準(zhǔn)的考核機(jī)制。確定以監(jiān)督案件質(zhì)量、被建議單位采納程度、整改后效果、社會(huì)評(píng)價(jià)等為依據(jù)的全面評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)?？己藨?yīng)著眼于辦案程序的規(guī)范化，調(diào)查結(jié)果的證據(jù)化，辦案責(zé)任建議整改的效果是否明顯，社會(huì)效果是否突出等，力爭(zhēng)以綜合性的指標(biāo)，全面、立體考核法律監(jiān)督的工作質(zhì)量和社會(huì)效果。同時(shí)引入社會(huì)公眾參與評(píng)價(jià)機(jī)制，主要包括受到監(jiān)督單位的回函，被監(jiān)督單位制定相應(yīng)的整改文件，案件的經(jīng)驗(yàn)做法或辦案效果得到上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)批示、表?yè)P(yáng)或采用，辦案效果受到媒體正面評(píng)價(jià)、當(dāng)事人、辯護(hù)律師肯定等等。通過(guò)辦案質(zhì)量的評(píng)價(jià)體系對(duì)檢察人員進(jìn)行考核，從而提升此類(lèi)案件辦理的效果。

3.建立多方位立體的激勵(lì)政策。高質(zhì)量監(jiān)督案件的辦理，需要敏銳的洞察力，深入調(diào)研、科學(xué)分析，耗費(fèi)時(shí)間和精力大，為激發(fā)工作熱情，需建立必要的獎(jiǎng)勵(lì)制度。一是組織開(kāi)展“十佳檢察監(jiān)督案件”“優(yōu)秀檢察監(jiān)督能手”等活動(dòng)進(jìn)行表彰與鼓勵(lì)。二是建立重大監(jiān)督事項(xiàng)案件化辦理定期通報(bào)制度，針對(duì)重大監(jiān)督事項(xiàng)案件化辦理定期進(jìn)行排名并通報(bào)，使該項(xiàng)工作的開(kāi)展常態(tài)化。三是將重大監(jiān)督事項(xiàng)案件化辦理工作納入部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)和檢察官個(gè)人業(yè)績(jī)的考核內(nèi)容。對(duì)此單獨(dú)進(jìn)行考核評(píng)定，對(duì)該項(xiàng)工作成績(jī)突出的單位和個(gè)人，要予以表彰和獎(jiǎng)勵(lì)。

（六）加強(qiáng)監(jiān)督，防止權(quán)力濫用

1.建立內(nèi)部通報(bào)溝通機(jī)制。要加強(qiáng)對(duì)重大監(jiān)督事項(xiàng)案件化辦理工作進(jìn)行綜合管理，建立內(nèi)部情況通報(bào)制度，定期對(duì)監(jiān)督辦案情況、案件進(jìn)展、監(jiān)督落實(shí)情況進(jìn)行通報(bào)，同時(shí)定期對(duì)案件進(jìn)行分析，通過(guò)書(shū)面報(bào)告、聽(tīng)取匯報(bào)等方式，推進(jìn)落實(shí)，跟蹤問(wèn)效。同時(shí)，建立內(nèi)部信息共享機(jī)制，借助于統(tǒng)一應(yīng)用業(yè)務(wù)系統(tǒng)，對(duì)于重大監(jiān)督案件線索進(jìn)行收集，按照監(jiān)督類(lèi)型進(jìn)行線索移送，并將辦結(jié)情況及時(shí)反饋。

2.健全上下級(jí)監(jiān)督、溝通、協(xié)調(diào)機(jī)制。一是下級(jí)檢察機(jī)關(guān)要將本單位法律監(jiān)督案件報(bào)送上級(jí)機(jī)關(guān)備案。上級(jí)院要對(duì)重大監(jiān)督案件化辦理是否規(guī)范進(jìn)行審查，發(fā)現(xiàn)監(jiān)督不力、監(jiān)督不當(dāng)?shù)模瑧?yīng)當(dāng)予以糾正。二是上級(jí)檢察機(jī)關(guān)對(duì)存在的問(wèn)題及時(shí)進(jìn)行指導(dǎo)，要發(fā)揮案件管理部門(mén)的作用，及時(shí)掌握重大監(jiān)督案件數(shù)據(jù)升降幅度等情況。

3.完善監(jiān)督案件流程管理。發(fā)揮內(nèi)部監(jiān)督職能，強(qiáng)化對(duì)監(jiān)督案件的辦案期限、辦案流程、文書(shū)制作等進(jìn)行全程、動(dòng)態(tài)、同步監(jiān)督，對(duì)于發(fā)現(xiàn)司法不規(guī)范的問(wèn)題，可以通過(guò)網(wǎng)上提醒、辦案質(zhì)量評(píng)查通報(bào)、錄入檢察人員司法檔案等方式，予以通報(bào)。同時(shí)加強(qiáng)對(duì)重大監(jiān)督事項(xiàng)卷宗化管理，明確此類(lèi)案件卷宗文書(shū)歸檔的必要文書(shū)、材料順序，細(xì)化制定具體卷宗歸檔要求，以實(shí)現(xiàn)對(duì)監(jiān)督案件的全面科學(xué)管理。

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［1］萬(wàn)毅：《如何深入探索重大監(jiān)督事項(xiàng)案件化辦理》，載《人民檢察》2017年第15期。

［2］劉慧：《檢察監(jiān)督的內(nèi)涵及體系化建設(shè)》,載《人民檢察》2016年第23期。

［3］於乾雄、馬珣、黃露：《推進(jìn)重大監(jiān)督事項(xiàng)案件化若干思考》，載《中國(guó)檢察官》2017年第7期。