河北省社會(huì)資本參與土地整治模式及建議

■ 鄭小剛/杜亞娟/魏 靜/翟紅賓/甘晁玚

（1.河北省土地整理服務(wù)中心,石家莊 050051；2.河北省地質(zhì)調(diào)查院,石家莊 050081；3.石家莊市土地開發(fā)中心,河北 石家莊 050000）

0 引言

加強(qiáng)耕地?cái)?shù)量、質(zhì)量、生態(tài)“三位一體”保護(hù)，改進(jìn)耕地占補(bǔ)平衡管理，拓展補(bǔ)充耕地途徑，規(guī)模開展土地整治，改善農(nóng)村生產(chǎn)生活環(huán)境，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)能力，推動(dòng)一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，為促進(jìn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展、助力精準(zhǔn)扶貧脫貧、實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略、促進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)提供重要的支撐。隨著財(cái)政預(yù)算管理制度改革不斷深化，專項(xiàng)資金不足和土地整治任務(wù)不斷加重的矛盾日益凸顯[1]，鼓勵(lì)和引導(dǎo)社會(huì)資本參與土地整治已是當(dāng)前和今后一段時(shí)間各級(jí)政府走出土地整治資金困境最有效方法之一。中共中央、國務(wù)院《關(guān)于加強(qiáng)耕地保護(hù)和改進(jìn)占補(bǔ)平衡的意見》（中發(fā)〔2017〕4號(hào)）明確指出“充分發(fā)揮財(cái)政資金作用，鼓勵(lì)采取政府和社會(huì)資本合作(PPP)模式、以獎(jiǎng)代補(bǔ)等方式，引導(dǎo)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、農(nóng)民和新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體等,根據(jù)土地整治規(guī)劃投資或參與土地整治項(xiàng)目，多渠道落實(shí)補(bǔ)充耕地任務(wù)”。本文擬對(duì)河北省社會(huì)資本參與土地整治模式進(jìn)行探討，分析不同模式運(yùn)行中存在的問題，探尋解決問題的對(duì)策，以期達(dá)到指導(dǎo)實(shí)踐的目的。

1 河北省社會(huì)資本參與土地整治模式及特點(diǎn)

近幾年，河北省積極探索土地整治新機(jī)制，充分發(fā)揮市場(chǎng)作用，鼓勵(lì)引導(dǎo)社會(huì)資本參與土地整治項(xiàng)目，涌現(xiàn)出了政府投資公司市場(chǎng)化運(yùn)作、企業(yè)或個(gè)人自主開發(fā)、政府與社會(huì)資本合作、委托企業(yè)代建四種模式。

1.1 政府投資公司市場(chǎng)化運(yùn)作的承德模式

為保障社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)補(bǔ)充耕地的需求，承德市政府出臺(tái)了《關(guān)于新創(chuàng)機(jī)制做好耕地占補(bǔ)平衡工作的意見》（承市政字〔2016〕32號(hào)），組建土地整治公司作為項(xiàng)目承擔(dān)單位，負(fù)責(zé)項(xiàng)目勘察設(shè)計(jì)、資料申報(bào)、組織招投標(biāo)和實(shí)施管理，轄區(qū)所屬各縣區(qū)負(fù)責(zé)提供土地資源。項(xiàng)目驗(yàn)收后，承德市政府搭建交易平臺(tái)，市場(chǎng)化運(yùn)作新增耕地指標(biāo)的市內(nèi)調(diào)劑、市外轉(zhuǎn)讓，單位或個(gè)人使用占補(bǔ)平衡指標(biāo)，經(jīng)市國土資源局核準(zhǔn)后直接從公司購買。

政府投資公司市場(chǎng)化運(yùn)作模式在政府統(tǒng)籌下運(yùn)作，封閉運(yùn)行，能夠最大限度地調(diào)配耕地后備資源，合理利用政府財(cái)政資金，保障項(xiàng)目規(guī)范實(shí)施，解決全市占補(bǔ)指標(biāo)難題。

1.2 企業(yè)或個(gè)人自主開發(fā)的三河模式

2012年以來，三河市福成公司秉承“綠水青山就是金山銀山”的理念，租賃集體或個(gè)人廢棄礦山，自行投資復(fù)墾利用。項(xiàng)目竣工后，三河市政府按照補(bǔ)充耕地項(xiàng)目進(jìn)行立項(xiàng)驗(yàn)收，國土資源部門聘請(qǐng)具有專業(yè)資質(zhì)的單位進(jìn)行工程量復(fù)核和耕地質(zhì)量評(píng)定，經(jīng)廊坊市國土資源部門驗(yàn)收合格后，三河市政府、國土資源部門制定指標(biāo)回購政策，按不同耕地等別確定回購價(jià)格，8等～12等耕地等別的回購價(jià)格為12萬元/畝～20萬元/畝。

企業(yè)或個(gè)人自主開發(fā)模式是企業(yè)“先建”，政府再以回購方式“后補(bǔ)”，一定程度上解決了市縣占補(bǔ)平衡難題；通過回購、補(bǔ)償?shù)确绞?，也有助于調(diào)動(dòng)和激發(fā)社會(huì)資本參與土地整治的主動(dòng)性和積極性。

1.3 政府與社會(huì)資本合作的河間模式

河間市工礦廢棄地復(fù)墾項(xiàng)目采取BOT（建設(shè)—運(yùn)營—移交）的PPP運(yùn)作模式[2]。河間市政府授權(quán)河間市國土資源局作為PPP項(xiàng)目的實(shí)施機(jī)構(gòu)和合同簽署主體，河間市城鄉(xiāng)投資發(fā)展集團(tuán)有限責(zé)任公司作為PPP項(xiàng)目政府方面出資代表。河間市城鄉(xiāng)投資發(fā)展集團(tuán)有限公司與社會(huì)資本投資方共同出資設(shè)立項(xiàng)目公司，河間市國土資源局與項(xiàng)目公司簽署《PPP項(xiàng)目合同》，授予項(xiàng)目公司經(jīng)營權(quán)。在PPP項(xiàng)目合作期內(nèi)，項(xiàng)目公司負(fù)責(zé)項(xiàng)目的投資、建設(shè)、項(xiàng)目設(shè)施的運(yùn)營維護(hù)和移交。項(xiàng)目開展過程中，河間市國土資源局向社會(huì)招聘項(xiàng)目管理公司，與項(xiàng)目管理公司及監(jiān)理公司共同負(fù)責(zé)項(xiàng)目的監(jiān)督管理。項(xiàng)目完成后，河間市國土資源局進(jìn)行驗(yàn)收，驗(yàn)收通過后根據(jù)項(xiàng)目實(shí)施后新增耕地面積、質(zhì)量等情況向項(xiàng)目公司進(jìn)行付費(fèi)。

政府與社會(huì)資本合作模式的運(yùn)作，一是有利于政府職能的轉(zhuǎn)變，政府從傳統(tǒng)項(xiàng)目中主導(dǎo)者的角色轉(zhuǎn)變?yōu)楹献髡摺f(xié)調(diào)者、監(jiān)督者和指導(dǎo)者，從而更加有效地監(jiān)督項(xiàng)目的實(shí)施；二是有效解決土地整治投資渠道單一、政府資金缺乏等問題；三是政府和社會(huì)資本可實(shí)現(xiàn)利益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)，有效降低項(xiàng)目的整體成本。

1.4 委托企業(yè)代建的淶源模式、灤州模式

面對(duì)新形勢(shì)下建設(shè)項(xiàng)目補(bǔ)充耕地需求，淶源縣、灤州市積極創(chuàng)新土地整治實(shí)施主體，由縣（市）國土資源局申請(qǐng)項(xiàng)目立項(xiàng)，再通過招投標(biāo)確定項(xiàng)目施工單位，項(xiàng)目實(shí)施需承建企業(yè)先行墊付資金，項(xiàng)目驗(yàn)收合格后，政府根據(jù)第三方評(píng)估項(xiàng)目工程數(shù)量質(zhì)量，撥付承建單位相關(guān)費(fèi)用。其中灤州市明確施工方項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)收益主要涉及項(xiàng)目工程利潤、融資利息、轉(zhuǎn)讓自然資源使用權(quán)稅等，收益標(biāo)準(zhǔn)按項(xiàng)目成本費(fèi)用的40%提取。

委托企業(yè)代建模式由企業(yè)先行墊資開展土地整治項(xiàng)目，有效減輕了政府財(cái)政壓力，且能使政府相關(guān)職能部門從組織項(xiàng)目實(shí)施中解放出來，從原來的既是“運(yùn)動(dòng)員”又是“裁判員”，轉(zhuǎn)型為只做“裁判員”，對(duì)項(xiàng)目的監(jiān)管更加有力。

2 存在的問題

2.1 缺乏相關(guān)法律制度支撐

雖然國家和省級(jí)層面都出臺(tái)了鼓勵(lì)社會(huì)資本參與土地整治的相關(guān)指導(dǎo)意見，但可操作性不強(qiáng)[3]。社會(huì)資本參與土地整治項(xiàng)目打破了原有的土地整治投資結(jié)構(gòu)，轉(zhuǎn)變了政府角色，但由于社會(huì)資本的逐利性，不同于政府投資的公益性，僅僅依靠綱領(lǐng)性的意見來約束是不夠的。如對(duì)社會(huì)資本準(zhǔn)入條件、退出機(jī)制、合法權(quán)益的維護(hù)、不良競(jìng)爭的滋生、項(xiàng)目招投標(biāo)管理、實(shí)施監(jiān)管、后續(xù)權(quán)屬管理、決算審計(jì)、驗(yàn)收、指標(biāo)收購、收益確定等實(shí)際工作中不可回避的系列問題，都需要有具體的法律政策和制度措施來解決。

2.2 投資回報(bào)率缺乏確定依據(jù)

社會(huì)資本和政府投資在土地整治中的收益機(jī)制是不同的。社會(huì)資本著眼的是收益回報(bào)，而不具備單純服務(wù)于公共利益的特征[4]。目前在河北省開展的幾種整治模式中，投資回報(bào)率存在無確定依據(jù)、標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一等問題。如三河模式采取按既定標(biāo)準(zhǔn)價(jià)格回購補(bǔ)充耕地指標(biāo)，這種收益方式最為簡單，但收益只與補(bǔ)充耕地等別和數(shù)量有關(guān)，與投資成本無直接關(guān)系；河間模式確定投資回報(bào)率為7%，利潤明顯偏低；灤州市模式確定收益標(biāo)準(zhǔn)按項(xiàng)目成本費(fèi)用的40%提取，投資回報(bào)率偏高。因此，需進(jìn)一步完善投資回報(bào)機(jī)制，使社會(huì)資本取得相對(duì)平穩(wěn)的投資收益，既要有效降低項(xiàng)目投資的各種風(fēng)險(xiǎn)，又要防止出現(xiàn)暴利現(xiàn)象。

2.3 缺乏土地整治專業(yè)技術(shù)

土地整治涉及土地、水利、電力、規(guī)劃、交通、財(cái)務(wù)、建筑等專業(yè)，對(duì)相關(guān)專業(yè)的技術(shù)要求較高。社會(huì)資本投資主體往往在某個(gè)專業(yè)領(lǐng)域有較強(qiáng)的實(shí)力，但要適應(yīng)綜合性較強(qiáng)的土地整治工作有一定難度：一是對(duì)土地整治有關(guān)的政策法規(guī)和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)掌握不夠，導(dǎo)致項(xiàng)目實(shí)施存在操作不規(guī)范和工程質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)不高的問題；二是一些投資方往往會(huì)因追求利益最大化，無視建設(shè)工程質(zhì)量，對(duì)地方政府而言存在較大風(fēng)險(xiǎn)。

3 幾點(diǎn)建議

3.1 盡快制定完善社會(huì)資本參與土地整治的相關(guān)法律政策和制度措施

應(yīng)出臺(tái)與《關(guān)于加強(qiáng)耕地保護(hù)和改進(jìn)占補(bǔ)平衡的意見》（中發(fā)〔2017〕4號(hào)）配套的鼓勵(lì)社會(huì)資本參與土地整治的相關(guān)規(guī)范性文件，從法律政策層面和制度監(jiān)管保障方面，解決民間資本參與土地整治面臨的實(shí)際問題，激發(fā)社會(huì)投資熱情，為社會(huì)資本參與土地整治保駕護(hù)航。一是制定項(xiàng)目實(shí)施辦法，對(duì)社會(huì)投資參與投資整治項(xiàng)目的范圍，立項(xiàng)條件、社會(huì)資本參與土地整治投資主體的確定，項(xiàng)目運(yùn)行程序、項(xiàng)目結(jié)算、項(xiàng)目監(jiān)管等內(nèi)容進(jìn)行規(guī)定，全面指導(dǎo)項(xiàng)目實(shí)施；二是制定社會(huì)資金使用管理和指標(biāo)收益分配辦法，細(xì)化明確資金使用和指標(biāo)收益分配有關(guān)內(nèi)容，激勵(lì)社會(huì)投資參與土地整治，防止暴利；三是制定社會(huì)投資參與土地整治廉政風(fēng)險(xiǎn)防控相關(guān)規(guī)定，有效預(yù)防和制止違規(guī)違紀(jì)現(xiàn)象發(fā)生。

3.2 合理確定社會(huì)資本參與土地整治的利潤

對(duì)于采取先建后補(bǔ)參與土地整治模式的，回購價(jià)格應(yīng)在充分考慮工程成本、企業(yè)利潤的基礎(chǔ)上，按不同耕地等別來確定；對(duì)于通過PPP模式參與土地整治模式的，可采取合同約定的方式確定利潤。目前確定利潤的方式有多種，如河北省淶源縣和灤州市分別明確收益標(biāo)準(zhǔn)按項(xiàng)目成本費(fèi)用的7%和40%提?。簧轿魇『铖R市在出臺(tái)的《侯馬市民間資本參與土地整治項(xiàng)目管理辦法（試行）》（侯政發(fā)〔2018〕15號(hào)）中規(guī)定“按照項(xiàng)目實(shí)際成本支出＋合理利潤分紅模式進(jìn)行結(jié)算。除支付項(xiàng)目實(shí)施主體的實(shí)際支出成本外，再給予相應(yīng)的利潤獎(jiǎng)勵(lì)。項(xiàng)目的實(shí)際支出成本以侯馬市國土資源部門委托的審計(jì)機(jī)構(gòu)（或市財(cái)政核算部門）出具的項(xiàng)目審計(jì)決算報(bào)告為準(zhǔn)（形成耕地占補(bǔ)平衡指標(biāo)后到交易付款前，項(xiàng)目投資按照銀行同期活期存款利息計(jì)入成本）。獎(jiǎng)勵(lì)標(biāo)準(zhǔn)以10等耕地10000元/畝為基數(shù)（±2000元/畝、等級(jí)）”，在確定合理利潤的同時(shí)還給予獎(jiǎng)勵(lì)。此外，山西省襄汾縣鼓勵(lì)社會(huì)資本參與土地整理項(xiàng)目，按照項(xiàng)目實(shí)際成本支出+合理比例利潤模式，除支付項(xiàng)目投資人的實(shí)際支出成本外，再給予相應(yīng)的利潤獎(jiǎng)勵(lì)。襄汾縣利潤獎(jiǎng)勵(lì)的具體計(jì)算公式為：利潤=（指標(biāo)交易價(jià)格-實(shí)際支出成本）×（1-實(shí)際支出成本/指標(biāo)交易價(jià)格）。采取此模式時(shí)，項(xiàng)目的實(shí)際支出成本由縣政府委托確定的審計(jì)部門出具的項(xiàng)目審計(jì)報(bào)告為準(zhǔn)。若實(shí)際支出成本大于指標(biāo)交易價(jià)格，縣政府將不予回購[4]。就河北省而言，建議綜合考慮不同區(qū)域、不同類型、不同等別的新增耕地成本，制定差別化的投資回報(bào)標(biāo)準(zhǔn)，采取多樣化的利潤分配方式，并引入獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制，更好地激發(fā)市場(chǎng)潛力。

3.3 強(qiáng)化社會(huì)資本參與土地整治全過程監(jiān)管

首先是加強(qiáng)前期立項(xiàng)審核監(jiān)管。重點(diǎn)對(duì)項(xiàng)目選址和是否符合有關(guān)規(guī)劃進(jìn)行審核，嚴(yán)禁在自然保護(hù)區(qū)、重要水源地、25度以上坡地等禁止開發(fā)區(qū)域開展土地整治項(xiàng)目[5]；嚴(yán)禁未征得當(dāng)?shù)厝嗣袢罕娡舛鴱?qiáng)行安排土地整治項(xiàng)目。土地整治必須符合土地整治規(guī)劃，不能與其他規(guī)劃，特別是不能與生態(tài)保護(hù)規(guī)劃相沖突。其次是強(qiáng)化實(shí)施監(jiān)管，重點(diǎn)對(duì)項(xiàng)目實(shí)施履行相關(guān)制度（招投標(biāo)制、監(jiān)理制和公告制等）和工程質(zhì)量的監(jiān)管。第三要加強(qiáng)項(xiàng)目驗(yàn)收和新增耕地認(rèn)定的監(jiān)管。一是要嚴(yán)格按照土地整治項(xiàng)目驗(yàn)收的有關(guān)規(guī)定，切實(shí)把好項(xiàng)目驗(yàn)收關(guān)，保證新增耕地的數(shù)量和質(zhì)量達(dá)到設(shè)計(jì)要求；二是嚴(yán)格按照有關(guān)標(biāo)準(zhǔn)認(rèn)定新增耕地等別，防止高估或者低估耕地等別，損害國家或參與土地整治社會(huì)資本企業(yè)的正常利潤。

3.4 切實(shí)保護(hù)社會(huì)投資者合法權(quán)益[6]

加強(qiáng)政策引導(dǎo)，充分尊重社會(huì)投資者意愿，不得干涉社會(huì)投資者選擇投資項(xiàng)目的自由。依法打擊干擾社會(huì)正常投資活動(dòng)的違法行為。完善投訴受理、協(xié)調(diào)、處理機(jī)制，對(duì)損害社會(huì)投資者權(quán)益的行為進(jìn)行公開曝光和及時(shí)處理。

3.5 健全社會(huì)資本退出機(jī)制[6]

為有效防控各種風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生，應(yīng)建立一套行之有效的社會(huì)資本準(zhǔn)入和退出機(jī)制。重點(diǎn)健全完善社會(huì)資本退出機(jī)制。社會(huì)資本參與土地整治項(xiàng)目，由縣（區(qū)、市）人民政府與社會(huì)投資主體簽訂協(xié)議，明確雙方責(zé)權(quán)利，協(xié)議期滿后，按約定的形式、內(nèi)容和標(biāo)準(zhǔn)，移交給項(xiàng)目所在地人民政府，社會(huì)資本自然退出；遇不可抗力或違約導(dǎo)致合作提前終止的，嚴(yán)格按照協(xié)議約定，在分清違約責(zé)任、落實(shí)項(xiàng)目資產(chǎn)處理和建設(shè)后續(xù)方案的情況下，允許社會(huì)資本退出。

3.6 做好社會(huì)資本參與土地整治政策宣傳和技術(shù)指導(dǎo)

一是做好土地整治有關(guān)政策、法規(guī)的宣傳，重點(diǎn)要把涉及土地整治有關(guān)中共中央、國務(wù)院，部委、省政府，以及各級(jí)自然資源部門已發(fā)布的指導(dǎo)意見、政策法規(guī)等宣傳到位，讓參與土地整治的社會(huì)資本主體全面了解、掌握，并在實(shí)際工作中遵守，避免出現(xiàn)違法違規(guī)現(xiàn)象。二是要做好土地整治規(guī)范、標(biāo)準(zhǔn)技術(shù)指導(dǎo)，重點(diǎn)加強(qiáng)土地整治項(xiàng)目選址、工程施工、驗(yàn)收和耕地質(zhì)量評(píng)定、資金使用等方面的技術(shù)指導(dǎo)，避免參與土地整治的社會(huì)資本主體出現(xiàn)“蠻干、瞎整”的情況，嚴(yán)格按照有關(guān)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范實(shí)施。