建國(guó)以來(lái)基本公共服務(wù)均等化政策的回顧與反思：基于文本分析的視角*

范逢春

（四川大學(xué)，成都　610064）

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建國(guó)以來(lái)基本公共服務(wù)均等化政策的回顧與反思：基于文本分析的視角*

范逢春

（四川大學(xué)，成都610064）

摘要：基本公共服務(wù)均等化在當(dāng)代中國(guó)具有現(xiàn)實(shí)的正當(dāng)性、必要性與可能性。進(jìn)行基本公共服務(wù)均等化政策文本的回顧與反思具有重要的意義。采取內(nèi)容分析法、時(shí)間序列分析法與批評(píng)話語(yǔ)分析，對(duì)建國(guó)60多年來(lái)基本公共服務(wù)均等化的政策文本進(jìn)行檢視，可見(jiàn)我國(guó)基本公共服務(wù)呈現(xiàn)從城鄉(xiāng)兼顧、城鄉(xiāng)失衡到城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的發(fā)展軌跡。我國(guó)基本公共服務(wù)政策存在著價(jià)值理性與技術(shù)理性的雙重缺失。只有不斷推動(dòng)基本公共服務(wù)政策的法治化、民主化與科學(xué)化進(jìn)程，才能最終將我國(guó)基本公共服務(wù)均等化奠基于堅(jiān)實(shí)的制度基石上。

關(guān)鍵詞：基本公共服務(wù)；均等化；政策體系；政策文本

*本文系國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金重大項(xiàng)目“城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化的實(shí)現(xiàn)機(jī)制與監(jiān)測(cè)體系研究”（項(xiàng)目編號(hào)：14ZDA030）和國(guó)家“985”工程四川大學(xué)社會(huì)矛盾與社會(huì)管理研究創(chuàng)新基地項(xiàng)目階段性成果。

“在政策領(lǐng)域，過(guò)程和內(nèi)容之間存有某種動(dòng)態(tài)的聯(lián)系。作為一個(gè)分析的焦點(diǎn)，政策內(nèi)容提供了理論的可能性，對(duì)政策內(nèi)容的考察為探查政治機(jī)器的內(nèi)部動(dòng)力學(xué)提供了手段?！雹賹?duì)我國(guó)基本公共服務(wù)均等化政策內(nèi)容進(jìn)行系統(tǒng)分析，是從整體上把握基本公共服務(wù)均等化發(fā)展?fàn)顩r的起始點(diǎn)，也是深層次反思我國(guó)基本公共服務(wù)均等化改革得失的著力點(diǎn)?！拔墨I(xiàn)文字的自然分布狀態(tài)，攜有語(yǔ)言的大量信息”。②在形成基本公共服務(wù)均等化政策文本的過(guò)程中，公共服務(wù)所表達(dá)的實(shí)質(zhì)性內(nèi)容往往隱含在不同形式的文本之中?；竟卜?wù)均等化的政策文本不僅是政府公共服務(wù)信息的承載之地，更是政府治理體系的價(jià)值體現(xiàn)之所。建國(guó)以來(lái)我國(guó)基本公共服務(wù)均等化的理論與實(shí)踐均發(fā)生了歷史性的重大變革。對(duì)建國(guó)60多年來(lái)我國(guó)基本公共服務(wù)政策文本進(jìn)行全面性的梳理與深層次的分析，并在此基礎(chǔ)上對(duì)基本公共服務(wù)均等化政策的未來(lái)發(fā)展趨勢(shì)進(jìn)行科學(xué)化的預(yù)測(cè)，對(duì)于進(jìn)一步推進(jìn)我國(guó)基本公共服務(wù)均等化進(jìn)程的健康發(fā)展有著重要意義。

一、問(wèn)題提出：政策文本分析的必要性

21世紀(jì)初，公共服務(wù)作為公共政策的專用名詞進(jìn)入中國(guó)人的話語(yǔ)范疇。公共服務(wù)是指政府、非營(yíng)利組織等公共部門(mén)以及部分私營(yíng)組織為滿足社會(huì)公共需求、維護(hù)公共利益而生產(chǎn)與供給的公共產(chǎn)品?；竟卜?wù)作為公共服務(wù)的主要組成部分，主要指一定社會(huì)經(jīng)濟(jì)條件下涵蓋全體社會(huì)公眾并滿足全體社會(huì)公眾對(duì)最低公共資源需求的公共服務(wù)，是公共服務(wù)中最基本的、不可或缺的部分，與人們基本旳生存權(quán)和發(fā)展權(quán)緊密相關(guān)?；谠摻缍?，基本公共服務(wù)應(yīng)當(dāng)是均等化的主要研究對(duì)象?；竟卜?wù)均等化作為社會(huì)的基本價(jià)值取向和政府的重要政策目標(biāo)，并不是一個(gè)嶄新的概念，其思想淵源和理論基礎(chǔ)源遠(yuǎn)流長(zhǎng)。政治哲學(xué)中從柏拉圖到亞里士多德再到羅爾斯的公平正義理論，經(jīng)濟(jì)學(xué)理論中從功利主義學(xué)派到福利經(jīng)濟(jì)學(xué)、凱恩斯經(jīng)濟(jì)學(xué)、新劍橋?qū)W派、公共選擇學(xué)派、制度經(jīng)濟(jì)學(xué)派等多學(xué)科的理論主張中都包含著“基本公共服務(wù)均等化”的思想和理論基礎(chǔ)。薩繆爾森、蒂布特、馬斯格雷夫、布坎南等現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)學(xué)學(xué)者對(duì)公共產(chǎn)品理論做了深入的研究，形成了較為完整的公共產(chǎn)品理論體系，完整地論述了基本公共服務(wù)均等化的正當(dāng)性、必要性與可能性。

中國(guó)自20世紀(jì)70年代末實(shí)行改革開(kāi)放至今，經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入快車道，社會(huì)結(jié)構(gòu)發(fā)生巨大變化，人民群眾物質(zhì)生活與精神生活水平均得以大幅提升。但在由溫飽社會(huì)向小康社會(huì)邁進(jìn)的歷史進(jìn)程中，人民群眾不斷升級(jí)的龐大的公共需求不可避免地與總量不足、發(fā)展不均衡的基本公共服務(wù)供給發(fā)生矛盾。面對(duì)這一發(fā)展瓶頸，中國(guó)政府以“基本公共服務(wù)均等化”這一戰(zhàn)略性決策主動(dòng)應(yīng)對(duì)，從頂層制度設(shè)計(jì)、基本政策運(yùn)行、財(cái)政配套投入均作出系統(tǒng)部署，以“促進(jìn)社會(huì)公平正義、增進(jìn)人民福祉”。雖然在我國(guó)的政治實(shí)踐中，“基本公共服務(wù)均等化”作為專有名詞于2006年才被首次提及，然而，基本醫(yī)療、社會(huì)保障、公共安全、義務(wù)教育等基本公共服務(wù)作為政府的重要職能一直在不斷推進(jìn)。那么，如何對(duì)政府以往的基本公共服務(wù)均等化工作績(jī)效作出評(píng)價(jià)、如何準(zhǔn)確測(cè)量當(dāng)前中國(guó)基本公共服務(wù)均等化的現(xiàn)實(shí)狀況，就成為政府總結(jié)和改進(jìn)基本公共服務(wù)均等化工作的重要前提。學(xué)界既有的研究要么過(guò)于宏觀而粗略，要么過(guò)于狹隘而碎片，難以整體把握我國(guó)基本公共服務(wù)均等化政策演繹的清晰脈絡(luò)。怎樣通過(guò)較為規(guī)范的研究方法和研究設(shè)計(jì)，以扎實(shí)的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)，具體分析我國(guó)基本公共服務(wù)均等化政策的制度變遷、重點(diǎn)領(lǐng)域與階段性特征，總結(jié)其發(fā)展的脈絡(luò)與趨勢(shì)，反思其得失，是學(xué)界亟需努力的工作。

二、研究設(shè)計(jì)：文本選擇、研究方法與技術(shù)路線

“公共政策話語(yǔ)是政治系統(tǒng)中最重要的話語(yǔ)信息輸出，由于這種信息輸出可以轉(zhuǎn)化為固定的文本形式，從而為我們的研究提供了有形的分析對(duì)象”。③基本公共服務(wù)政策文本作為政治體制、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)需求等因素綜合作用的結(jié)果，必然能夠清晰地反映基本公共服務(wù)的時(shí)代性、變動(dòng)性與復(fù)雜性。對(duì)建國(guó)60多年來(lái)基本公共服務(wù)均等化政策進(jìn)行文本分析，進(jìn)而把握我國(guó)基本公共服務(wù)政策的發(fā)展軌跡，就必須遵循科學(xué)的研究思路。

1.文本選擇

新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)理論認(rèn)為，制度與政策兩者之間相互作用且密不可分：就政策而言，它的制定與實(shí)施都離不開(kāi)制度環(huán)境，并因此廣受制約；而對(duì)于制度而言，政策卻常常于實(shí)施過(guò)程中突破它的藩籬。在我國(guó)政府實(shí)踐中，廣泛地存在制度政策化和政策制度化現(xiàn)象，制度與政策的界限不甚明確，公共服務(wù)領(lǐng)域也是如此。穩(wěn)定性的制度安排往往被靈活的、臨時(shí)性的政策取代，使某些長(zhǎng)期、常態(tài)化的公共服務(wù)事項(xiàng)的運(yùn)行難以為繼；而與之相反，某些變動(dòng)性較大的公共服務(wù)措施卻受到固化的制度制約。因此，關(guān)于基本公共服務(wù)均等化政策文本的研究，不能機(jī)械地理解“政策”二字，必須把視野拓寬到“制度”領(lǐng)域。

基本公共服務(wù)涉及的內(nèi)容十分廣泛，按照2012年7月20日國(guó)務(wù)院公布的《國(guó)家基本公共服務(wù)體系“十二五”規(guī)劃》的界定，其包含公共教育、就業(yè)服務(wù)、社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)服務(wù)、醫(yī)療衛(wèi)生、人口計(jì)生、住房保障、公共文化體育等多個(gè)領(lǐng)域。在我國(guó)公共服務(wù)60多年的發(fā)展歷史中，每一領(lǐng)域都有其“制度”與“政策”，涉及中央政府與地方政府，政策文本的數(shù)量極其龐大。很顯然，對(duì)全部的文本進(jìn)行分析既是不可能的，也是沒(méi)有必要的。

本研究基于現(xiàn)實(shí)操作性，定量研究時(shí)將文本范圍主要確定為中央政府的政策文本，主要包括憲法、全國(guó)黨代會(huì)報(bào)告、五年規(guī)劃、政府工作報(bào)告等四種類型。列寧說(shuō)：“憲法是一張寫(xiě)滿人民權(quán)利的紙?！雹堋盎竟卜?wù)均等化決不僅是一個(gè)財(cái)政問(wèn)題，在很大程度上是一個(gè)憲法問(wèn)題”⑤。憲法作為治國(guó)安邦的總章程，是基本公共服務(wù)均等化研究的重要政策文本。限于研究主題，本研究的憲法文本只包括憲法典。全國(guó)黨代會(huì)報(bào)告是中國(guó)共產(chǎn)黨理論旗幟、政治宣言和行動(dòng)綱領(lǐng)的集中體現(xiàn)，它反映了一定歷史時(shí)期內(nèi)中國(guó)共產(chǎn)黨的認(rèn)識(shí)水平、價(jià)值取向和任務(wù)目標(biāo)，是基本公共服務(wù)的重要政策文本，因此本文將中共八大至十八大報(bào)告共計(jì)11個(gè)黨代會(huì)報(bào)告作為研究對(duì)象。我國(guó)自1953年以來(lái)已經(jīng)先后實(shí)施了12個(gè)五年規(guī)劃，這些規(guī)劃作為國(guó)家戰(zhàn)略發(fā)展計(jì)劃，整體上展現(xiàn)了我國(guó)公共服務(wù)改革的發(fā)展軌跡。而我國(guó)的國(guó)務(wù)院政府工作報(bào)告，既包括對(duì)政府過(guò)去一年施政狀況的總結(jié)，也包含來(lái)年政府施政目標(biāo)與工作安排，這一具有法定效力的政策性文本對(duì)于研究基本公共服務(wù)均等化改革歷程有著不可取代的價(jià)值。新中國(guó)成立后發(fā)布的歷年中央政府工作報(bào)告中，由于有些特殊年份如1961—1963年、1965—1974年、1976—1977年政府工作報(bào)告缺失，因此，本文的研究文本最終選定為1954—2015年60年間的共計(jì)47篇《政府工作報(bào)告》。

基于樣本完整性，本研究在定性研究時(shí)還將對(duì)基本公共服務(wù)各領(lǐng)域產(chǎn)生重要影響的相關(guān)文件納入文本范圍。我國(guó)建國(guó)后在戶籍管理、社會(huì)保障、公共教育、醫(yī)療衛(wèi)生、基礎(chǔ)設(shè)施等領(lǐng)域都發(fā)布過(guò)一些重要文件，這些文件對(duì)于我國(guó)基本公共服務(wù)均等化改革與發(fā)展產(chǎn)生了重要影響，因此有必要把這些重要文件納入政策文本分析對(duì)象的范疇。

2.研究方法

對(duì)政策文本分析的終極目的是為了超越表面化的文本政策，溯及其背后真正的利益動(dòng)因?；竟卜?wù)均等化政策文本是基本公共服務(wù)政策的表象形態(tài)，是靜態(tài)的文件總和。我們需要透過(guò)這種靜態(tài)政策文本的表象形態(tài)，去把握基本公共服務(wù)政策內(nèi)在的實(shí)質(zhì)形態(tài)，即政策文本所內(nèi)隱的基本公共服務(wù)價(jià)值取向、工作思路和內(nèi)容特點(diǎn)?；诒疚牡难芯恐既ぃ瑪M采取內(nèi)容分析法、時(shí)間序列分析法與批評(píng)話語(yǔ)分析三種方法。

內(nèi)容分析法（content analysis）作為一種規(guī)范的研究方法，將“用語(yǔ)言而非數(shù)量表示的文本轉(zhuǎn)換為用數(shù)量表示的資料”，可以對(duì)基本公共服務(wù)均等化政策文本內(nèi)容進(jìn)行客觀、系統(tǒng)和量化描述，適合于對(duì)基本公共服務(wù)均等化政策文本作定量研究，揭示基本公共服務(wù)均等化政策的歷史變遷及其特征。

時(shí)間序列分析法（Time Series Analysis）是一種以時(shí)間為序，揭示事物演變規(guī)律、預(yù)測(cè)事物未來(lái)發(fā)展趨勢(shì)的方法體系，其主要依賴于對(duì)信息及其所反映的事物自身演變過(guò)程的系統(tǒng)分析。在布賴恩·瓊斯看來(lái)，在不同的時(shí)間關(guān)注不同的問(wèn)題同樣是政治系統(tǒng)的癖好?；竟卜?wù)政策作為一種政治決策，總是在復(fù)雜背景中進(jìn)行，因而具有鮮明的動(dòng)態(tài)性。本文需要采用時(shí)間序列分析法對(duì)基本公共服務(wù)均等化政策演變歷程進(jìn)行分析，揭示它的演變規(guī)律并預(yù)測(cè)其未來(lái)發(fā)展態(tài)勢(shì)。

批判話語(yǔ)分析（Critical Discourse Analysis）于20世紀(jì)八九十年代興起，它通過(guò)一種開(kāi)放、綜合、交叉的研究視角，探討話語(yǔ)是怎樣建構(gòu)世界同時(shí)又被世界建構(gòu)，闡述語(yǔ)言、權(quán)力和意識(shí)形態(tài)之間的復(fù)雜互動(dòng)關(guān)系。本文將從批評(píng)話語(yǔ)分析視角出發(fā)，對(duì)基本公共服務(wù)均等化的政策文本進(jìn)行多維度分析，微觀解剖基本公共服務(wù)均等化政策文本的語(yǔ)言結(jié)構(gòu)，進(jìn)而宏觀解讀我國(guó)基本公共服務(wù)均等化政策變遷的社會(huì)歷史語(yǔ)境。

3.技術(shù)路線

首先，對(duì)基本公共服務(wù)均等化的政策進(jìn)行價(jià)值類型和價(jià)值內(nèi)容的分類，在信息提取、信息歸納的基礎(chǔ)上進(jìn)行并實(shí)現(xiàn)概念的操作化；其次，以納入選擇范圍的政策文本為研究對(duì)象，按照時(shí)間序列逐一分析每一政策文本，并將其歸到各類價(jià)值及其相應(yīng)的價(jià)值內(nèi)容中去，對(duì)全部政策文本的價(jià)值分析完畢后，對(duì)基本公共服務(wù)關(guān)鍵詞進(jìn)行頻數(shù)統(tǒng)計(jì)；最后，以整理出的數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)，結(jié)合相關(guān)歷史背景，廓清我國(guó)基本公共服務(wù)均等化政策的時(shí)代特征、發(fā)展階段，梳理出我國(guó)基本公共服務(wù)均等化政策的變遷邏輯。

三、政策回顧：從城鄉(xiāng)兼顧、城鄉(xiāng)失衡到城鄉(xiāng)統(tǒng)籌

通過(guò)政策文本的分析可以看出，我國(guó)基本公共服務(wù)均等化政策在黨的執(zhí)政理念、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、社會(huì)公共需求共同作用之下，經(jīng)過(guò)了較為曲折的變遷過(guò)程。從價(jià)值取向來(lái)看，基本公共服務(wù)政策經(jīng)歷了“平均—效率—公平”的三次轉(zhuǎn)換；從時(shí)間序列來(lái)看，基本公共服務(wù)均等化政策可以劃分為1949—1978年、1978—2002年、2012—2015年三個(gè)階段；從政策內(nèi)容來(lái)看，基本公共服務(wù)經(jīng)歷了低水平平均、嚴(yán)重失衡、邁向新的均衡三個(gè)時(shí)期。

1.1949—1978年的基本公共服務(wù)均等化政策

在此一階段，政策文本包含1949年9月29日中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議通過(guò)的起臨時(shí)憲法作用的《中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議共同綱領(lǐng)》、1954年《憲法》、1975年《憲法》、1978年《憲法》4個(gè)憲法文本；黨的八大、九大、十大、十一大4個(gè)黨代會(huì)報(bào)告文本；一五計(jì)劃（1953～1957）、二五計(jì)劃（1958～1962）、三五計(jì)劃（1966～1970）、四五計(jì)劃（1971～1975）、五五計(jì)劃（1976～1980年）5個(gè)五年規(guī)劃文本；1954年到1978年間10個(gè)國(guó)務(wù)院政府工作報(bào)告文本。這一階段的社會(huì)背景導(dǎo)致基本公共服務(wù)政策制定主要考量的是體現(xiàn)社會(huì)主義制度優(yōu)越性，穩(wěn)定社會(huì)秩序。政策話語(yǔ)中“公平”這組變量用詞在各年度文本中的累積覆蓋率一直保持在2%以上，而“效率”這組變量用詞在各年度文本中的累積覆蓋率一直維持在1.5%左右，這些信息傳遞出這一階段基本公共服務(wù)均等化的時(shí)代特征與運(yùn)作邏輯。

第一，“平均導(dǎo)向、全面覆蓋”的基本公共服務(wù)價(jià)值觀。這一時(shí)期國(guó)家在價(jià)值取向上堅(jiān)持平等優(yōu)先，力求體現(xiàn)社會(huì)主義制度優(yōu)越性。1949年《中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議共同綱領(lǐng)》在第五章“文化教育政策”中對(duì)新中國(guó)公共服務(wù)體系的主要內(nèi)容、主要目的以及制度創(chuàng)建提出了整體性設(shè)想，奠定了基本公共服務(wù)均等化的憲法基礎(chǔ)。1951年黨和政府出臺(tái)了《中華人民共和國(guó)勞動(dòng)保險(xiǎn)條例》，明確在企業(yè)內(nèi)部實(shí)施養(yǎng)老保險(xiǎn)，并且在實(shí)際上實(shí)行了全國(guó)統(tǒng)籌，這標(biāo)志著養(yǎng)老保險(xiǎn)制度在中國(guó)再度重生。⑥1954年通過(guò)的《憲法》第九十三條規(guī)定：“中華人民共和國(guó)勞動(dòng)者在年老、疾病或者喪失勞動(dòng)能力的時(shí)候，有獲得物質(zhì)幫助的權(quán)利。國(guó)家舉辦社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)救濟(jì)和群眾衛(wèi)生事業(yè)，并且逐步擴(kuò)大這些設(shè)施，以保證勞動(dòng)者享受這種權(quán)利”；第九十四條規(guī)定：“中華人民共和國(guó)公民有受教育的權(quán)利。國(guó)家設(shè)立并且逐步擴(kuò)大各種學(xué)校和其他文化教育機(jī)關(guān)，以保證公民享受這種權(quán)利?！贝_認(rèn)了政府應(yīng)當(dāng)提供社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)救濟(jì)、群眾衛(wèi)生事業(yè)和基礎(chǔ)教育等基本公共服務(wù)的義務(wù)。在此理念指引下，新中國(guó)的公共服務(wù)從零起步，投資興辦了教育、衛(wèi)生、社會(huì)保障和文化等一大批關(guān)系公民基本生存和發(fā)展的社會(huì)事業(yè)。建國(guó)初期，基本公共服務(wù)的發(fā)展速度也是比較快的，“1954年預(yù)算中國(guó)家用于文教、衛(wèi)生和社會(huì)福利事業(yè)的支出等于1950年的4.9倍。這部分的支出占整個(gè)財(cái)政支出的比重也從1950年11.1%增加到1954年預(yù)算的14.7%”⑦?！?957年的在校學(xué)生人數(shù)，比1956年，高等學(xué)校增長(zhǎng)9.7%，普通中學(xué)增長(zhǎng)15%，小學(xué)增長(zhǎng)5.5%。群眾辦學(xué)在1957年也有了很大的發(fā)展，在這方面成績(jī)最多的有四川、江蘇、河南、河北等省。衛(wèi)生部系統(tǒng)的醫(yī)院病床數(shù)，比上一年增長(zhǎng)11.7%。文化出版事業(yè)，也有所發(fā)展?！雹嗪髞?lái)由于大躍進(jìn)以及文化大革命的影響，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展受到極大干擾，公共服務(wù)體系的發(fā)展也處于停滯不前的狀況。雖然在城鄉(xiāng)分割的前提下實(shí)現(xiàn)了基本公共服務(wù)的全面覆蓋、區(qū)域均等，但是限于當(dāng)時(shí)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平，公共服務(wù)產(chǎn)品總體上嚴(yán)重短缺，公共服務(wù)供給水平非常低。

第二，“二元分治、城鄉(xiāng)兼顧”的基本公共服務(wù)發(fā)展觀。這一時(shí)期追求的社會(huì)公平是城鄉(xiāng)二元分治基礎(chǔ)上的社會(huì)公平?；竟卜?wù)“二元化”差別供給奠基于“農(nóng)業(yè)戶口”和“非農(nóng)業(yè)戶口”劃分的戶籍制度“社會(huì)屏蔽”（social closure）。以1951年7月公安部頒布的《城市戶口管理暫行條例》為標(biāo)志，新中國(guó)的“二元化”戶籍制度開(kāi)始建立；1955年，國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于建立經(jīng)常戶口登記制度的指示》，將農(nóng)村人口納入戶口登記管理的范圍；1958年1月，全國(guó)人大常委會(huì)發(fā)布的《戶口登記條例》規(guī)定，“必須持有城市勞動(dòng)部門(mén)的錄用證明，學(xué)校的錄取證明，或者城市戶口登記機(jī)關(guān)的準(zhǔn)予遷人的證明”，否則，戶口遷出將不予辦理，這一規(guī)定嚴(yán)格限制了公民由農(nóng)村向城市的遷移；1964年和1977年，公安部分別發(fā)布《關(guān)于處理戶口遷移的規(guī)定》草案及其正式文件，以“嚴(yán)格控制”和“適當(dāng)限制”兩個(gè)原則封堵了由農(nóng)村遷往城鎮(zhèn)的通道；1975年《憲法》則取消了公民“居住和遷移自由”的條款?；仡欉@段歷史，“農(nóng)業(yè)戶口”和“非農(nóng)業(yè)戶口”的劃分于國(guó)家而言，是國(guó)家主導(dǎo)工業(yè)化過(guò)程的客觀需要，但也成為了我國(guó)城鄉(xiāng)二元社會(huì)結(jié)構(gòu)形成的最根本原因。這一時(shí)期的基本公共服務(wù)供給體系以戶籍制度和城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)為基礎(chǔ)，即在城市實(shí)施“單位制福利”，運(yùn)行“單位辦社會(huì)”的公共服務(wù)供給模式；在農(nóng)村，村集體經(jīng)濟(jì)作為農(nóng)村公共服務(wù)的主要融資和供給主體，實(shí)施以小學(xué)教育、集體養(yǎng)老和合作醫(yī)療為主體的“集體福利制度”。⑨這一體系的實(shí)施導(dǎo)致基本公共服務(wù)供給主要面向城市單位職工，農(nóng)村居民則未能享受到同等的基本公共服務(wù)。

第三，“高度集中、政府包攬”的基本公共服務(wù)供給觀。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，公共服務(wù)資源相對(duì)匱乏，要實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)的普遍可及和均等化，只能實(shí)行“蘇聯(lián)式的公共服務(wù)體系”，由政府向社會(huì)公眾直接配給最迫切需要的基本公共服務(wù)，最低程度上滿足城鄉(xiāng)居民的基本公共需求。在城市中，國(guó)家通過(guò)“企業(yè)辦社會(huì)”的方式供給公共服務(wù)，公民以“單位人”的身份享有“職工福利”，包括退休保障、醫(yī)療、教育、住房等在內(nèi)的公共服務(wù)都是免費(fèi)和相對(duì)均等的。農(nóng)村主要實(shí)行通過(guò)集體經(jīng)濟(jì)力量提供基本生活保障的公共服務(wù)供給模式，國(guó)家只承擔(dān)有限的財(cái)權(quán)責(zé)任。1958年北戴河會(huì)議通過(guò)的《中共中央關(guān)于在農(nóng)村建立人民公社問(wèn)題的決議》明確規(guī)定，人民公社“實(shí)行政社合一，鄉(xiāng)黨委就是社黨委，鄉(xiāng)人民委員會(huì)就是社務(wù)委員會(huì)”⑩，人民公社因此兼具行政與生產(chǎn)管理雙重職能，農(nóng)民以社員身份聽(tīng)從生產(chǎn)安排，村集體經(jīng)濟(jì)成為農(nóng)民享有的“集體福利制度”的主要供給來(lái)源。這種政府“高度集中、統(tǒng)一計(jì)劃、政府包攬”的基本公共服務(wù)模式具有“個(gè)人負(fù)擔(dān)較低”的特點(diǎn)，但是存在供給效率極低和資源浪費(fèi)的情況。

2.1978—2002年的基本公共服務(wù)均等化政策

在該階段，政策文本包含1978年《憲法》、1982年《憲法》2個(gè)憲法文本；包含黨的十二大、十三大、十四大、十五大4個(gè)黨代會(huì)報(bào)告文本；六五計(jì)劃（1981～1985）、七五計(jì)劃（1986～1990）、八五計(jì)劃（1991～1995）、九五計(jì)劃（1996～2000）、十五計(jì)劃（2001～2005年）5個(gè)五年規(guī)劃文本；1979年到2002年間24個(gè)國(guó)務(wù)院政府工作報(bào)告文本。政策話語(yǔ)中“公平”這組變量用詞在各年度文本中的累積覆蓋率下降到僅略高于1%，而“效率”變量用詞在各年度文本中的累積覆蓋率上升到4%左右，這意味著這一時(shí)期基本公共服務(wù)政策及其價(jià)值取向發(fā)生了轉(zhuǎn)型。

第一，“效率優(yōu)先、兼顧公平”的基本公共服務(wù)價(jià)值觀。1978年12月黨的十一屆三中全會(huì)拉開(kāi)了我國(guó)改革開(kāi)放的大幕，全黨工作重點(diǎn)迅速轉(zhuǎn)移到現(xiàn)代化建設(shè)上來(lái)，我國(guó)開(kāi)始了波瀾壯闊的經(jīng)濟(jì)發(fā)展時(shí)期。這一時(shí)期的主要焦點(diǎn)是經(jīng)濟(jì)改革：經(jīng)濟(jì)體制由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)從農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)向工業(yè)經(jīng)濟(jì)，經(jīng)濟(jì)模式由內(nèi)向經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)向外向經(jīng)濟(jì)。在發(fā)展主義意識(shí)形態(tài)主導(dǎo)下，政府快速向“發(fā)展型政府”轉(zhuǎn)變，各級(jí)政府都把追求國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值（GDP）增長(zhǎng)作為中心任務(wù)。在20世紀(jì)80—90年代，中國(guó)政府將經(jīng)濟(jì)政策和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)置于優(yōu)先地位而對(duì)社會(huì)政策和社會(huì)建設(shè)重視不夠?，甚至為了追求經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)而“容忍不平等的擴(kuò)大”?。改革取消了針對(duì)產(chǎn)業(yè)工人“從搖籃到墓地”的傳統(tǒng)社會(huì)福利承諾，但并未成功設(shè)計(jì)出社會(huì)政策以適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)體制轉(zhuǎn)型；盡管市場(chǎng)化改革提高了大部分人的生活水平，但福利供給沒(méi)有明顯改善，城鄉(xiāng)差距不斷擴(kuò)大，催生了新的不平等。?在“效率優(yōu)先、兼顧公平”的理念指導(dǎo)下，基本公共服務(wù)體制變革盡管不斷推進(jìn)，努力與經(jīng)濟(jì)體制改革相適應(yīng)，但是由于種種原因，基本公共服務(wù)在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)下城鄉(xiāng)失衡的基礎(chǔ)上不斷加劇，同時(shí)還出現(xiàn)了區(qū)域嚴(yán)重失衡、群體嚴(yán)重失衡的情況。在21世紀(jì)初，我國(guó)基本公共服務(wù)“城鄉(xiāng)差距不斷加大、覆蓋范圍不斷縮小、區(qū)域差距不斷加大、群體差距不斷加大、個(gè)人負(fù)擔(dān)不斷加重”的情況非常嚴(yán)重。

第二，“城鄉(xiāng)分割、以城為主”的基本公共服務(wù)發(fā)展觀。在此階段，我國(guó)基本公共服務(wù)體制改革沿襲了傳統(tǒng)的城鄉(xiāng)二元思路。在城鄉(xiāng)分割的戶籍制度基礎(chǔ)上，部分基本公共服務(wù)供給在城鄉(xiāng)之間存在兩套供給政策，且城市供給水平遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于農(nóng)村。城市中，一方面繼續(xù)沿用“單位辦社會(huì)”，向職工提供住房、取暖、醫(yī)療保障、養(yǎng)老保險(xiǎn)、子女教育等方面的福利保障，但是由于經(jīng)濟(jì)體制改革的推進(jìn)，不同的工作單位間福利差距越來(lái)越大；另一方面，開(kāi)始推進(jìn)公共服務(wù)的社會(huì)化與市場(chǎng)化改革。在農(nóng)村，傳統(tǒng)的公共服務(wù)體系隨著家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的全面推行、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的實(shí)際解體而逐漸瓦解；在教育公共服務(wù)方面，由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政財(cái)力薄弱，因而農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)實(shí)際上通過(guò)稅費(fèi)攤派轉(zhuǎn)嫁到農(nóng)民身上。在醫(yī)療公共服務(wù)方面，1979年12月頒布的《農(nóng)村合作醫(yī)療章程》（試行草案）》將“農(nóng)村合作醫(yī)療”定義為“人民公社社員依靠集體力量，在自愿互助的基礎(chǔ)上建立起來(lái)的一種社會(huì)主義性質(zhì)的醫(yī)療制度，是社員群眾的集體福利事業(yè)”；1981年3月衛(wèi)生部《關(guān)于加強(qiáng)衛(wèi)生機(jī)構(gòu)經(jīng)濟(jì)管理的意見(jiàn)》提出，醫(yī)療衛(wèi)生單位開(kāi)展增收節(jié)支，講求經(jīng)濟(jì)效益；1985年4月《關(guān)于衛(wèi)生工作改革若干政策問(wèn)題的報(bào)告的通知》提出，計(jì)劃免疫注射和婦幼保健服務(wù)可以適當(dāng)收取勞務(wù)費(fèi)，衛(wèi)生防疫、衛(wèi)生監(jiān)督監(jiān)測(cè)、藥品審批和檢驗(yàn)等都要收取勞務(wù)費(fèi)和成本費(fèi)。資金來(lái)源不足使絕大多數(shù)地區(qū)的農(nóng)村合作醫(yī)療體系在20世紀(jì)80年代陷于停頓或癱瘓。在農(nóng)村養(yǎng)老公共服務(wù)方面，1991年《國(guó)務(wù)院關(guān)于企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的決定》提出，農(nóng)村的養(yǎng)老保險(xiǎn)改革由民政部負(fù)責(zé)；1992年民政部在總結(jié)探索試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，制定了《農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基本方案》；1995年《國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)民政部關(guān)于進(jìn)一步做好農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)工作的意見(jiàn)的通知》要求推進(jìn)這項(xiàng)工作。但在系列政策的實(shí)際執(zhí)行中，由于國(guó)家財(cái)政投入乏力，因而農(nóng)民參保積極性較低，至20世紀(jì)末，該項(xiàng)保障措施全面停滯?？梢?jiàn)，該階段的基本公共服務(wù)供給處于城鄉(xiāng)嚴(yán)重失衡狀態(tài)。

第三，“地方負(fù)責(zé)、分級(jí)管理”的基本公共服務(wù)供給觀。20世紀(jì)80年代，政府行政管理體制和財(cái)政體制改革并舉，改革的突出特征即為“分權(quán)”。中央與地方行政與財(cái)政權(quán)力的重置導(dǎo)致了二者對(duì)地方治理與財(cái)政控制力的此消彼長(zhǎng)，中央政府分稅制改革由此出臺(tái)。財(cái)權(quán)在中央與地方重新設(shè)定，事權(quán)卻未能隨之重新劃分，財(cái)權(quán)與事權(quán)的不對(duì)稱直接影響了地方公共服務(wù)供給財(cái)力，而中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付體系也未能“充分支持地方政府提供這些服務(wù)時(shí)所需的支出”?。為解決公共服務(wù)籌資矛盾，預(yù)算外支出與“亂收費(fèi)”現(xiàn)象頻發(fā)；此外，區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡也導(dǎo)致了各地基本公共服務(wù)供給失衡加劇。

在此階段，以“多元化”、“社會(huì)化”、“市場(chǎng)化”和“地方化”為特征，我國(guó)政府公共服務(wù)體制改革逐步推動(dòng)供給主體由一元向多元轉(zhuǎn)變、供給產(chǎn)品由全部“免單”向部分付費(fèi)轉(zhuǎn)變，客觀上促進(jìn)了公共服務(wù)供給效率和質(zhì)量的提高；與此同時(shí)，在公共服務(wù)體制改革中，公共服務(wù)責(zé)任下移，以期逐步實(shí)現(xiàn)地方負(fù)責(zé)、分級(jí)管理。其結(jié)果卻是地方政府的公共服務(wù)職能不斷弱化，公共服務(wù)缺少常態(tài)化、規(guī)?；度?，公共服務(wù)供給的普及性和均等化程度大大降低了?。以教育公共服務(wù)為例，1985年至1999年間，國(guó)家相繼出臺(tái)了《關(guān)于教育體制改革的決定》（1985年）、《中華人民共和國(guó)義務(wù)教育法》（1986年）、《中國(guó)教育改革和發(fā)展綱要》（1993年）、《中華人民共和國(guó)教育法》（1995年）、《關(guān)于深化教育改革全面推進(jìn)素質(zhì)教育的決定》（1999年），確立了“分級(jí)辦學(xué)”、教育經(jīng)費(fèi)的“三個(gè)增長(zhǎng)”等教育管理原則的制度化、法制化地位。但在具體落實(shí)中，由于鄉(xiāng)、村財(cái)政投入乏力，“基礎(chǔ)教育由地方負(fù)責(zé)”難以實(shí)現(xiàn)，農(nóng)村基礎(chǔ)教育最主要的經(jīng)費(fèi)來(lái)源仍然是“最廣大的農(nóng)民群眾”，而投入不足必定導(dǎo)致教育質(zhì)量低下，農(nóng)村基礎(chǔ)教育發(fā)展難以為繼也就不足為奇。在公共衛(wèi)生領(lǐng)域，從20世紀(jì)80年代到2002年，我國(guó)政府的投入出現(xiàn)相對(duì)萎縮，隨著財(cái)政“分灶吃飯”和分稅制改革，衛(wèi)生醫(yī)療機(jī)構(gòu)為了生存，不得不較多地依賴醫(yī)療服務(wù)收費(fèi)和提供有償?shù)墓残l(wèi)生服務(wù)，而逐漸忽視了承擔(dān)基本公共衛(wèi)生服務(wù)的社會(huì)職責(zé)?！爸蒯t(yī)輕防”與“重經(jīng)濟(jì)效益輕社會(huì)效益”的狀況成為縣、鄉(xiāng)、村三級(jí)衛(wèi)生服務(wù)組織的普遍狀況，導(dǎo)致了我國(guó)農(nóng)村公共衛(wèi)生服務(wù)供給不足的現(xiàn)實(shí)局面。

3.2003—2015年的基本公共服務(wù)均等化政策

在該階段，政策文本包含1982年《憲法》文本；黨的十六大、十七大、十八大3個(gè)黨代會(huì)報(bào)告文本；十一五計(jì)劃（2006～2010）、十二五計(jì)劃（2011～2015）2個(gè)五年規(guī)劃文本；2003年到2015年間24個(gè)國(guó)務(wù)院政府工作報(bào)告文本。新的社會(huì)背景下基本公共服務(wù)政策的評(píng)價(jià)維度發(fā)生了轉(zhuǎn)變。從政策文本的內(nèi)容分析與時(shí)間序列分析可以看出，進(jìn)入21世紀(jì)，基本公共服務(wù)政策話語(yǔ)中“公平”這組變量用詞在各年文本中的累積覆蓋率迅速上升，最高點(diǎn)接近了4%，并且回歸分析顯示其還在加速增長(zhǎng)。這表明了基本公共服務(wù)政策發(fā)生了深刻的變化。

第一，“民生導(dǎo)向、公平優(yōu)先”的基本公共服務(wù)價(jià)值觀。這一階段，政府秉持“以人為本”和“科學(xué)發(fā)展”的指導(dǎo)思想，公共服務(wù)體系的構(gòu)建顯示出更為普遍和全面的特征：城鄉(xiāng)免費(fèi)義務(wù)教育全面實(shí)現(xiàn)，全面醫(yī)?；緦?shí)現(xiàn)，城鄉(xiāng)基本醫(yī)療衛(wèi)生制度全面建立，城鄉(xiāng)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度全面鋪開(kāi)，公共就業(yè)服務(wù)體系實(shí)現(xiàn)全覆蓋，新型社會(huì)救助體系基本形成，最低生活保障實(shí)現(xiàn)了應(yīng)保盡保，保障性住房建設(shè)加快推進(jìn)，逐步形成了“廣覆蓋、趨于均衡、個(gè)人負(fù)擔(dān)降低”新的均衡。?在2005年《政府工作報(bào)告》中，“建設(shè)服務(wù)型政府”的執(zhí)政理念被明確提出；2006年《十一五規(guī)劃綱要》（十屆全國(guó)人大四次會(huì)議審議通過(guò)）和《中共中央關(guān)于構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)若干重大問(wèn)題的決定》（中共十六屆六中全會(huì)審議通過(guò)）更是將“基本公共服務(wù)均等化”納入政府工作日程，標(biāo)志著我國(guó)基本公共服務(wù)的價(jià)值理念發(fā)生了重大變化；2007年中共十七大報(bào)告突出強(qiáng)調(diào)以“加快推進(jìn)以改善民生為重點(diǎn)的社會(huì)建設(shè)”為切入點(diǎn)，協(xié)調(diào)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、保障和改善民生、促進(jìn)社會(huì)公平正義；2010年《中共中央關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十二個(gè)五年規(guī)劃的建議》（中共十七屆五中全會(huì)審議通過(guò)）再次重申“加強(qiáng)社會(huì)建設(shè)，建立健全基本公共服務(wù)體系”的重要性，要求著力保障和改善民生，逐步完善符合國(guó)情、比較完整、覆蓋城鄉(xiāng)、可持續(xù)的基本公共服務(wù)體系，推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化；2012年7月國(guó)務(wù)院公布了《國(guó)家基本公共服務(wù)體系“十二五”規(guī)劃》，第一次明確界定了基本公共服務(wù)的服務(wù)范圍、服務(wù)對(duì)象、保障標(biāo)準(zhǔn)、支出責(zé)任和覆蓋水平，使基本公共服務(wù)均等化從理念藍(lán)圖變成現(xiàn)實(shí)計(jì)劃。至此，“民生導(dǎo)向、公平優(yōu)先”的基本公共服務(wù)價(jià)值觀完全得到了確立。

第二，“城鄉(xiāng)一體、統(tǒng)籌發(fā)展”的基本公共服務(wù)發(fā)展觀。在此發(fā)展觀指導(dǎo)下，我國(guó)的公共政策發(fā)生了明顯轉(zhuǎn)向，農(nóng)村居民、弱勢(shì)群體更多地成為政策受益者，在農(nóng)民工就業(yè)保障、城鄉(xiāng)義務(wù)教育、醫(yī)療和養(yǎng)老保障各個(gè)方面，政府頒布和實(shí)施的系列政策文本均顯示出政策重心的轉(zhuǎn)移，自中共十六大以來(lái)，“從經(jīng)濟(jì)政策到社會(huì)政策的歷史性跨越”毫無(wú)疑問(wèn)極大促進(jìn)了社會(huì)公平正義。2002年10月，黨的十六大報(bào)告提出了“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展”的重大戰(zhàn)略指導(dǎo)思想，使多年來(lái)一直處于僵局之中的“三農(nóng)”問(wèn)題被提升到國(guó)家宏觀經(jīng)濟(jì)層面加以解決；2003年10月，黨的十六屆三中全會(huì)提出了包括“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展”在內(nèi)的五個(gè)“統(tǒng)籌”，強(qiáng)調(diào)“堅(jiān)持以人為本，樹(shù)立全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)的發(fā)展觀，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)和人的全面發(fā)展”；2008年10月，十七屆三中全會(huì)作出《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問(wèn)題的決定》，提出從六個(gè)方面實(shí)現(xiàn)“城鄉(xiāng)一體化”：城鄉(xiāng)規(guī)劃一體化、產(chǎn)業(yè)發(fā)展一體化、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)一體化、公共服務(wù)一體化、就業(yè)市場(chǎng)一體化、社會(huì)管理一體化；2013年11月，黨的十八屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》更是直面“城鄉(xiāng)二元”問(wèn)題，指出“城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)是制約城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的主要障礙。必須健全體制機(jī)制，形成以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)、工農(nóng)互惠、城鄉(xiāng)一體的新型工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系，讓廣大農(nóng)民平等參與現(xiàn)代化進(jìn)程、共同分享現(xiàn)代化成果”，要“推進(jìn)城鄉(xiāng)要素平等交換和公共資源均衡配置”，“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和社區(qū)建設(shè)，推進(jìn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化”；2014年3月，《國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014—2020年）》發(fā)布，明確提出新型城鎮(zhèn)化的核心是“人的城鎮(zhèn)化”，本質(zhì)是農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的市民化，要求在推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化的過(guò)程中，始終堅(jiān)持以人為本，把促進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口就業(yè)、完善社會(huì)保障、提高基本公共服務(wù)水平擺在更加突出的位置，提出一系列政策措施來(lái)保障農(nóng)民工在子女教育、就業(yè)機(jī)會(huì)、居住環(huán)境、收入增長(zhǎng)和權(quán)益保護(hù)等多方面享受到同等的公共服務(wù)。

這一時(shí)期，基本公共服務(wù)的各個(gè)領(lǐng)域不斷出臺(tái)一些有重要影響力的政策。在義務(wù)教育方面，2003年召開(kāi)的國(guó)務(wù)院全國(guó)農(nóng)村教育工作會(huì)議作出了教育資源投入向農(nóng)村傾斜的政策決策：新增教育經(jīng)費(fèi)主要用于農(nóng)村以加快普及農(nóng)村義務(wù)教育。受此類政策影響，至2008年，農(nóng)村義務(wù)教育得以與城市一樣，基本實(shí)現(xiàn)了全免費(fèi)；同時(shí)，城鄉(xiāng)、區(qū)域義務(wù)教育基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)差距逐漸縮小，均等化程度不斷提高。在醫(yī)療保障方面，自2003年開(kāi)始試點(diǎn)建立的“新型農(nóng)村合作醫(yī)療”制度，經(jīng)過(guò)6年發(fā)展，至2008年已在全國(guó)農(nóng)村基本建立；與此同時(shí)，“城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)”制度自2007年開(kāi)始推行，該制度囊括了城鎮(zhèn)非從業(yè)人員和靈活就業(yè)人員。由此，“基本醫(yī)療保障制度”由“城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)”、“城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)”和“新型農(nóng)村合作醫(yī)療”三大體系共同支撐起來(lái)，實(shí)現(xiàn)了城鄉(xiāng)全覆蓋。在醫(yī)療保障制度全面確立和實(shí)施的同時(shí)，2009年國(guó)務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于深化醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革的意見(jiàn)》為實(shí)現(xiàn)人人享有基本醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)的目標(biāo)明確了改革方向和具體措施。在養(yǎng)老保障方面，與醫(yī)療保障制度全覆蓋的思路相一致，政府在落實(shí)和固化城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度成果、做實(shí)和擴(kuò)大正規(guī)就業(yè)人員的參保覆蓋率的同時(shí)，于2009年9月啟動(dòng)試點(diǎn)，擬通過(guò)建立“新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度”，使農(nóng)村居民享有與城鎮(zhèn)企業(yè)職工同樣的養(yǎng)老保障?！靶罗r(nóng)保”資金通過(guò)個(gè)人繳費(fèi)、集體補(bǔ)助、政府補(bǔ)貼三條渠道籌集，以基礎(chǔ)養(yǎng)老金的方式解決年滿60周歲的農(nóng)村居民的養(yǎng)老問(wèn)題。在公共就業(yè)服務(wù)方面，2002年以來(lái)，政府不斷加大公共就業(yè)服務(wù)的財(cái)政投入和供給力度，制定實(shí)施了一系列積極的就業(yè)政策，城鄉(xiāng)職業(yè)介紹與培訓(xùn)網(wǎng)絡(luò)通過(guò)“政府主導(dǎo)、多元社會(huì)主體共同參與”的模式逐步得以建立和完善；2007年，《就業(yè)促進(jìn)法》、《勞動(dòng)合同法》相繼出臺(tái)，分別就建立健全就業(yè)援助制度的政府責(zé)任、勞動(dòng)關(guān)系的全面規(guī)范作出了法律規(guī)定。應(yīng)該說(shuō)，這兩部法律的出臺(tái)對(duì)于消除城鎮(zhèn)就業(yè)體系對(duì)農(nóng)民工的就業(yè)歧視、維護(hù)農(nóng)民工勞動(dòng)權(quán)益的意義極為重大。

第三，“政府主導(dǎo)、多元協(xié)同”的基本公共服務(wù)責(zé)任觀。這一階段的公共服務(wù)制度改革，一方面不斷強(qiáng)化政府的供給主體責(zé)任，另一方面也在不斷推進(jìn)公共服務(wù)的市場(chǎng)化、社會(huì)化，基本公共服務(wù)多元供給機(jī)制不斷成熟和擴(kuò)展，為縮小城鄉(xiāng)間、區(qū)域間基本公共服務(wù)差距提供了機(jī)制支撐。首先，進(jìn)一步明確了政府責(zé)任。以農(nóng)村教育公共服務(wù)為例，2005年開(kāi)始建立的農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制明確規(guī)定，由中央和地方分項(xiàng)目、按比例分擔(dān)農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)，并且由中央負(fù)擔(dān)主要部分；2006年，《義務(wù)教育法（修訂案）》由全國(guó)人大審議通過(guò)，不僅正式明確了各級(jí)政府在義務(wù)教育方面的責(zé)任，更是作出了將義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)納入公共財(cái)政保障范圍、義務(wù)教育階段免收學(xué)雜費(fèi)的規(guī)定。再以住房保障為例，2007年國(guó)務(wù)院出臺(tái)《關(guān)于解決城市低收入家庭住房困難的若干意見(jiàn)》，保障性住房體系被納入政府公共服務(wù)范圍，并提出了通過(guò)廉租房、經(jīng)濟(jì)適用房建設(shè)解決城市低收入家庭的住房問(wèn)題的具體措施。2012年《國(guó)家基本公共服務(wù)體系“十二五”規(guī)劃》具體確定了8個(gè)領(lǐng)域和殘疾人基本公共服務(wù)共44類、80個(gè)基本公共服務(wù)項(xiàng)目，首次明確了政府基本公共服務(wù)的支出責(zé)任。其次，進(jìn)一步調(diào)整了中央與地方的責(zé)任。通過(guò)不斷完善財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度進(jìn)行了中央政府與地方政府的事權(quán)與財(cái)權(quán)劃分。為推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化和公共財(cái)政體制改革，2006年國(guó)家出臺(tái)“十一五規(guī)劃綱要”，提出“有條件的地方可實(shí)行省管縣的體制”，2009年中央“一號(hào)文件”進(jìn)一步明確提出了全面推進(jìn)省管縣體制改革的目標(biāo)；積極推進(jìn)省管縣的財(cái)政體制改革，調(diào)整公共財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，探索建立公共服務(wù)的財(cái)政投入增長(zhǎng)機(jī)制。再次，創(chuàng)新了以“多元主體協(xié)同供給”為特色的基本公共服務(wù)供給機(jī)制，在明確政府在公共服務(wù)供給中的主導(dǎo)地位的前提下，積極推動(dòng)公共服務(wù)供給的市場(chǎng)化與社會(huì)化運(yùn)作。?2013年11月，黨的十八屆三中全會(huì)通過(guò)《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》，明確提出使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用，同時(shí)要更好地發(fā)揮政府作用，一方面“穩(wěn)步推進(jìn)城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)常住人口全覆蓋”，“建立財(cái)政轉(zhuǎn)移支付同農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化掛鉤機(jī)制”，另一方面“適合由社會(huì)組織提供的公共服務(wù)和解決的事項(xiàng)，交由社會(huì)組織承擔(dān)”。

四、政策反思：價(jià)值理性與技術(shù)理性的雙重匱乏

作為公共政策的基本公共服務(wù)均等化政策文本是我國(guó)政治系統(tǒng)的權(quán)威輸出，一方面是對(duì)社會(huì)利益的分配，另一方面也反映了政府的價(jià)值判斷?？v觀不同時(shí)期的政策文本，可以清晰地發(fā)現(xiàn)我國(guó)基本公共服務(wù)均等化存在著價(jià)值理性與技術(shù)理性的雙重缺失。在價(jià)值理性層面，表現(xiàn)為民主性、法治性匱乏，政策文本的制定主體呈現(xiàn)“強(qiáng)精英性”與“弱參與性”，政策文本的法定效力凸顯“多政策性”與“少法規(guī)性”；在技術(shù)理性層面，表現(xiàn)為科學(xué)性不夠，政策文本的具體內(nèi)容呈現(xiàn)“顯碎片化”與“弱整體性”。

1.基本公共服務(wù)均等化政策文本的制定主體呈現(xiàn)“強(qiáng)精英性”與“弱參與性”。如約瑟夫·E.施蒂格利茲所說(shuō)，“從搖籃到墳?zāi)?，我們的生活無(wú)不受政府活動(dòng)的影響?！?在現(xiàn)實(shí)的政治過(guò)程中，政府承擔(dān)著提供公共產(chǎn)品滿足社會(huì)公眾需求的基本責(zé)任，政府制定基本公共服務(wù)政策文本本身無(wú)可厚非，但并不意味著政府在政策文本的制定與出臺(tái)過(guò)程中可以忽略公民參與。我國(guó)基本公共服務(wù)均等化政策文本制定主體呈現(xiàn)明顯的“強(qiáng)精英性”與“弱參與性”。從我國(guó)的政黨體制來(lái)考察，中國(guó)共產(chǎn)黨作為唯一的執(zhí)政黨，是韋伯所說(shuō)的意識(shí)形態(tài)性質(zhì)的政黨?，根本目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)一種政治理想，對(duì)國(guó)家大政方針實(shí)際承擔(dān)完全責(zé)任。我國(guó)的一切大政方針都是建立在這一政治體制基礎(chǔ)之上的，基本公共服務(wù)均等化政策文本也是“政治理想推動(dòng)的精英決策”的結(jié)果。我國(guó)公共服務(wù)政策都是源于高層領(lǐng)導(dǎo)對(duì)現(xiàn)實(shí)的把握和推動(dòng)，本質(zhì)上是政治精英主導(dǎo)政策過(guò)程的結(jié)果。在現(xiàn)實(shí)中，無(wú)論社會(huì)公眾對(duì)某些公共服務(wù)的需求多么迫切，都不能自動(dòng)地將社會(huì)需求輸入政治過(guò)程。我國(guó)基本公共服務(wù)政策的出臺(tái)往往不是多元主體間的社會(huì)互動(dòng)，而是由政府精英進(jìn)行利益綜合，再在權(quán)力精英之間進(jìn)行政治折中。這種“內(nèi)輸入”彰顯出我國(guó)基本公共服務(wù)均等化政策制定主體“強(qiáng)精英性”的特點(diǎn)。

我國(guó)基本公共服務(wù)政策文本輸出作為一種精英主導(dǎo)、行政支配、自上而下的福利賦予行為，缺少社會(huì)公眾的有效參與。在當(dāng)前我國(guó)基本公共服務(wù)均等化的推進(jìn)過(guò)程中，社會(huì)公眾只是公共服務(wù)的被動(dòng)接受者，利益訴求的渠道明顯缺乏，利益表達(dá)的權(quán)利保障不足。在這種情況下，基本公共服務(wù)供給及其均等化的推進(jìn)主要取決于政府決策者的主觀意愿以及認(rèn)知程度。阿瑪?shù)賮啞どJ(rèn)為：“人們可以成功實(shí)現(xiàn)什么受到經(jīng)濟(jì)機(jī)會(huì)、政治自由、社會(huì)權(quán)利、促進(jìn)良好健康的條件、基本教育以及對(duì)開(kāi)創(chuàng)性行為鼓勵(lì)和培養(yǎng)等等因素的影響，提供這些機(jī)會(huì)的制度性安排，又取決于人們對(duì)其自由的實(shí)施，即人們是否運(yùn)用其自由來(lái)參與社會(huì)選擇、參與促進(jìn)這些機(jī)會(huì)發(fā)展的公共政策?！?很顯然，基本公共服務(wù)均等化的有序推進(jìn)需要公眾參與。在基本公共服務(wù)領(lǐng)域中，沒(méi)有有效的公眾參與，政府自利性取向下的短視行為、政府壟斷供給中的效率不高、公共服務(wù)質(zhì)量低下以及各種“尋租”腐敗問(wèn)題的“政府失靈”問(wèn)題必然大量存在。

2.基本公共服務(wù)均等化政策文本的法定效力凸顯“多政策性”與“少法規(guī)性”。我國(guó)基本公共服務(wù)均等化往往是以文件、規(guī)章的形式推動(dòng)的，有鮮明的“政策性”。例如，為提高農(nóng)民生活水平、推動(dòng)農(nóng)業(yè)發(fā)展、建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村，黨中央、國(guó)務(wù)院先后出臺(tái)了多個(gè)“一號(hào)文件”。這些政策性的文件多將注意力集中于基本公共服務(wù)具體資源的分配與單一矛盾的協(xié)調(diào)，需重視以權(quán)利保障為核心的正式制度構(gòu)建問(wèn)題。通過(guò)對(duì)政策文本的分類統(tǒng)計(jì)可以發(fā)現(xiàn)，雖然目前我國(guó)以憲法為核心和基礎(chǔ)的中國(guó)社會(huì)主義法律體系已初步形成，政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)生活及其發(fā)展均有法可依，但與基本公共服務(wù)發(fā)展的基本要求相比，我國(guó)公共服務(wù)法制建設(shè)還比較滯后，諸多公共服務(wù)領(lǐng)域存在立法空白，一些公共服務(wù)法規(guī)也存在不少的缺陷與漏洞。以農(nóng)民工基本公共服務(wù)權(quán)益法律保護(hù)為例，除《中華人民共和國(guó)憲法》、《中華人民共和國(guó)勞動(dòng)合同法》、《中華人民共和國(guó)就業(yè)促進(jìn)法》等幾部面向全體社會(huì)公眾的法律之外，主要是依靠部門(mén)規(guī)章、地方性法規(guī)，尚未制定全國(guó)性的農(nóng)民工權(quán)益保護(hù)法規(guī)；既有的規(guī)章制度中的規(guī)定也大多是原則性的，缺乏具體的法律保障措施和實(shí)施辦法。在西方發(fā)達(dá)國(guó)家，基本公共服務(wù)均等化進(jìn)程無(wú)一例外均以立法為先導(dǎo)，通過(guò)建立多層次的公共服務(wù)法律體系，實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)的“有法可依”，公共服務(wù)法治化特征非常明顯。德國(guó)歷時(shí)近20年完成的《社會(huì)法典》于1983年公布，其內(nèi)容涵蓋了社會(huì)保障的方方面面；日本2006年頒布的《公共服務(wù)改革法》和澳大利亞1999年修訂的《公共服務(wù)法》都是以國(guó)家統(tǒng)一立法的形式對(duì)公共服務(wù)改革加以調(diào)整。在我國(guó)基本公共服務(wù)均等化的推進(jìn)過(guò)程中，明顯地體現(xiàn)了法治闕如的特征。

3.基本公共服務(wù)均等化政策文本的具體內(nèi)容呈現(xiàn)“顯碎片化”與“弱整體性”。從政策文本可以看出來(lái)，我國(guó)基本公共服務(wù)供給具有嚴(yán)重的“碎片化”特征，體現(xiàn)為公共服務(wù)政策的條塊分割、部門(mén)主義，這些“弱整體性”的政策大大影響著基本公共服務(wù)的公平與效率。制度、資源和行動(dòng)者對(duì)于基本公共服務(wù)供給“碎片化”有著直接影響。?從建國(guó)以來(lái)的基本公共服務(wù)政策文本可以看出，各個(gè)時(shí)期基本公共服務(wù)均等化政策的“碎片化”特征都比較明顯，這種“碎片化”表現(xiàn)為制度分割型碎片化、資源缺乏型碎片化和府際博弈型碎片化。在新中國(guó)建國(guó)初期，由于戶口管理體制的隔離，導(dǎo)致城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)供給的碎片化；改革開(kāi)放之后，政府公共服務(wù)資源供給不足，而資源優(yōu)先保證城市，嚴(yán)重忽略了農(nóng)村的基本公共服務(wù)，導(dǎo)致城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)供給的“碎片化”；我國(guó)以專業(yè)分工、行政等級(jí)制和非人格化為特征的政府組織形式為基本公共服務(wù)分割管理模式的形成奠定了組織基礎(chǔ)，1994年分稅制改革以及21世紀(jì)初的稅費(fèi)改革，導(dǎo)致中央與地方政府、不同地方政府之間均產(chǎn)生激烈的競(jìng)爭(zhēng)博弈關(guān)系，過(guò)度競(jìng)爭(zhēng)導(dǎo)致公共服務(wù)供給過(guò)程缺乏府際協(xié)作，加劇了城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)供給的碎片化。以醫(yī)療保障為例，“城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)”、“城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)”和“新型農(nóng)村合作醫(yī)療”三項(xiàng)制度各自獨(dú)立運(yùn)行，其資金來(lái)源、繳費(fèi)比例、供給主體投資能力各不相同，突出顯現(xiàn)了我國(guó)基本公共服務(wù)均等化政策的“顯碎片化”與“弱整體性”。

五、未來(lái)展望：法治化、民主化、科學(xué)化

“任一民主國(guó)家的穩(wěn)定不僅取決于經(jīng)濟(jì)發(fā)展，也取決于它的政治制度的合法性與有效性”。?合法性是任何政治體制得以存在的根源，“人類特定政治生活的安排需要某種合法性的支持和證明，這幾乎是所有社會(huì)的一個(gè)通則?！?有效性是一切政府治理得以維持的保障，通過(guò)有效的政策推動(dòng)基本公共服務(wù)均等化是政府治理的核心命題。近年來(lái)，我國(guó)基本公共服務(wù)的均等供給雖然取得了較大進(jìn)展，但仍遠(yuǎn)未達(dá)到實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化的改革目標(biāo)。為實(shí)現(xiàn)“基本公共服務(wù)均等化”的政策目標(biāo)，需要不斷推動(dòng)基本公共服務(wù)政策的法治化、民主化與科學(xué)化進(jìn)程。

1.推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化政策的民主化。公民通過(guò)社會(huì)安排來(lái)擴(kuò)展自身的自由，同時(shí)又通過(guò)自由的運(yùn)用來(lái)參與和影響社會(huì)安排。公民的這種參與會(huì)促使社會(huì)安排更加恰當(dāng)。基本公共服務(wù)均等化作為一項(xiàng)面向公民的社會(huì)安排，要達(dá)到讓公民滿意的效果，必須讓公民參與到與基本公共服務(wù)均等化相關(guān)的政策過(guò)程中來(lái)。如果把基本公共服務(wù)均等化看作是政府單方的施舍，忽略了公眾參與，就可能會(huì)導(dǎo)致公平與效率的雙重?fù)p失。隨著現(xiàn)代政府公共服務(wù)職能的復(fù)雜化和專業(yè)化程度加深，少數(shù)政治代表越來(lái)越難以保證對(duì)社會(huì)公眾需求的準(zhǔn)確把握?；诖耍仨殞?duì)基本公共服務(wù)均等化內(nèi)在包含的民主政治理念給予足夠的重視。公民作為基本公共服務(wù)的對(duì)象，有權(quán)在基本公共服務(wù)政策的制定中表達(dá)其意見(jiàn)和愿望。公民參與有助于提高公共服務(wù)供給種類、數(shù)量和質(zhì)量的整體水平，最終讓基本公共服務(wù)均等化建立在堅(jiān)實(shí)的民主基石之上。

2.推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化政策的法治化。必須把法治化作為扭柄來(lái)推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化建設(shè)，建構(gòu)“憲法－法律－政策”系統(tǒng)化、立體化的制度體系。需要通過(guò)立法建立基本公共服務(wù)的基本原則，著手完善基本公共服務(wù)各項(xiàng)法律制度，依法對(duì)基本公共服務(wù)范圍進(jìn)行合理調(diào)整，按照法定的服務(wù)方式推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化進(jìn)程。從當(dāng)前公民權(quán)利譜系的內(nèi)容來(lái)看，不僅要依法推進(jìn)教育、公共醫(yī)療衛(wèi)生、養(yǎng)老保障、住房保障、公共就業(yè)等公共服務(wù)發(fā)展，還要通過(guò)法律保證基本公共服務(wù)進(jìn)程中的公民參與、民主監(jiān)督等政治權(quán)利，同時(shí)還需要完善財(cái)政稅收法律、收入分配法律、社會(huì)保障法律、社會(huì)治理法律、社會(huì)合作法律等相關(guān)法律，從而構(gòu)成一個(gè)完整、統(tǒng)一的法律體系，真實(shí)、有效地保障公民的各項(xiàng)基本公共服務(wù)權(quán)利。

3.推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化政策的科學(xué)化?；竟卜?wù)均等化作為融合政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展理想的政策目標(biāo)，承載著廣泛而深厚的價(jià)值訴求。這并不意味著基本公共服務(wù)均等化對(duì)科學(xué)和理性精神的排斥，相反，它要求價(jià)值訴求與科學(xué)精神的契合與統(tǒng)一?；竟卜?wù)中的每一項(xiàng)具體內(nèi)容，都會(huì)涉及復(fù)雜的技術(shù)性問(wèn)題，因而需要按照技術(shù)邏輯來(lái)思考、處理。推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化，必須在政策文本中“把科學(xué)化、技術(shù)化追求與價(jià)值追求統(tǒng)一起來(lái)”?。當(dāng)前，面對(duì)廣泛而深刻的國(guó)內(nèi)外環(huán)境變化，要實(shí)現(xiàn)我國(guó)基本公共服務(wù)普遍性、可及性、公平性的目標(biāo)，縮小基本公共服務(wù)城鄉(xiāng)差距、區(qū)域差距、階層差距和群體差距，政府需要對(duì)基本公共服務(wù)均等化的“科學(xué)性”給予更多的關(guān)注。政府應(yīng)基于對(duì)基本公共服務(wù)均等化“價(jià)值理性”和“技術(shù)理性”的反思，改革公共財(cái)政體制，創(chuàng)新公共服務(wù)機(jī)制，提升基本公共服務(wù)的均等化水平，促進(jìn)基本公共服務(wù)均等化的持續(xù)、健康發(fā)展。

注釋：

①涂端午：《中國(guó)高等教育政策制定的宏觀圖景》，《北京大學(xué)教育評(píng)論》2007年第10期。

②李波：《史記字頻研究》，商務(wù)印書(shū)館，2005年。

③王婷：《建國(guó)以來(lái)我國(guó)城鄉(xiāng)關(guān)系重要政策文本的語(yǔ)用學(xué)分析》，《學(xué)?！?014第6期。

④《列寧全集》（第9卷），人民出版社，1959年。

⑤鄧成明、陽(yáng)建勛：《論基本公共服務(wù)均等化的憲法價(jià)值》，《太平洋學(xué)報(bào)》2009年第11期。

⑥周建華：《建國(guó)以來(lái)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的變遷與展望》，《長(zhǎng)春大學(xué)學(xué)報(bào)》2015年第5期。

⑦周恩來(lái)：《1954年國(guó)務(wù)院政府工作報(bào)告》，1954年5月23日。

⑧薄一波：《關(guān)于一九五八年度國(guó)民經(jīng)濟(jì)計(jì)劃草案的報(bào)告》，1958年2月3日。

⑨??郁建興：《中國(guó)的公共服務(wù)體系：發(fā)展歷程、社會(huì)政策與體制機(jī)制》，《學(xué)術(shù)月刊》2011年第3期。

⑩中共中央文獻(xiàn)研究室：《建國(guó)以來(lái)重要文獻(xiàn)選編》（第十一冊(cè)），中央文獻(xiàn)出版社，1995年。

?王紹光：《從經(jīng)濟(jì)政策到社會(huì)政策的歷史性轉(zhuǎn)變》，見(jiàn)周建明、胡鞍鋼、王紹光：《和諧社會(huì)構(gòu)建》，清華大學(xué)出版社，2007年。

?Bjorn A.Gustafsson,Li Shi,Terry Sicular(ed),Inequality and Public Policy in China,Cambridge University Press,2008.

?Tony Saich,Governance and Politics of China,Palgrave Macmillan,2001.

?Christine P.W.Wong,Richard M.Bird,《中國(guó)的財(cái)政體系：進(jìn)行中的工作》，見(jiàn)勞倫·勃蘭特、托馬斯·羅斯基：《偉大的中國(guó)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型》，上海人民出版社，2009年。

?石培琴：《我國(guó)區(qū)域基本公共服務(wù)均等化研究》，財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所博士論文，2014年。

?[美]約瑟夫·E.施蒂格利茲：《政府經(jīng)濟(jì)學(xué)》，曾強(qiáng)、何志雄譯，春秋出版社，1988年。

?馬克斯·韋伯（Weber.M.）在討論官僚統(tǒng)治和政治領(lǐng)導(dǎo)權(quán)時(shí)提出一個(gè)現(xiàn)代國(guó)家政黨組織原則的“二分”理想類型，即謀求職位庇護(hù)權(quán)組織(organizations for job patronage)和意識(shí)形態(tài)性質(zhì)（ideological）的組織；前者的政黨成員設(shè)法把他們的領(lǐng)袖推到最高位置，以便于其能向追隨者分配國(guó)家官職；后者的目標(biāo)則是實(shí)現(xiàn)根本性的政治理想（substantive political ideals）。參見(jiàn)[德]馬克斯·韋伯：《經(jīng)濟(jì)與社會(huì)》（第2卷），閻克文譯，上海人民出版社，2010年。

?阿瑪?shù)賮啞ど骸兑宰杂煽窗l(fā)展》，任賾、于真譯，中國(guó)人民大學(xué)出版社，2002年。

?杜春林、張新文：《鄉(xiāng)村公共服務(wù)供給:從“碎片化”到“整體性”》，《農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)問(wèn)題》2015年第7期。

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?張康之：《尋找公共行政的倫理視角》（修訂版），中國(guó)人民大學(xué)出版社，2012年。

（責(zé)任編輯譚力）

A Retrospection and Reflection on the Equalizaion of Basic Public Services since the Founding of PRC: A Discourse Analysis Approach

Fan Fengchun

Abstract:Given the legitimacy,probability and necessity to equalize basic public services,it is practically significant to have a scrutiny on relevant policy discourses after the founding of PRC.With content analysis,times-series analysis and critical discourse analysis,this paper finds these policy discourses witness an evolution from balanced development between rural and urban areas to imbalanced development and to an overall planned development.Meanwhile the scrutiny also indicates that the government are short of both value rationality and technological/instrumental rationality when making policies.To lay a solid foundation for basic public services,it is a must to make constant endeavors to promote a legal,democratic and scientific development path.

Keywords:Basic Public Services;Equalization;Policy System;Policy Discourses

作者簡(jiǎn)介：范逢春男（1973-）四川大學(xué)公共管理學(xué)院教授行政管理系主任

收稿日期：2015-11-6

中圖分類號(hào)：D601

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1009-3176（2016）01-046-（12）