烏蒙山區(qū)國土開發(fā)扶貧機(jī)制與政策建議

■ 趙 梅/王 奇/李學(xué)坤/周 鋁/趙鴨橋

（云南農(nóng)業(yè)大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院，昆明 650201）

0 引言

烏蒙山區(qū)是全國11個(gè)連片特困地區(qū)之一，跨四川、貴州、云南三省毗鄰地區(qū)的38 個(gè)縣( 市、區(qū)) ，其中四川省13個(gè)縣、貴州省10個(gè)縣( 市、區(qū)) 、云南省15個(gè)縣( 市、區(qū))。國土總面積11萬平方公里，總?cè)丝?000多萬，少數(shù)民族人口占總?cè)丝诘?0.86%，是全國新一輪扶貧攻堅(jiān)的六大片區(qū)之一。

中央將集中連片特殊困難地區(qū)作為新階段扶貧攻堅(jiān)的主戰(zhàn)場，堅(jiān)持“以區(qū)域發(fā)展帶動(dòng)扶貧開發(fā)，以扶貧開發(fā)促進(jìn)區(qū)域發(fā)展”的總體思路，建立定點(diǎn)聯(lián)系機(jī)制，每個(gè)片區(qū)由一至兩個(gè)部委牽頭聯(lián)系。自然資源部作為烏蒙山片區(qū)聯(lián)系單位，主要職責(zé)是“調(diào)查研究、聯(lián)系溝通、督促指導(dǎo)”。國土開發(fā)扶貧，就是通過國土開發(fā)技術(shù)的研究、創(chuàng)新和試驗(yàn)，形成國土開發(fā)科技扶貧的技術(shù)和方法，明晰農(nóng)戶之間的土地界限、提高貧困村莊土地的生產(chǎn)力、促進(jìn)貧困農(nóng)戶土地的增值、增加貧困農(nóng)戶的土地資產(chǎn)，從而促進(jìn)貧困農(nóng)戶的農(nóng)業(yè)增產(chǎn)增收和可持續(xù)發(fā)展能力的提高，促進(jìn)貧困地區(qū)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)型升級，輔與國土資源的政策紅利，實(shí)現(xiàn)貧困農(nóng)戶的精準(zhǔn)脫貧。國土開發(fā)扶貧的主要項(xiàng)目包括國土整治、異地搬遷、土地增減掛鉤等。近年來，自然資源部將扶貧開發(fā)工作作為一項(xiàng)重大的政治任務(wù)，納入部重點(diǎn)工作布局，國土開發(fā)在促進(jìn)貧困地區(qū)扶貧開發(fā)方面發(fā)揮了重要作用。

1 烏蒙山區(qū)貧困現(xiàn)狀

烏蒙山區(qū)包括四川、貴州、云南三省38個(gè)縣（市、區(qū)），集革命老區(qū)、民族地區(qū)、邊遠(yuǎn)山區(qū)、貧困地區(qū)于一體，是貧困人口分布廣、少數(shù)民族聚集多的連片特困地區(qū)，是國家新一輪扶貧開發(fā)攻堅(jiān)戰(zhàn)主戰(zhàn)場之一。

1.1 貧困人口比重大

烏蒙山區(qū)貧困人口分布廣、貧困人口比重大。2016年，貧困人口仍有373萬，貧困發(fā)生率為18.5%。該片區(qū)貧困人口因病返貧、因?yàn)?zāi)返貧的現(xiàn)象嚴(yán)重，還有較多特困群眾基本喪失生存條件,需要進(jìn)行易地扶貧搬遷。云南省貧困人口最多的兩個(gè)縣均在烏蒙山區(qū)。2015年，會澤縣貧困人口32.92萬人，占全省總?cè)丝诘?%，是云南省貧困人口數(shù)量最多的縣；鎮(zhèn)雄縣貧困人口28.25萬人，占全省總?cè)丝诘?%，貧困人口數(shù)量居昭通市第一、云南省第二。

1.2 深度貧困問題凸顯

烏蒙山區(qū)的38個(gè)貧困縣中，有32個(gè)是國家扶貧開發(fā)工作重點(diǎn)縣，還有6個(gè)省重點(diǎn)縣。該片區(qū)貧困程度深，貧困現(xiàn)象復(fù)雜，貧困類型綜合，是扶貧攻堅(jiān)難啃的一塊“硬骨頭”。在中國14個(gè)連片特困區(qū)域中，烏蒙山區(qū)的深度貧困問題突出。深度貧困人口大多地處邊遠(yuǎn)民族地區(qū)，主要聚居于自然條件惡劣、經(jīng)濟(jì)落后的深山區(qū)、高寒山區(qū)和少數(shù)民族地區(qū)、革命老區(qū)，自然條件差，交通不便，科技文化落后，自我發(fā)展能力低，返貧率高。

1.3 民族貧困問題突出

少數(shù)民族貧困問題是現(xiàn)階段我國扶貧開發(fā)進(jìn)入啃硬骨頭、攻堅(jiān)拔寨沖刺期的聚焦點(diǎn)，是全面建成小康社會進(jìn)入決勝階段的最短板。烏蒙山區(qū)跨省交界面積大、少數(shù)民族聚集多，片區(qū)內(nèi)居住著彝族、回族、苗族、土家族、仡佬族、白族、布依族等少數(shù)民族，是國家民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步示范區(qū)。少數(shù)民族地區(qū)由于歷史和自然地理原因，困難群眾多、群眾困難多，貧困問題十分突出，減貧難度大、脫貧任務(wù)重。據(jù)2015年國家統(tǒng)計(jì)局對全國31個(gè)?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）16萬戶農(nóng)村居民家庭的抽樣調(diào)查，民族八省區(qū)農(nóng)村貧困人口占全國的比重為32.5%，其中貴州、云南在民族八省區(qū)中的貧困人口比重較大，且主要集中在烏蒙山片區(qū)。

1.4 貧富差距呈擴(kuò)大趨勢

近年來，隨著經(jīng)濟(jì)社會的高速發(fā)展，GDP和居民人均收入大幅增加，盡管烏蒙山區(qū)也進(jìn)入高速發(fā)展的階段，貧困地區(qū)落后面貌總體有了改善，但邊遠(yuǎn)、少數(shù)民族貧困地區(qū)的交通、飲水、上學(xué)、就醫(yī)、住房等公共服務(wù)設(shè)施嚴(yán)重不足，發(fā)展不平衡，與發(fā)達(dá)地區(qū)的差距繼續(xù)呈擴(kuò)大趨勢。越是貧困的地區(qū)需要建設(shè)的項(xiàng)目越多，在國家補(bǔ)助的基礎(chǔ)上，需要群眾個(gè)人自籌的資金也就相對較多，但是縣財(cái)政十分困難，貧困群眾的生活水平較低，支持發(fā)展的配套資金和農(nóng)民自身投入極為有限。

2 烏蒙山區(qū)國土開發(fā)扶貧面臨的問題

2.1 農(nóng)民經(jīng)營農(nóng)村土地的積極性普遍下降

烏蒙山區(qū)耕地分散不連片，土地細(xì)小碎化，分散式的小農(nóng)經(jīng)營導(dǎo)致單位面積產(chǎn)出低，生產(chǎn)效率極其低下，農(nóng)民經(jīng)營農(nóng)村土地的積極性普遍不高。分散的耕地使土地的規(guī)模效益無法發(fā)揮，阻礙現(xiàn)代農(nóng)業(yè)技術(shù)的運(yùn)用。在零星分散的土地上從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，無法用上現(xiàn)代化的農(nóng)業(yè)機(jī)械，甚至有些小的地塊連耕牛都無法使用，只能依靠農(nóng)民赤手赤足在田里勞作，農(nóng)業(yè)拖住大量人口，單位農(nóng)田有增長無發(fā)展，陷入“農(nóng)業(yè)的內(nèi)卷化”。隨著城鎮(zhèn)化和工業(yè)化的發(fā)展，大量農(nóng)村勞動(dòng)力向城市（鎮(zhèn)）轉(zhuǎn)移，致使農(nóng)村土地撂荒嚴(yán)重，耕地利用率和產(chǎn)出率顯著滑坡。

2.2 土地利用與經(jīng)營成本抬升

烏蒙山區(qū)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)和集約化經(jīng)營呈現(xiàn)零星、分散式的特點(diǎn)，經(jīng)營面積較小。受自然條件限制，丘陵山區(qū)土地不適合大型農(nóng)耕機(jī)械操作。由于地勢復(fù)雜，坡、溝、崗相互交錯(cuò)，小型農(nóng)機(jī)的耕種效率相對較低，同平地相比耕種成本要高。近年來，大量農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移到城市（鎮(zhèn)）非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，特別是農(nóng)村青壯勞力大多離開農(nóng)村進(jìn)城務(wù)工，實(shí)際居住人口老齡化，農(nóng)村勞動(dòng)力嚴(yán)重匱乏，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用工成本大幅度增加，導(dǎo)致耕地集約規(guī)模化經(jīng)營成本高。

2.3 土地開發(fā)的計(jì)劃性與土地經(jīng)營的市場化存在矛盾

土地規(guī)模經(jīng)營是發(fā)展集約經(jīng)營、轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)增長方式的重要手段，有利于提高農(nóng)業(yè)的勞動(dòng)生產(chǎn)率、土地產(chǎn)出率和農(nóng)產(chǎn)品商品率。耕地規(guī)模經(jīng)營，需要按照市場需求，調(diào)整種植結(jié)構(gòu)，提高產(chǎn)品質(zhì)量，種植效益可觀的產(chǎn)品，這將促進(jìn)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)市場化進(jìn)程。烏蒙山區(qū)由于耕地分散，小規(guī)模經(jīng)營收入少，經(jīng)營者增加物質(zhì)技術(shù)投入的積極性本就較低，然而，土地開發(fā)項(xiàng)目往往由上級部門編制規(guī)劃和計(jì)劃，針對建設(shè)用地總量、耕地保護(hù)量、基本農(nóng)田保護(hù)面積制定一些指令性的計(jì)劃指標(biāo)，層層分解，下達(dá)到基層。按照這些計(jì)劃指標(biāo)來劃定土地用途區(qū)，下達(dá)的建設(shè)用地指標(biāo)、規(guī)劃往往跟地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要脫節(jié)。耕地規(guī)模經(jīng)營市場化與土地開發(fā)項(xiàng)目計(jì)劃性存在的矛盾和沖突，成為烏蒙山區(qū)推進(jìn)國土開發(fā)扶貧工作繞不開的問題。

2.4 新型經(jīng)營主體短期行為突出

由于農(nóng)業(yè)投資回收期長、見效慢、效益低，烏蒙山區(qū)新型經(jīng)營主體缺乏對土地長期投入的動(dòng)力和信心，導(dǎo)致土地基礎(chǔ)設(shè)施老化以及農(nóng)業(yè)抗御自然災(zāi)害能力下降，水、旱、蟲災(zāi)等受災(zāi)面積比重有逐年上升的趨勢。同時(shí)，新型經(jīng)營主體在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中“跟風(fēng)農(nóng)業(yè)”現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生?！帮L(fēng)”一來，盲目跟進(jìn)，引發(fā)無序、過度競爭，生產(chǎn)供大于求，價(jià)格下跌，產(chǎn)品難銷，造成增產(chǎn)不能增收。土地利用的短期行為和盲目行為造成了耕地資源的浪費(fèi)和破壞。同時(shí)，耕地利用的短期行為和不科學(xué)的培肥，引起土壤肥力下降或者分布不均。

2.5 土地開發(fā)項(xiàng)目之間綜合協(xié)調(diào)不夠

國土整治與開發(fā)涵蓋的內(nèi)容廣泛，涉及國土、農(nóng)業(yè)、建設(shè)、規(guī)劃、水務(wù)、交通、環(huán)保等眾多政府部門，需要各部門相互銜接和協(xié)調(diào)，避免資源的浪費(fèi)和重復(fù)建設(shè)。然而，烏蒙山區(qū)農(nóng)村土地利用、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施等方面的規(guī)劃不夠齊全，已有的規(guī)劃缺乏相互銜接，未形成統(tǒng)一體系，導(dǎo)致操作性不強(qiáng)，前瞻性不高，成為制約該片區(qū)農(nóng)村土地整治發(fā)展的重要瓶頸。

3 烏蒙山區(qū)國土開發(fā)扶貧的機(jī)制和政策建議

3.1 將政府對國土開發(fā)的投入成果轉(zhuǎn)化為村級組織和貧困戶的資產(chǎn)

長期以來，國土開發(fā)投入都是到村到戶，“撒胡椒面”式的扶貧效果極其不明顯，可以探索將國土開發(fā)扶貧投入產(chǎn)權(quán)化，變成國家對集體的投入，將政府對國土開發(fā)的投入成果轉(zhuǎn)化為村級組織和農(nóng)民的資產(chǎn)。國土開發(fā)扶貧可以成規(guī)模投入、整村推進(jìn)，同時(shí)要求農(nóng)民每戶入股，組成資金互助社。這樣既激活了農(nóng)民參與合作社的積極性，也能支付組織成本。同時(shí)，實(shí)行以“資源變股權(quán)、資金變股金、農(nóng)民變股民”的資產(chǎn)收益扶持制度，探索一條通過股權(quán)化實(shí)現(xiàn)規(guī)模化、集約化、產(chǎn)業(yè)化的精準(zhǔn)扶貧新路子。利用財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金或部分支農(nóng)資金，將農(nóng)戶和集體擁有的土地、林地、草地、水面、建筑物、荒山、灘涂、房屋、機(jī)械設(shè)備等資源和資產(chǎn)股份量化后作為貧困人口的股份，參與專業(yè)大戶、家庭農(nóng)場、農(nóng)民合作社等新型經(jīng)營主體和龍頭企業(yè)、產(chǎn)業(yè)基地的生產(chǎn)經(jīng)營和收益分紅，以增加貧困人口的財(cái)產(chǎn)性收入，將貧困戶從狹隘的生產(chǎn)空間、生存空間和發(fā)展空間中解放出來，促進(jìn)貧困戶穩(wěn)定增收脫貧并增加資產(chǎn)。

3.2 引導(dǎo)部分土地集中到貧困農(nóng)戶

據(jù)調(diào)查，烏蒙山區(qū)農(nóng)地過少是農(nóng)戶貧困的一個(gè)重要原因。因此，可以通過政策引導(dǎo)，改變農(nóng)戶土地的配置以減少貧困。而這些貧困農(nóng)戶也是農(nóng)村的主力軍，那些有知識、有技術(shù)、較富裕的農(nóng)戶絕大部分已經(jīng)遷出農(nóng)村，導(dǎo)致土地撂荒。對于那些有耕種意愿且留守的貧困農(nóng)戶，則可以通過引導(dǎo)，以轉(zhuǎn)包或親屬之間代耕的方式，或者村集體以一定的優(yōu)惠措施將部分土地集中到貧困農(nóng)戶手中，以低于市場價(jià)格的租金劃定一定面積土地給貧困農(nóng)戶耕種，提高貧困戶經(jīng)營土地的積極性。通過經(jīng)營規(guī)模的擴(kuò)大實(shí)現(xiàn)其增產(chǎn)增收的目標(biāo)，并逐漸將這些貧困農(nóng)戶培養(yǎng)成潛在的種糧大戶或家庭農(nóng)場的場主、新型農(nóng)業(yè)專業(yè)合作社的核心成員等角色，從輸血式扶貧轉(zhuǎn)變?yōu)樽晕以煅?/p>

3.3 降低貧困農(nóng)戶經(jīng)營土地的成本

實(shí)行農(nóng)村土地家庭承包后，土地分屬于各家各戶，地塊分散、大小不一。耕地的細(xì)碎化，既不利于規(guī)模連片種植，也不利于機(jī)械化耕種，更難以實(shí)施現(xiàn)代化水利灌溉，種植成本居高不下，土地利用效率低，人工投入大，辛苦耕耘仍然擺脫不了貧困的命運(yùn)。要降低土地的經(jīng)營成本，必須對土地進(jìn)行重新整治整合。相關(guān)部門可根據(jù)貧困村情況，分期劃片進(jìn)行土地整治，按照村民原有的土地面積重新劃分土地；也可以根據(jù)農(nóng)戶意愿，通過村民小組內(nèi)部的經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)、承包地重分和承包權(quán)互換這三種方式進(jìn)行調(diào)整，實(shí)現(xiàn)連片耕種。連片耕種可以提高生產(chǎn)效率，減少單位面積上的農(nóng)戶數(shù)量，使新型經(jīng)營主體大規(guī)模流轉(zhuǎn)土地時(shí)，交易成本降低，土地流轉(zhuǎn)大幅溢價(jià)。

除了自己耕種外，如何把種地從傳統(tǒng)“營生”變成效率更高的“經(jīng)營”活動(dòng)，是降低土地經(jīng)營成本的關(guān)鍵。通過“合作社＋貧困戶”發(fā)展產(chǎn)業(yè)的模式，與貧困戶“聯(lián)姻”。村民以土地入股，并預(yù)交一定的種植費(fèi)用，交由合作社種植和經(jīng)營，除去成本后，所得收益按每戶入股的土地面積分紅，實(shí)現(xiàn)“分紅分股不分地”，這樣貧困戶也可以就地在合作社打工或者從事其他行業(yè)增加收入。合作社整合零散土地，統(tǒng)一耕種，實(shí)現(xiàn)集約化生產(chǎn)，降低土地經(jīng)營成本。

3.4 建立土地可持續(xù)利用與經(jīng)營的監(jiān)督評價(jià)機(jī)制

各級自然資源管理部門需要進(jìn)一步履行法定的土地市場監(jiān)管職責(zé)，建立土地市場信息管理系統(tǒng)，在分析土地市場運(yùn)行情況基礎(chǔ)上，對土地利用進(jìn)行適時(shí)引導(dǎo)和調(diào)控，進(jìn)一步加大對違法違規(guī)使用土地資源行為的懲處力度。建立快速反應(yīng)的執(zhí)行機(jī)制，對土地違法行為嚴(yán)懲不貸，保障土地市場秩序。同時(shí)，利用電視、廣播等媒體宣傳整治土地市場秩序的重要意義，形成濃厚的輿論氛圍和完善的社會監(jiān)督體系。執(zhí)行土地變更調(diào)查責(zé)任追究制度，加強(qiáng)國有建設(shè)用地批后監(jiān)管工作，推進(jìn)土地節(jié)約集約利用，將節(jié)約集約用地考核從重準(zhǔn)入轉(zhuǎn)向重監(jiān)管。建立土地產(chǎn)出效率動(dòng)態(tài)考核獎(jiǎng)懲機(jī)制，并與土地使用權(quán)期限掛鉤。建立“土地利用事件”責(zé)任追究終身制，促使領(lǐng)導(dǎo)干部克服短期利益觀，對發(fā)展從長計(jì)議。

3.5 建立農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展與土地開發(fā)項(xiàng)目的協(xié)調(diào)機(jī)制

建立國土開發(fā)項(xiàng)目與產(chǎn)業(yè)發(fā)展的協(xié)調(diào)機(jī)制是農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展的有力保障。要最大限度地發(fā)揮土地經(jīng)營效益，國土開發(fā)需要和農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整相結(jié)合。同時(shí)，規(guī)模經(jīng)營有利于實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)化和機(jī)械化，土地開發(fā)整理需按照機(jī)械化耕作和規(guī)模經(jīng)營的要求來進(jìn)行規(guī)劃設(shè)計(jì)。烏蒙山片區(qū)應(yīng)當(dāng)著力實(shí)施科學(xué)合理的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移來促進(jìn)國土開發(fā)空間結(jié)構(gòu)優(yōu)化，引導(dǎo)國土開發(fā)項(xiàng)目向著適合農(nóng)村產(chǎn)業(yè)集聚和規(guī)?；?jīng)營方向發(fā)展。優(yōu)先選擇土地整理后質(zhì)量較高、成片性較強(qiáng)的新增耕地，積極引進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)進(jìn)行規(guī)?；?jīng)營。選擇具有地域特色和市場前景的品種作為開發(fā)重點(diǎn)，發(fā)展特色養(yǎng)殖、生態(tài)農(nóng)業(yè)，提升特色農(nóng)產(chǎn)品的品質(zhì)和產(chǎn)量，調(diào)整農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，促進(jìn)貧困戶脫貧增收。