“凈采礦權(quán)”出讓分析及對(duì)策建議

■ 陸世東/郭麗娜/許書平/涂美義/張 玲

（1.湖北省國土資源研究院，武漢 430071；2.自然資源部油氣資源戰(zhàn)略研究中心，北京 100034；

3.中化地質(zhì)礦山總局湖北地質(zhì)勘查院，武漢 430070）

0 引言

2010年，浙江省從嘉興市海鹽縣、臺(tái)州市溫嶺縣等地開始試行“凈采礦權(quán)”出讓。2013年，浙江省國土資源廳出臺(tái)《關(guān)于推進(jìn)凈采礦權(quán)出讓工作的指導(dǎo)意見》，標(biāo)志著“凈采礦權(quán)”出讓在浙江全省推行[1-2]。近兩年來，湖北、福建、江西等省將“凈采礦權(quán)”出讓納入礦業(yè)權(quán)出讓制度改革試點(diǎn)內(nèi)容，取得積極成效。

1 “凈采礦權(quán)”出讓的定義及施行目的

根據(jù)浙江省國土資源廳《關(guān)于推進(jìn)凈采礦權(quán)出讓工作的指導(dǎo)意見》，“凈采礦權(quán)”是指采礦權(quán)出讓前期的相關(guān)政策處理到位，競(jìng)得人不再受土地、地面附著物及固定資產(chǎn)等權(quán)益制約，且可進(jìn)場(chǎng)開展礦山建設(shè)的擬出讓采礦權(quán)[3]。

有專家進(jìn)一步明確了“凈采礦權(quán)”的內(nèi)涵，認(rèn)為“凈采礦權(quán)”是指審批手續(xù)完備、資源儲(chǔ)量清晰，無附帶資產(chǎn)；礦山建設(shè)、開發(fā)時(shí)需征（占）用土（林）地以及其他附著物等有關(guān)政策已處理到位；采礦權(quán)受讓人能順利實(shí)施礦產(chǎn)開發(fā)的擬出讓采礦權(quán)?！皟舨傻V權(quán)”出讓是指組織“凈采礦權(quán)”出讓的有關(guān)活動(dòng)。

由此可見，實(shí)施“凈采礦權(quán)”出讓的主要目的是為采礦權(quán)受讓人順利實(shí)施開采活動(dòng)創(chuàng)造條件。不少地方的礦產(chǎn)資源所依附的土地包括林地大部分為農(nóng)村集體所有[4]，采礦權(quán)競(jìng)得人要在礦區(qū)及其影響范圍內(nèi)實(shí)施礦區(qū)道路修建、地上附著物清理、配套設(shè)施修建等開采相關(guān)活動(dòng)，必須獲得相關(guān)權(quán)利方的允許。長期以來，與此相關(guān)的土地和林地征用、房屋拆遷、構(gòu)筑物拆除、墳?zāi)惯w移、青苗補(bǔ)償?shù)日咛幚砭刹傻V權(quán)人自行與相關(guān)權(quán)益方協(xié)商。協(xié)商過程中，由于制度不完善、地方保護(hù)主義、相關(guān)利益方漫天要價(jià)等因素，處理周期長、補(bǔ)償金額高，甚至由于政策處理難以到位，導(dǎo)致采礦權(quán)人長期無法開工而放棄采礦權(quán)的情況。施行“凈采礦權(quán)”出讓，相關(guān)的政策處理由地方政府開展，有利于維護(hù)采礦權(quán)人合法權(quán)益并降低辦礦成本。

2 “凈采礦權(quán)”出讓實(shí)施步驟

綜合浙江、湖北、福建、江西、廣西等?。▍^(qū)）和地市出臺(tái)的關(guān)于“凈采礦權(quán)”出讓相關(guān)文件，并經(jīng)實(shí)地調(diào)研，實(shí)施“凈采礦權(quán)”出讓通常包括以下7個(gè)步驟。

2.1 聯(lián)合踏勘

縣級(jí)人民政府組織本級(jí)自然資源、發(fā)展改革、經(jīng)信、生態(tài)環(huán)境、水利、林草、應(yīng)急管理和信訪維穩(wěn)等相關(guān)部門，以及擬出讓采礦權(quán)所在的鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、村民委員會(huì)代表等進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)踏勘。

2.2 設(shè)置條件審查

各有關(guān)部門根據(jù)現(xiàn)場(chǎng)踏勘情況，按職責(zé)分工審查擬出讓采礦權(quán)的設(shè)置條件并出具明確意見。其中，自然資源部門負(fù)責(zé)審查土地利用總體規(guī)劃、基本農(nóng)田占用、城鄉(xiāng)規(guī)劃、礦產(chǎn)資源規(guī)劃、資源儲(chǔ)量、地質(zhì)災(zāi)害等內(nèi)容；發(fā)展改革、經(jīng)信部門負(fù)責(zé)審核產(chǎn)業(yè)政策、礦產(chǎn)品目錄清單及項(xiàng)目立項(xiàng)；生態(tài)環(huán)境部門負(fù)責(zé)審查生態(tài)保護(hù)紅線并開展環(huán)境影響評(píng)價(jià)；水利部門負(fù)責(zé)審查水利設(shè)施保護(hù)及水土保持；林草部門負(fù)責(zé)審查林業(yè)規(guī)劃、林地占用；應(yīng)急管理部門負(fù)責(zé)評(píng)價(jià)安全可行性；信訪維穩(wěn)部門負(fù)責(zé)社會(huì)不穩(wěn)定因素評(píng)估等。

2.3 調(diào)查確權(quán)

鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府負(fù)責(zé)調(diào)查認(rèn)定擬出讓采礦權(quán)礦區(qū)范圍或影響范圍所需征用的土地、地面附著物及固定資產(chǎn)權(quán)屬，確保權(quán)屬清晰、無權(quán)益糾紛。

2.4 政策處理

在礦區(qū)或影響范圍內(nèi)，若需征用土地和林地、拆遷房屋、拆除構(gòu)筑物、遷移墳?zāi)?、損毀青苗等，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府與相關(guān)權(quán)益方簽訂安置補(bǔ)償協(xié)議。涉及村集體權(quán)益的，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府組織召開村民大會(huì)或村民代表大會(huì)討論，并經(jīng)三分之二以上的村民或村民代表同意。涉及個(gè)人權(quán)益的，須經(jīng)全部權(quán)益人同意。

2.5 公示

縣級(jí)自然資源部門擬訂“凈采礦權(quán)”處置方案，處置方案包括擬出讓采礦權(quán)基本情況、踏勘及設(shè)置條件審查情況、安置補(bǔ)償情況、可行性論證、政策處理措施等內(nèi)容，報(bào)縣級(jí)人民政府批準(zhǔn)后公示?！皟舨傻V權(quán)”處置方案應(yīng)在擬出讓采礦權(quán)所在的鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府及村設(shè)置的信息公示欄、縣級(jí)人民政府及同級(jí)自然資源管理部門等門戶網(wǎng)站進(jìn)行公示，公示期不少于7個(gè)工作日。

2.6 告知

采礦權(quán)按規(guī)定進(jìn)入礦業(yè)權(quán)交易機(jī)構(gòu)交易，礦業(yè)權(quán)交易機(jī)構(gòu)在采礦權(quán)出讓公告中告知政策處理的責(zé)任主體及處理結(jié)果。

2.7 政策處理實(shí)施

申請(qǐng)人在采礦權(quán)招拍掛中競(jìng)得采礦權(quán)，與采礦權(quán)出讓人簽訂出讓合同，繳納價(jià)款，成為采礦權(quán)人。采礦權(quán)人按照出讓公告約定繳納土地和林地征用補(bǔ)償、房屋拆遷安置補(bǔ)償、青苗補(bǔ)償?shù)日咛幚碣M(fèi)用，與所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府簽訂《采礦權(quán)競(jìng)得人進(jìn)場(chǎng)施工保證協(xié)議書》。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府在協(xié)議規(guī)定的時(shí)間內(nèi)完成政策處理。采礦權(quán)人辦理完成采礦權(quán)許可證等證照后，進(jìn)場(chǎng)實(shí)施開采活動(dòng)。

3 實(shí)施效果

3.1 有利于采礦權(quán)資產(chǎn)價(jià)值實(shí)現(xiàn)，維護(hù)國家資源所有權(quán)益

一般認(rèn)為，當(dāng)?shù)V業(yè)權(quán)資產(chǎn)與其他產(chǎn)權(quán)相關(guān)聯(lián)時(shí)，往往會(huì)增加礦業(yè)權(quán)資產(chǎn)的定價(jià)難度[5]。采礦權(quán)往往與集體土地所有權(quán)、土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)、房屋所有權(quán)、林權(quán)以及其他礦業(yè)權(quán)相關(guān)聯(lián)。因此，礦山企業(yè)特別是外地企業(yè)，由于對(duì)競(jìng)得采礦權(quán)后能否順利完成與這些相關(guān)權(quán)利人進(jìn)行協(xié)商解決辦礦相關(guān)手續(xù)沒有把握，甚至可能知難而退，由此可能導(dǎo)致采礦權(quán)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)不充分、資源價(jià)值被低估的情形。而“凈采礦權(quán)”是在出讓前已妥善解決采礦權(quán)與相關(guān)方之間的利益關(guān)系，使礦山企業(yè)不再受土地、地面附著物及固定資產(chǎn)等權(quán)益制約，客觀上保證了市場(chǎng)充分競(jìng)爭(zhēng)，有效發(fā)揮了市場(chǎng)在礦產(chǎn)資源配置中的決定性作用。浙江省礦業(yè)權(quán)網(wǎng)上交易系統(tǒng)顯示，在推行“凈采礦權(quán)”出讓制度之后的2013至2018年，全省采礦權(quán)出讓收益價(jià)格平均溢價(jià)率為149%，相比于2011年至2012年提高87%。2018年，廣西南寧市一宗“凈采礦權(quán)”公開出讓，出讓收益溢價(jià)率達(dá)465%。實(shí)施“凈采礦權(quán)”出讓，有利于采礦權(quán)資產(chǎn)價(jià)值得到真實(shí)體現(xiàn)，有利于增加國家礦產(chǎn)資源產(chǎn)權(quán)收益。

3.2 兼顧各方利益，維護(hù)礦業(yè)開發(fā)良好秩序

對(duì)于礦山企業(yè)，“凈采礦權(quán)”出讓不僅可保障其競(jìng)得采礦權(quán)后順利實(shí)施開采活動(dòng)，而且有效解決了采礦權(quán)出讓中競(jìng)買人之間或競(jìng)買人與出讓方之間的信息不對(duì)稱問題[6]，礦山企業(yè)在參加采礦權(quán)競(jìng)買之前可以充分評(píng)估競(jìng)得采礦權(quán)的成本、風(fēng)險(xiǎn)和預(yù)期收益，以做出正確的投資決策。對(duì)于當(dāng)?shù)鼐用袢罕姡皟舨傻V權(quán)”出讓也充分保障其知情權(quán)，而且與地方政府協(xié)商簽訂安置補(bǔ)償協(xié)議，由政府按照“公正、公平、公開”原則進(jìn)行安置補(bǔ)償，盡可能避免其權(quán)益受損。2018年，湖北省松滋市一宗“凈采礦權(quán)”出讓，所在的鎮(zhèn)政府組織對(duì)受影響的55戶農(nóng)戶房屋拆遷，合計(jì)補(bǔ)償1580余萬元，補(bǔ)償農(nóng)戶最高金額45萬元。對(duì)于礦山所在地的鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村集體，有利于增加財(cái)政收入。為調(diào)動(dòng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村集體工作積極性，浙江、福建、廣西南寧要求在“凈采礦權(quán)”出讓中，縣級(jí)所得的礦業(yè)權(quán)出讓收益應(yīng)按一定比例向鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村集體分配。如福建閩侯縣明確縣級(jí)所得的礦業(yè)權(quán)出讓收益，縣、鄉(xiāng)、村的分成比例為4∶3∶3[7]。

3.3 實(shí)現(xiàn)“多規(guī)合一”，促進(jìn)礦業(yè)可持續(xù)發(fā)展

在“凈采礦權(quán)”出讓中，自然資源、發(fā)展改革、經(jīng)信、生態(tài)環(huán)境、水利、林草等相關(guān)部門依據(jù)有關(guān)法規(guī)政策規(guī)定對(duì)采礦權(quán)設(shè)置條件審查，多部門共同審核把關(guān)，實(shí)質(zhì)上完成了采礦權(quán)“多規(guī)合一”設(shè)置審查，包括兩大規(guī)劃體系審查：工業(yè)及產(chǎn)業(yè)規(guī)劃、國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃等經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃審查，以及土地利用總體規(guī)劃、礦產(chǎn)資源總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、生態(tài)紅線、水土保持規(guī)劃、林業(yè)規(guī)劃等空間規(guī)劃審查?！岸嘁?guī)合一”審查強(qiáng)化了規(guī)劃對(duì)采礦權(quán)設(shè)置的剛性約束，推動(dòng)形成符合生態(tài)文明建設(shè)要求的礦業(yè)發(fā)展模式。

4 主要問題分析

4.1 “凈采礦權(quán)”政策處理程度有待深化

當(dāng)前，政府只是在采礦權(quán)公開出讓前與相關(guān)權(quán)益方簽訂了政策處理協(xié)議，公開出讓后再具體實(shí)施政策處理工作。此種方式實(shí)際上并未達(dá)到“凈礦出讓，凈礦交付”程度，而是“毛礦出讓，凈礦交付”[8]，隱藏著不少問題：一是如政策處理工作進(jìn)展遲緩，導(dǎo)致不能按時(shí)交付“凈礦”，可能導(dǎo)致采礦權(quán)人投資成本增加，甚至失去商業(yè)機(jī)會(huì)等問題；二是如果與相關(guān)權(quán)益方簽訂協(xié)議時(shí)間點(diǎn)與采礦權(quán)公開出讓時(shí)間點(diǎn)間隔太長，由于物價(jià)上漲、土地增值等原因，可能出現(xiàn)相關(guān)權(quán)益方反悔，要求重新測(cè)算政策處理費(fèi)用等問題。如上兩種情況一旦發(fā)生，極易產(chǎn)生糾紛，政府和采礦權(quán)人都會(huì)蒙受較大損失。

4.2 “凈采礦權(quán)”政策處理范圍應(yīng)更加具體

一是“凈采礦權(quán)”政策處理范圍一般限定在礦區(qū)或影響范圍內(nèi)，而未考慮礦山道路修建占地范圍。實(shí)踐中，礦山道路能否順利修建和使用，往往是實(shí)施開采活動(dòng)的關(guān)鍵因素。二是地下開采礦權(quán)和露天開采礦權(quán)政策處理范圍沒有加以區(qū)分。相對(duì)于露天開采礦權(quán)，地下開采礦權(quán)的影響范圍主要集中在井口周邊一定范圍、地上生產(chǎn)生活設(shè)施布置范圍，影響范圍有限，政策處理范圍不應(yīng)拓展到整個(gè)礦區(qū)范圍。

4.3 “凈采礦權(quán)”政策處理費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)予明確

“凈采礦權(quán)”出讓政策處理中的土地和林地征用、房屋拆遷、構(gòu)筑物拆除、墳?zāi)惯w移、青苗損毀等政策處理費(fèi)用計(jì)算標(biāo)準(zhǔn)沒有明確的規(guī)定和參考依據(jù)，容易產(chǎn)生政策處理費(fèi)用計(jì)算不精準(zhǔn)、補(bǔ)償不合理等問題。

5 完善“凈采礦權(quán)”出讓制度的建議

5.1 探索建立“凈采礦權(quán)”儲(chǔ)備制度

土地儲(chǔ)備中的“凈地”指土地權(quán)屬清晰、安置補(bǔ)償落實(shí)到位、沒有法律糾紛、規(guī)劃條件明確，已經(jīng)完成地面、地上、地下建筑物、構(gòu)筑物等設(shè)備拆除，具備動(dòng)工開發(fā)所必須的其他基本條件的土地[9]。參照土地儲(chǔ)備制度，由政府或自然資源收儲(chǔ)機(jī)構(gòu)出資，儲(chǔ)備一批“凈采礦權(quán)”。納入儲(chǔ)備的“凈采礦權(quán)”應(yīng)達(dá)到如下要求：符合“多規(guī)合一”，資源儲(chǔ)量明確，政策處理費(fèi)用已經(jīng)實(shí)際向權(quán)益人支付，土地征用、房屋拆遷、構(gòu)筑物拆除、墳?zāi)惯w移等工作已經(jīng)完成，林地征占用手續(xù)、水土保持方案?jìng)浒傅纫呀?jīng)預(yù)申請(qǐng)，具備實(shí)施開采活動(dòng)必須的其他基本條件。礦山企業(yè)競(jìng)得“凈采礦權(quán)”后，只需繳納費(fèi)用、辦理登記手續(xù)即可實(shí)施開采活動(dòng)。建立“凈采礦權(quán)”儲(chǔ)備制度，不僅可避免目前“毛礦出讓，凈礦交付”的隱藏風(fēng)險(xiǎn)，有效促進(jìn)市場(chǎng)充分競(jìng)爭(zhēng)，而且有關(guān)部門可根據(jù)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、市場(chǎng)需求形勢(shì)靈活出讓采礦權(quán)，提升政府宏觀調(diào)控礦產(chǎn)資源供給的能力。

5.2 進(jìn)一步細(xì)化政策處理范圍

建議將礦山道路修建占地納入“凈采礦權(quán)”出讓政策處理范圍，保障礦山實(shí)施開采活動(dòng)必備通路條件。地下開采礦權(quán)和露天開采礦權(quán)政策處理范圍應(yīng)加以區(qū)分，地下開采礦權(quán)的處理范圍應(yīng)限定在井口周邊一定范圍、地上生產(chǎn)生活設(shè)施布置范圍，不需包含整個(gè)礦區(qū)范圍。

5.3 完善政策處理費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)

“凈采礦權(quán)”出讓中的土地征用安置補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)可參考當(dāng)?shù)赝恋爻鲎寛?zhí)行的標(biāo)準(zhǔn)，如湖北省松滋市“凈采礦權(quán)”出讓中的土地安置補(bǔ)償嚴(yán)格按照《湖北省征地統(tǒng)一年產(chǎn)值標(biāo)準(zhǔn)和區(qū)片綜合地價(jià)》執(zhí)行。房屋拆遷、構(gòu)筑物拆除以第三方評(píng)估價(jià)為準(zhǔn)，涉及房屋拆遷的按貨幣安置或者村內(nèi)異地遷建，其中貨幣安置不再向安置對(duì)象劃撥宅基地。青苗補(bǔ)償按不同農(nóng)作物每畝產(chǎn)量進(jìn)行補(bǔ)償，但一般不得高于本村上半年平均產(chǎn)量的總值。同時(shí)，“凈采礦權(quán)”出讓應(yīng)探索被征用土地作價(jià)入股、解決當(dāng)?shù)厝罕娋蜆I(yè)、為權(quán)益方購買社保等多種安置補(bǔ)償形式，給開礦地群眾更高的收益，緩和礦地矛盾，推動(dòng)礦業(yè)經(jīng)濟(jì)和地方經(jīng)濟(jì)共同發(fā)展。