自然資源保護(hù)與開發(fā)進(jìn)入強(qiáng)化規(guī)劃引領(lǐng)、管控新階段

顧龍友

（國家自然資源督察南京局，江蘇 210008）

當(dāng)前，地方自然資源機(jī)構(gòu)改革正在抓緊實(shí)施。這一輪機(jī)構(gòu)改革與上一輪機(jī)構(gòu)改革相比較，在機(jī)構(gòu)名稱上有很大的不同。即：上一輪機(jī)構(gòu)改革，各市（地）、縣（市）基本上稱“國土資源局”；而這一輪機(jī)構(gòu)改革，有些市（地）、縣（市）稱“自然資源局”，有些市（地）、縣（市）稱“自然資源和規(guī)劃局”或“規(guī)劃和自然資源局”。對(duì)后兩種稱謂，業(yè)內(nèi)有些同志不習(xí)慣，甚至有非議。筆者認(rèn)為，很有必要進(jìn)一步端正思想認(rèn)識(shí)，準(zhǔn)確理解和把握中央的機(jī)構(gòu)改革精神，并在工作實(shí)踐中切實(shí)履行好自然資源部門的職責(zé)。

1 自然資源規(guī)劃既是落實(shí)部門職能的重要目標(biāo)、內(nèi)容，又是履行部門職能的重要工具、手段

以統(tǒng)一、協(xié)調(diào)、權(quán)威的國土空間規(guī)劃為依據(jù)建立國土空間規(guī)劃體系，推行“多規(guī)合一”并監(jiān)督規(guī)劃實(shí)施，是這次自然資源管理體制的最大突破，也是自然資源部門的重要職責(zé)。中共中央印發(fā)的《深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革方案》中明確規(guī)定，將國家發(fā)展和改革委員會(huì)的組織編制主體功能區(qū)規(guī)劃職責(zé)，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部門的城鄉(xiāng)規(guī)劃管理職責(zé)，劃入自然資源部。自然資源部再加上原國土資源部的規(guī)劃職責(zé)，原國家海洋局、原國家測(cè)繪地理信息局的規(guī)劃職責(zé)，現(xiàn)國家林業(yè)和草原局的規(guī)劃職責(zé)，以及中國地質(zhì)調(diào)查局的規(guī)劃職責(zé)，為建立并完善國土空間規(guī)劃體系提供了體制上的保障。其最大的好處是，有利于自然資源部按照中央要求，“統(tǒng)一行使全民所有自然資源資產(chǎn)所有者職責(zé)，統(tǒng)一行使所有國土空間用途管制和生態(tài)保護(hù)修復(fù)職責(zé)”。這樣做，一方面，理順了用途管制與空間規(guī)劃的關(guān)系。從法理基礎(chǔ)上看，空間規(guī)劃既是用途管制的基本依據(jù)，也是用途管制的重要手段，二者密不可分；而在此前，由于空間規(guī)劃由多部門編制，二者的關(guān)系往往處理不好。另一方面，理順了各種空間規(guī)劃之間的關(guān)系?？臻g包括城市空間、農(nóng)業(yè)空間、生態(tài)空間等。城市空間包括城市建設(shè)空間、工礦建設(shè)空間等；農(nóng)業(yè)空間包括農(nóng)業(yè)生產(chǎn)空間、農(nóng)村生活空間等；生態(tài)空間包括綠色生態(tài)空間、其他生產(chǎn)空間等。而國土空間指主權(quán)管轄下的地域空間，包括陸地、水域、內(nèi)水、領(lǐng)海、領(lǐng)空等。長(zhǎng)期以來，我國空間規(guī)劃有主體功能區(qū)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃等；在各種空間規(guī)劃中，又分全國性的規(guī)劃、區(qū)域性的規(guī)劃、專項(xiàng)性的規(guī)劃。這些空間規(guī)劃，都涉及土地、人口、產(chǎn)業(yè)等。把主體功能區(qū)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃等空間規(guī)劃，融合為既統(tǒng)一又協(xié)調(diào)且權(quán)威的國土空間規(guī)劃，可從根本上解決各種空間規(guī)劃的重疊問題，可強(qiáng)有力地形成落實(shí)國土空間規(guī)劃的合力。

需要指出的是，自然資源部的規(guī)劃不光有國土空間規(guī)劃，還包括在國土空間規(guī)劃指導(dǎo)和約束下的各類專項(xiàng)性規(guī)劃等。筆者從自然資源部機(jī)關(guān)各司局“三定”方案中獲悉，就編制規(guī)劃而言，如綜合司要組織編制自然資源發(fā)展戰(zhàn)略、中長(zhǎng)期發(fā)展規(guī)劃；自然資源調(diào)查監(jiān)測(cè)司要編制自然資源調(diào)查監(jiān)測(cè)評(píng)價(jià)規(guī)劃；自然資源所有者權(quán)益司要組織編制全民所有自然資源資產(chǎn)保護(hù)、使用規(guī)劃；國土空間用途管制司要擬訂開展城鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)劃選址、建設(shè)用地規(guī)劃許可、建設(shè)工程規(guī)劃許可、鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃許可等用途管制政策等；國土空間生態(tài)修復(fù)司要擬訂國土空間生態(tài)修復(fù)規(guī)劃；地質(zhì)勘查管理司要編制地質(zhì)勘查規(guī)劃、地質(zhì)災(zāi)害防治規(guī)劃和相關(guān)專項(xiàng)規(guī)劃；礦產(chǎn)資源保護(hù)監(jiān)督司要組織編制全國礦產(chǎn)資源規(guī)劃，指導(dǎo)和審核礦產(chǎn)資源相關(guān)專項(xiàng)規(guī)劃；海洋戰(zhàn)略規(guī)劃司要擬訂海洋強(qiáng)國、海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展、海洋軍民融合發(fā)展等規(guī)劃；海洋預(yù)警監(jiān)測(cè)司要擬訂海洋觀測(cè)規(guī)劃、海洋預(yù)報(bào)規(guī)劃、海洋減災(zāi)規(guī)劃、海洋科學(xué)調(diào)查和海洋生態(tài)預(yù)警監(jiān)測(cè)規(guī)劃等；國土測(cè)繪司要組織編制測(cè)繪地理信息事業(yè)中長(zhǎng)期發(fā)展規(guī)劃綱要，擬訂全國基礎(chǔ)測(cè)繪規(guī)劃等。

規(guī)劃是綱，綱舉目張。毫無疑問，規(guī)劃具有戰(zhàn)略性、基礎(chǔ)性，規(guī)劃具有引領(lǐng)性、管控性，規(guī)劃具有指導(dǎo)性、約束性。對(duì)自然資源保護(hù)和開發(fā)來說，筆者認(rèn)為，規(guī)劃的守法是最大的守法，規(guī)劃的違法是最大的違法；規(guī)劃的科學(xué)是最大的科學(xué)，規(guī)劃的愚昧是最大的愚昧；規(guī)劃的進(jìn)步是最大的進(jìn)步，規(guī)劃的落后是最大的落后；規(guī)劃的成功是最大的成功，規(guī)劃的失敗是最大的失敗。對(duì)各級(jí)自然資源部門來說，無論是統(tǒng)一行使全民所有自然資源資產(chǎn)所有者職責(zé)，還是統(tǒng)一行使所有國土空間用途管制和生態(tài)保護(hù)修復(fù)職責(zé)，都務(wù)必要把規(guī)劃作為龍頭性的重要工作切實(shí)抓緊抓好。

2 國土空間規(guī)劃不是原先各種空間規(guī)劃的簡(jiǎn)單疊加，而是原先各種空間規(guī)劃的科學(xué)重構(gòu)

先說主體功能區(qū)規(guī)劃。“主體功能區(qū)”概念是2005年《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十一個(gè)五年規(guī)劃的建議》和2006年《中華人民共和國國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十一個(gè)五年（2006～2010年）規(guī)劃綱要》中創(chuàng)造性地提出來的。2007年，國務(wù)院出臺(tái)了《關(guān)于編制全國主體功能區(qū)規(guī)劃的意見》。2010年，《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》公布。通常，一定的國土空間具有多種功能，但必然有一種功能居于主要地位、發(fā)揮主要作用，這個(gè)功能就是主體功能。主體功能區(qū)是指基于資源環(huán)境承載能力、現(xiàn)有開發(fā)密度和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展?jié)摿Φ?，將特定區(qū)域確定為具有特定主體功能定位類型的一種空間單元。主體功能區(qū)從開發(fā)方式上，可以定義為優(yōu)化開發(fā)區(qū)域、重點(diǎn)開發(fā)區(qū)域、限制開發(fā)區(qū)域、禁止開發(fā)區(qū)域等四類；從開發(fā)內(nèi)容上，可以定義為以提供工業(yè)品和服務(wù)產(chǎn)品為主體功能的城市化地區(qū)、以提供農(nóng)產(chǎn)品為主體功能的農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)、以提供生態(tài)產(chǎn)品為主體功能的生態(tài)功能區(qū)等三類。按照國務(wù)院的統(tǒng)一部署，最近幾年來，各省（市、區(qū)）普遍公布了主體功能區(qū)規(guī)劃，并正在逐步實(shí)施。

城鄉(xiāng)規(guī)劃作為指導(dǎo)城鄉(xiāng)建設(shè)與發(fā)展的重要依據(jù)，是政府控制與把握城鄉(xiāng)發(fā)展脈搏的重要手段。改革開放以來，我國城鄉(xiāng)規(guī)劃工作發(fā)展迅速：從宏觀上說，有經(jīng)濟(jì)特區(qū)規(guī)劃的制定，有各類開發(fā)園區(qū)規(guī)劃的制定，有城市總體規(guī)劃的制定，有各類新城新區(qū)建設(shè)規(guī)劃的制定等；從微觀上說，有詳細(xì)規(guī)劃的編制，有專項(xiàng)規(guī)劃的編制，有建設(shè)項(xiàng)目規(guī)劃的管理，有村鎮(zhèn)規(guī)劃的編制，有規(guī)劃實(shí)施的監(jiān)督等。在我國，城鄉(xiāng)規(guī)劃已經(jīng)形成了比較完整的體系。從編制到實(shí)施，它是一個(gè)系統(tǒng)工程，涵蓋區(qū)域、城市、農(nóng)村和生產(chǎn)、生活、生態(tài)等多個(gè)維度；它又是一個(gè)復(fù)雜工程，涉及發(fā)改、土地、交通、礦產(chǎn)、市政、環(huán)保、水利、農(nóng)業(yè)、水務(wù)等多個(gè)部門。在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中，它也已成為一個(gè)比較大的行業(yè)，而且是，越工業(yè)化、越城鎮(zhèn)化的地方，其地位越重要；越到下面、越到基層，其事務(wù)越具體。

原各級(jí)國土資源部門負(fù)責(zé)編制土地利用規(guī)劃、礦產(chǎn)資源規(guī)劃及土地整治、地災(zāi)防治等專項(xiàng)規(guī)劃。較長(zhǎng)時(shí)間以來，我國主體功能區(qū)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃之間，由于部門分割等原因，存在諸多不夠協(xié)調(diào)的問題。這在一定程度上，造成了規(guī)劃編制與規(guī)劃實(shí)施的脫節(jié)。如：《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》規(guī)定城市總體規(guī)劃年限為20年，但在實(shí)踐中需要與編制年限為10年的土地利用總體規(guī)劃相銜接，而二者協(xié)調(diào)機(jī)制卻沒有具體的法律規(guī)定。又如：《土地管理法》于1986年6月審議通過，最近一次的修正在2004年8月，這比主體功能區(qū)相關(guān)法規(guī)的制定要早3年。所以，《土地管理法》中并未提到任何與主體功能區(qū)規(guī)劃相協(xié)調(diào)的內(nèi)容。在實(shí)踐中，土地利用規(guī)劃所統(tǒng)計(jì)的行政單元內(nèi)的總?cè)丝跒閼艏v地人口，而主體功能區(qū)規(guī)劃所統(tǒng)計(jì)的行政單元的總?cè)丝诎〞鹤“肽暌陨系牧鲃?dòng)人口；主體功能區(qū)劃分的類型（禁止開發(fā)區(qū)不在考慮范圍之內(nèi)）、每種類型的用地分類標(biāo)準(zhǔn)與土地利用規(guī)劃均有不夠協(xié)調(diào)之處。

可以想見，自然資源部負(fù)責(zé)組織編制國土空間規(guī)劃，責(zé)任重大。在編制國土空間規(guī)劃時(shí)，倘僅對(duì)原先各種空間規(guī)劃作簡(jiǎn)單疊加，那是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，既不符合中央機(jī)構(gòu)改革精神，也不符合自然資源機(jī)構(gòu)改革的初衷和預(yù)期?？v然進(jìn)行修補(bǔ)式的改革，即規(guī)避原先各種空間規(guī)劃之間的矛盾，那也難以實(shí)現(xiàn)國土空間規(guī)劃效用的最大化。因此，編制國土空間規(guī)劃，必須對(duì)原先各種空間規(guī)劃進(jìn)行有機(jī)整合和科學(xué)重構(gòu)，創(chuàng)新并完善規(guī)劃的理念、規(guī)劃的內(nèi)容、規(guī)劃的路徑、規(guī)劃的方法。

3 自然資源規(guī)劃工作不是部門職能的全部，部門職能的核心是落實(shí)自然資源管理“兩統(tǒng)一”

在這一輪機(jī)構(gòu)改革中，各市（地）、縣（市）普遍整合了原國土資源局、原規(guī)劃局的職能，合并了原國土資源局、原規(guī)劃局的人、財(cái)、物。就機(jī)構(gòu)而言，我國國家層面沒有設(shè)置規(guī)劃部，?。▍^(qū)）層面也沒有設(shè)置規(guī)劃廳，市（地）、縣（市）層面則通常設(shè)置規(guī)劃局。長(zhǎng)期以來，市（地）、縣（市）規(guī)劃局僅僅承擔(dān)了城鄉(xiāng)規(guī)劃工作。如：原江蘇省蘇州市規(guī)劃局的主要職責(zé)：一是負(fù)責(zé)擬定城市規(guī)劃、鎮(zhèn)村規(guī)劃的政策法規(guī)及規(guī)定；二是負(fù)責(zé)編制市區(qū)的城市總體規(guī)劃，組織編制市域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃和詳細(xì)規(guī)劃，組織制定與城鄉(xiāng)規(guī)劃有關(guān)的國土、區(qū)域、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃及各項(xiàng)專業(yè)規(guī)劃等；三是負(fù)責(zé)核發(fā)城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)新建、擴(kuò)建和改建建筑物、構(gòu)筑物、道路、管線和其他工程設(shè)施的《建設(shè)項(xiàng)目選址意見書》《建設(shè)用地規(guī)劃許可證》《建設(shè)工程規(guī)劃許可證》和《鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃許可證》，負(fù)責(zé)建筑工程、市政道路與工程管線等項(xiàng)目的規(guī)劃驗(yàn)線和規(guī)劃竣工驗(yàn)收等；四是負(fù)責(zé)全市城鄉(xiāng)規(guī)劃實(shí)施的監(jiān)督，組織檢查城鄉(xiāng)規(guī)劃、鎮(zhèn)村規(guī)劃的實(shí)施情況，依法查處城鄉(xiāng)規(guī)劃違法案件；五是負(fù)責(zé)市區(qū)內(nèi)城市國有土地使用權(quán)出讓、轉(zhuǎn)讓的規(guī)劃管理工作等；六是負(fù)責(zé)對(duì)城鄉(xiāng)規(guī)劃設(shè)計(jì)組織管理和城鄉(xiāng)規(guī)劃測(cè)繪實(shí)施工作等。又如：原江蘇省寶應(yīng)縣規(guī)劃局的主要職責(zé)：一是負(fù)責(zé)組織編制縣城市總體規(guī)劃、專項(xiàng)規(guī)劃和詳細(xì)規(guī)劃，并按照城市總體規(guī)劃的要求和城市社會(huì)發(fā)展的需要，編制近期建設(shè)規(guī)劃，組織指導(dǎo)鎮(zhèn)村規(guī)劃編制工作和城市地理信息系統(tǒng)管理工作；二是負(fù)責(zé)城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)重要項(xiàng)目選址的規(guī)劃可行性研究，負(fù)責(zé)規(guī)劃區(qū)范圍內(nèi)建設(shè)項(xiàng)目規(guī)劃管理，受理建設(shè)項(xiàng)目規(guī)劃許可的申請(qǐng)，核發(fā)規(guī)劃區(qū)范圍內(nèi)各單位建設(shè)項(xiàng)目的《選址意見書》《建設(shè)用地規(guī)劃許可證》《建設(shè)工程規(guī)劃許可證》，核發(fā)規(guī)劃區(qū)范圍內(nèi)個(gè)人住宅建設(shè)項(xiàng)目的《建設(shè)項(xiàng)目選址意見書》《建設(shè)工程規(guī)劃許可證》；三是負(fù)責(zé)建設(shè)項(xiàng)目規(guī)劃批后管理，對(duì)建設(shè)項(xiàng)目實(shí)施過程進(jìn)行跟蹤監(jiān)督管理以及竣工后的規(guī)劃核實(shí)，并參與查處違反規(guī)劃許可規(guī)定的違法建設(shè)行為；四是負(fù)責(zé)城鄉(xiāng)規(guī)劃設(shè)計(jì)單位的資質(zhì)初審，負(fù)責(zé)城市地理信息系統(tǒng)管理工作等。

筆者分析，一些市（地)、縣（市）在這一輪機(jī)構(gòu)改革中之所以將自然資源部門的名稱確定為“自然資源和規(guī)劃局”或“規(guī)劃和自然資源局”，主要基于以下三點(diǎn)考慮：其一，是因?yàn)樵瓏临Y源局與原規(guī)劃局合并，一般來說，凡合并后的機(jī)構(gòu)往往會(huì)采用聯(lián)合名稱，如“文化和旅游部”“糧食和物資儲(chǔ)備局”“林業(yè)和草原局”等，故而不難理解，在機(jī)構(gòu)名稱上把“規(guī)劃”與“自然資源”并列；其二，在機(jī)構(gòu)名稱上不想也不愿淡出“規(guī)劃”，因?yàn)槎嗄陙怼耙?guī)劃”在這些市（地)、縣（市）已成為強(qiáng)勢(shì)部門，擔(dān)心“規(guī)劃”如果在機(jī)構(gòu)名稱上消失，會(huì)削弱“規(guī)劃”的作用和影響；其三，考慮新機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)隸組建順利，尤其想避免人心產(chǎn)生大的波動(dòng)。對(duì)各地自然資源機(jī)構(gòu)名稱不一的問題，筆者認(rèn)為，因?yàn)楦鞯氐慕?jīng)濟(jì)社會(huì)情況不盡一致，又因?yàn)榈胤接羞@方面的自決權(quán)，所以不必也不能去作非議。

但是，我們應(yīng)當(dāng)注意：在機(jī)構(gòu)名稱上，“規(guī)劃”與“自然資源”并列，不能認(rèn)為本機(jī)構(gòu)僅是“規(guī)劃”與“自然資源”兩種職能的聯(lián)合，如像中央廣播電視總臺(tái)管理的中央電視臺(tái)（中國國際電視臺(tái)）、中央人民廣播電臺(tái)、中國國際廣播電臺(tái)那樣。筆者分析，從一定意義上和一定程度上說，“規(guī)劃”與“自然資源”是毛與皮的關(guān)系。換言之，沒有“自然資源”，也就沒有“規(guī)劃”。新機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)的“規(guī)劃”，均是涉及自然資源的規(guī)劃；不涉及自然資源的規(guī)劃，均不負(fù)責(zé)。我們從自然資源部的“三定”方案中可以清晰而明確地看到，自然資源部的核心職能是落實(shí)自然資源管理“兩統(tǒng)一”，自然資源規(guī)劃工作只是其中的一項(xiàng)重要工作，自然資源規(guī)劃手段也只是其中的一個(gè)重要手段。自然資源部除自然資源規(guī)劃工作外，還要負(fù)責(zé)自然資源調(diào)查監(jiān)測(cè)評(píng)價(jià)工作，負(fù)責(zé)自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記工作，負(fù)責(zé)自然資源資產(chǎn)有償使用工作，負(fù)責(zé)自然資源合理開發(fā)利用，負(fù)責(zé)統(tǒng)籌國土空間修復(fù)，負(fù)責(zé)組織實(shí)施最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度，負(fù)責(zé)管理地質(zhì)勘查行業(yè)和全國地質(zhì)工作，負(fù)責(zé)礦產(chǎn)資源管理工作，負(fù)責(zé)海洋開發(fā)利用和保護(hù)的監(jiān)督管理工作，負(fù)責(zé)測(cè)繪地理信息管理工作等。因此，我們盡管必須高度重視自然資源規(guī)劃工作，但也不能把自然資源規(guī)劃工作置于不恰當(dāng)?shù)牡匚?。筆者認(rèn)為，在地方自然資源機(jī)構(gòu)名稱里，要不要有“規(guī)劃”，這都無關(guān)緊要，而最緊要的，是必須落實(shí)自然資源管理“兩統(tǒng)一”。筆者分析，隨著事業(yè)的發(fā)展和時(shí)間的推移，“規(guī)劃”在地方自然資源機(jī)構(gòu)名稱里，或許會(huì)漸漸減少。想當(dāng)年，有地質(zhì)部、地質(zhì)礦產(chǎn)部、國家土地管理局，而今，它們?cè)趪鴦?wù)院機(jī)構(gòu)序列里早已沒有了蹤影。然而，人們并不認(rèn)為“地質(zhì)”“礦產(chǎn)”“土地”消失了。由此看來，無論是業(yè)內(nèi)人士，還是業(yè)外人士，對(duì)機(jī)構(gòu)名稱也有一個(gè)適應(yīng)過程。

4 我國自然資源保護(hù)與開發(fā)中強(qiáng)化規(guī)劃引領(lǐng)、規(guī)劃管控任重道遠(yuǎn)

黨中央、國務(wù)院高度重視自然資源規(guī)劃工作。2019年1月23日下午習(xí)近平總書記主持召開的全面深化改革委員會(huì)第六次會(huì)議，審議通過了《關(guān)于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施的若干意見》。會(huì)議明確提出，將主體功能區(qū)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃等空間規(guī)劃，融合為統(tǒng)一的國土空間規(guī)劃。會(huì)議強(qiáng)調(diào)，科學(xué)布局生產(chǎn)空間、生活空間、生態(tài)空間，體現(xiàn)戰(zhàn)略性，提高科學(xué)性，加強(qiáng)協(xié)調(diào)性。會(huì)議要求，強(qiáng)化規(guī)劃?rùn)?quán)威，改進(jìn)規(guī)劃審批，健全用途管制，監(jiān)督規(guī)劃實(shí)施，強(qiáng)化國土空間規(guī)劃對(duì)各專項(xiàng)規(guī)劃的指導(dǎo)約束作用。黨中央、國務(wù)院的這一重大決策，從根本上確立了自然資源規(guī)劃特別是國土空間規(guī)劃的地位和作用。

《土地管理法》《城市房地產(chǎn)管理法》是我國自然資源規(guī)劃工作的重要法律依據(jù)。2019年1月4日，全國人大在中國人大網(wǎng)上發(fā)布了關(guān)于以上兩法修正案（草案）的征求意見。如果以上兩法得以修正，那么，我國自然資源規(guī)劃工作將發(fā)生一系列的重大變革。如：把落實(shí)國土空間開發(fā)保護(hù)要求作為土地利用總體規(guī)劃的編制原則；經(jīng)依法批準(zhǔn)的國土空間規(guī)劃是各類開發(fā)建設(shè)活動(dòng)的基本依據(jù)；已編制國土空間規(guī)劃的不再編制土地利用總體規(guī)劃和城市總體規(guī)劃。在城鄉(xiāng)規(guī)劃變革方面，將出臺(tái)面向集體經(jīng)營性建設(shè)用地的規(guī)劃許可規(guī)定；經(jīng)營性用途的集體建設(shè)用地的盤活將成為城鄉(xiāng)規(guī)劃的編制方向；成片開發(fā)可以征收土地的范圍將被限定在土地利用總體規(guī)劃確定的城鎮(zhèn)建設(shè)用地范圍內(nèi)；城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)將不得觸碰永久基本農(nóng)田等。

隨著自上而下自然資源機(jī)構(gòu)改革的逐步到位，創(chuàng)新和完善自然資源規(guī)劃制度、建立并完善國土空間規(guī)劃體系，將正式進(jìn)入具體實(shí)施階段。此可謂一項(xiàng)“從頭越”的事業(yè)，其繁重性、復(fù)雜性、艱巨性不言而喻。各級(jí)自然資源部門從一開始就要按照中央的政策和法律的規(guī)定，堅(jiān)持高標(biāo)準(zhǔn)、嚴(yán)要求。筆者認(rèn)為，在頂層設(shè)計(jì)上，必須堅(jiān)持“四個(gè)思想”，即堅(jiān)持“人民至上”的思想、堅(jiān)持“五位一體”的思想、堅(jiān)持“節(jié)約集約”的思想、堅(jiān)持“永續(xù)利用”的思想；必須統(tǒng)籌“四個(gè)空間”，即統(tǒng)籌城態(tài)空間、統(tǒng)籌鄉(xiāng)態(tài)空間、統(tǒng)籌業(yè)態(tài)空間、統(tǒng)籌居態(tài)空間；必須關(guān)注“四個(gè)維度”，即關(guān)注國土潛能、關(guān)注人口變遷、關(guān)注產(chǎn)業(yè)興衰、關(guān)注氣候狀況；必須實(shí)行“四個(gè)掛鉤”，即實(shí)行城與鄉(xiāng)掛鉤、實(shí)行人與地掛鉤、實(shí)行業(yè)與居掛鉤、實(shí)行投與產(chǎn)掛鉤。編制并實(shí)施國土空間規(guī)劃比編制并實(shí)施主體功能區(qū)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃等，站位要更高，要素要更全，統(tǒng)領(lǐng)要更強(qiáng)，管控要更大。這對(duì)中國自然資源事業(yè)來說，既面臨著重大機(jī)遇，又面臨著重大挑戰(zhàn)?！靶坳P(guān)漫道真如鐵，而今邁步從頭越?！痹诠ぷ鲗?shí)踐中，筆者認(rèn)為如下四個(gè)環(huán)節(jié)特別重要：一是要向全社會(huì)強(qiáng)化宣傳。編制并實(shí)施國土空間規(guī)劃是黨中央、國務(wù)院高屋建瓴、深謀遠(yuǎn)慮而作出的重大戰(zhàn)略部署，事關(guān)我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)、健康發(fā)展，事關(guān)中華民族偉大復(fù)興中國夢(mèng)的實(shí)現(xiàn)。它既具有政治性，又具有技術(shù)性；既具有經(jīng)濟(jì)性，又具有文化性；既具有群眾性，又具有專業(yè)性。故而，必須廣泛、深入、持久地強(qiáng)化國土空間規(guī)劃宣傳。通過宣傳，在全社會(huì)形成對(duì)國土空間規(guī)劃“有規(guī)可依、有規(guī)必依，違規(guī)必究、違規(guī)必糾”的高度共識(shí)和濃厚氛圍。二是要充分運(yùn)用包括數(shù)字化、網(wǎng)絡(luò)化、智能化在內(nèi)的現(xiàn)代信息技術(shù)。此前，我國各種空間規(guī)劃分別掌控在發(fā)展和改革委員會(huì)、國土資源部、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部等部門。國土空間規(guī)劃編制完成后，應(yīng)當(dāng)在各級(jí)自然資源部門集中形成體現(xiàn)“多規(guī)合一”的現(xiàn)狀“一張圖”和規(guī)劃“一張圖”，并最優(yōu)化地建成“多規(guī)合一”的國土空間規(guī)劃信息平臺(tái)。三是要有管用、高效的運(yùn)行機(jī)制。從編制到實(shí)施，國土空間規(guī)劃必須嚴(yán)防重蹈“規(guī)劃規(guī)劃，墻上掛掛”的覆轍，著力解決好“最后一公里”的問題。如果說以往的各種空間規(guī)劃實(shí)施效果不盡如人意尚有部門分割這個(gè)原因的話，那么，今后的國土空間規(guī)劃及各專項(xiàng)規(guī)劃實(shí)施效果若被打折扣就沒有了部門分割這個(gè)原因。因此，必須首先從自然資源部門內(nèi)部建立管用、高效的運(yùn)行機(jī)制。四是要嚴(yán)格國土空間規(guī)劃執(zhí)法。監(jiān)督國土空間規(guī)劃實(shí)施是黨中央、國務(wù)院賦予自然資源部門的一項(xiàng)重要職責(zé)。過去各種空間規(guī)劃執(zhí)法在體制上、機(jī)制上和標(biāo)準(zhǔn)上、力度上不盡相同，現(xiàn)今國土空間規(guī)劃執(zhí)法全部到了自然資源部門，尤其是有經(jīng)中央授權(quán)的國家自然資源督察這支“尚方寶劍”，為國土空間規(guī)劃實(shí)施提供了有力的執(zhí)法保障。筆者建議，今后國土空間規(guī)劃執(zhí)法要比以往各種空間規(guī)劃執(zhí)法，手段上要更硬，力度上要更大，成效上要更顯。