建立完善長江經(jīng)濟(jì)帶水資源管理體制機(jī)制

■ 高復(fù)陽/方曉萌

(中國地質(zhì)大學(xué)（武漢）經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院，湖北 武漢 430074）

0 引言

2017年5月，習(xí)近平總書記在主持中共中央政治局第四十一次集體學(xué)習(xí)活動(dòng)時(shí)指出，“推動(dòng)綠色發(fā)展，建設(shè)生態(tài)文明，重在建章立制”。保護(hù)生態(tài)環(huán)境具體途徑包括制定嚴(yán)格且嚴(yán)密的制度與法制、完善自然資源資產(chǎn)管理體制機(jī)制、加強(qiáng)環(huán)境監(jiān)管與督察，以及落實(shí)生態(tài)環(huán)境損害賠償制度等，其中強(qiáng)調(diào)應(yīng)關(guān)注大氣、水、土壤污染等突出問題，加大環(huán)境污染綜合治理[1]。據(jù)此，在習(xí)近平總書記“綠色治理”觀下，優(yōu)化完善長江經(jīng)濟(jì)帶水資源生態(tài)環(huán)境管理體制機(jī)制，構(gòu)建“統(tǒng)一協(xié)調(diào)、權(quán)責(zé)明晰、手段多樣”的水生態(tài)環(huán)境保護(hù)大格局，將為長江經(jīng)濟(jì)帶綠色發(fā)展提供有效支撐。

相關(guān)學(xué)者研究表明，長江經(jīng)濟(jì)帶水生態(tài)環(huán)境具有區(qū)域異質(zhì)性。依據(jù)《生態(tài)環(huán)境狀況評(píng)價(jià)技術(shù)規(guī)范》（HJ/T 192—2015）對(duì)水源涵養(yǎng)指數(shù)的指標(biāo)選取及評(píng)價(jià)方法，測(cè)算發(fā)現(xiàn)長江經(jīng)濟(jì)帶水源涵養(yǎng)的豐貧程度不一。其中，下游（除浙江外）大部分地區(qū)水源涵養(yǎng)貧瘠，中游地區(qū)的中心城市水源涵養(yǎng)指數(shù)較低，上游部分地區(qū)水源涵養(yǎng)狀況相對(duì)較好（辜寄蓉等，2017）[2]。李煥等（2017）通過設(shè)計(jì)長江經(jīng)濟(jì)帶水資源人口承載力系統(tǒng)動(dòng)力學(xué)模型，預(yù)測(cè)2030年水資源需求將上升明顯，水資源人口承載力上限已沒有處于第一等級(jí)的地區(qū)，并且東部面臨水資源人口承載的壓力較西部大[3]。汪克亮等（2017）經(jīng)實(shí)證檢驗(yàn)發(fā)現(xiàn)，長江經(jīng)濟(jì)帶在工業(yè)節(jié)水上存在上升空間。下游地區(qū)憑借其經(jīng)濟(jì)規(guī)模、技術(shù)水平、工業(yè)內(nèi)部結(jié)構(gòu)等優(yōu)勢(shì)，在綠色水資源效率指數(shù)上明顯高于中游和上游地區(qū)[4]。當(dāng)前，水資源在供給和需求上的矛盾將日益嚴(yán)重，城市間水生態(tài)文明程度差異明顯（任俊霖等，2016）[5]。另外，由于水資源的流動(dòng)性、分散性、季節(jié)性特點(diǎn)，使得水資源管理活動(dòng)成本較高且涉及眾多利益用戶，政策和規(guī)劃決策將更嚴(yán)格且多樣化（Biswas & Asit,2004；Brown et al,2015）[6-7]?？梢娊⑼晟崎L江經(jīng)濟(jì)帶常態(tài)化水資源管理體制機(jī)制，對(duì)長江經(jīng)濟(jì)帶水資源管理體系的完善具有十分重要的意義，并有助于豐富綠色生態(tài)文明理論。

1 長江經(jīng)濟(jì)帶水生態(tài)環(huán)境形勢(shì)不容樂觀

1.1 流域水質(zhì)仍有待改善

中華人民共和國生態(tài)環(huán)境部調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，2018年長江流域Ⅰ～Ⅲ類水質(zhì)斷面數(shù)占比為87.5%，較2017年提高了3個(gè)百分點(diǎn)；劣Ⅴ類水質(zhì)占比為1.8%，較2017年下降了0.4個(gè)百分點(diǎn)。盡管長江流域水質(zhì)總體基本保持穩(wěn)定，但主要支流水質(zhì)污染問題突出，Ⅰ類及Ⅱ類優(yōu)良水質(zhì)占比不及長江流域整體情況（如圖1所示）。以湖北省為例，境內(nèi)長江支流四湖總干渠、通順河、府河、竹皮河等多年來水質(zhì)為Ⅴ類、劣Ⅴ類，雖然近年來湖北省加大了綜合整治力度，嚴(yán)格實(shí)施跨界斷面水質(zhì)考核，部分重污染河流水質(zhì)呈現(xiàn)好轉(zhuǎn)態(tài)勢(shì)，但總體上這些流域污染未得到根本解決，水質(zhì)仍然較差，跨界糾紛依然突出。

圖1 2018年長江流域及主要支流水質(zhì)狀況

1.2 飲用水源安全隱患較多

長江經(jīng)濟(jì)帶各類取水、排水口的設(shè)置錯(cuò)綜復(fù)雜，對(duì)飲用水源地的環(huán)境安全有所影響。如表1所示，2017年長江經(jīng)濟(jì)帶共登記飲用水水源地環(huán)境問題清理整治369項(xiàng)，其中，整治水源污染類型中較多的為違法違規(guī)建筑、工業(yè)企業(yè)以及排污口，9省2市水源污染問題的影響因素各有差異。例如，江西省水源污染問題中碼頭污染比重較大，四川省違法違規(guī)建筑占比較高。此外，備用水源地建設(shè)較為滯后，對(duì)于已劃定的備用水源地，其中很大一部分未配套建設(shè)取水、供水相關(guān)設(shè)施，一旦長江取水口被污染或發(fā)生安全風(fēng)險(xiǎn)事件，將對(duì)城市供水造成極大影響。長江經(jīng)濟(jì)帶農(nóng)村地區(qū)溝渠、塘堰普遍受到農(nóng)業(yè)廢棄物、畜禽和垃圾等污染，并且仍有部分農(nóng)民長期飲用礦化度超標(biāo)的苦咸水，導(dǎo)致身體功能出現(xiàn)障礙。

1.3 水生態(tài)系統(tǒng)破壞嚴(yán)重

長江經(jīng)濟(jì)帶沿岸工業(yè)園區(qū)分布密集，主要排污企業(yè)集中在化學(xué)原料及化學(xué)制品制造業(yè)、造紙及紙制品業(yè)、黑色金屬冶煉及壓延加工業(yè)。長江、漢江干流沿線半數(shù)以上的工業(yè)園區(qū)以化工為主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，形成“化工圍江”的局面。產(chǎn)業(yè)布局的不合理，使得長江經(jīng)濟(jì)帶在發(fā)展過程中隱藏著較大的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)。在自然保護(hù)區(qū)、飲用水水源保護(hù)區(qū)內(nèi)的碼頭港口儲(chǔ)運(yùn)和船舶運(yùn)輸運(yùn)行突發(fā)性污染事故風(fēng)險(xiǎn)增大。例如2004年2月由于川化二廠裝置故障引起的四川沱江特大水污染事故，2012年2月由于卸載苯酚貨船發(fā)生泄露造成的鎮(zhèn)江水域污染事件等，對(duì)長江水源地水質(zhì)、水生態(tài)系統(tǒng)造成嚴(yán)重破壞，也給沿江居民生活與生產(chǎn)造成不利影響。由于長江經(jīng)濟(jì)帶超標(biāo)污染物排放以及漁業(yè)的非法捕撈、過度捕撈，水生態(tài)系統(tǒng)不斷分割、萎縮，進(jìn)一步造成浮游植物密度有所下降以及魚類群落的結(jié)構(gòu)穩(wěn)定性不足，形成惡性循環(huán)。其中表現(xiàn)最為明顯的是物種多樣性遭到威脅。例如，白鰭豚、江豚、鰻鱺、胭脂魚、中華鱘等珍稀物種難尋蹤跡。此外，由于人類活動(dòng)造成的外來鱘魚的流入，導(dǎo)致原始野生鱘魚基因污染，野生數(shù)量逐漸降低。

表1 2017年長江經(jīng)濟(jì)帶飲用水水源地環(huán)境問題清理整治情況統(tǒng)計(jì)（單位：項(xiàng)）

1.4 水生態(tài)自我修復(fù)功能減弱

農(nóng)業(yè)面源污染是造成長江全流域首要污染物總磷超標(biāo)的重要原因。例如大量畜禽糞便、污水垃圾未經(jīng)有效處理直接排入水體，以及農(nóng)藥、化肥的大量使用形成了大面積的農(nóng)業(yè)面源污染。《中國統(tǒng)計(jì)年鑒》數(shù)據(jù)顯示，2017年長江經(jīng)濟(jì)帶9省2市化肥施用總量為2077.26萬噸，較2000年增加了16.96%。其中，安徽、湖北、江蘇三地2017年化肥施用量均超300萬噸，進(jìn)一步加劇了巢湖、東湖、太湖等水體的富營養(yǎng)化，導(dǎo)致部分水域水體自凈功能喪失。其次，近年來城鎮(zhèn)化發(fā)展迅速，但并未及時(shí)匹配相關(guān)網(wǎng)管建設(shè)和配套設(shè)施，使得雨污合流問題比較突出。很多城市污水從支流匯入長江，嚴(yán)重影響長江水體的自我修復(fù)功能。此外，國家林業(yè)和草原局公開數(shù)據(jù)顯示，截至2016年年末，長江中下游地區(qū)湖泊濕地面積共計(jì)105萬公頃，較中華人民共和國成立初減少了59.30%。由于濕地圍墾、污染排放、基建占用等問題導(dǎo)致長江天然濕地面積銳減，使得濕地生態(tài)系統(tǒng)中水源涵養(yǎng)能力衰退，部分區(qū)域動(dòng)植物棲息地功能喪失，嚴(yán)重影響水生態(tài)自我修復(fù)功能與水環(huán)境承載力。

2 完善長江水生態(tài)環(huán)境管理體制機(jī)制刻不容緩

在長江經(jīng)濟(jì)帶水生態(tài)環(huán)境管理中，環(huán)保、水行政、住建、交通（港航）、農(nóng)（漁）業(yè)等行政部門都負(fù)有相應(yīng)職責(zé)，呈現(xiàn)“九龍治水”的局面，政府統(tǒng)籌不夠或者部門配合不密切，就會(huì)造成監(jiān)管不力的嚴(yán)重后果，引發(fā)生態(tài)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)。當(dāng)前，長江水生態(tài)環(huán)境管理機(jī)制問題主要體現(xiàn)在以下方面。

2.1 跨區(qū)域的水環(huán)境污染糾紛時(shí)有發(fā)生

近年來跨界河流的涉水糾紛不斷，長江經(jīng)濟(jì)帶的涉水矛盾集中在上下游之間，并且?guī)缀趺總€(gè)地區(qū)既是排污方又是被污染方。涉水糾紛涉及范圍較

廣、問題類型較多。一是水量的問題。上下游之間針對(duì)水資源的爭水矛盾時(shí)常發(fā)生。二是上下游水污染糾紛問題。如湖北省長江干流入境斷面總磷超標(biāo)，導(dǎo)致長江宜昌段總磷考核達(dá)不到國家要求。又如湖北省境內(nèi)的通順河、四湖總干渠等跨市界河流污染糾紛突出，部分地方政府甚至通過放閘攔水等措施截?cái)嗔魉?，?dǎo)致河流自凈能力下降。三是上下游生態(tài)補(bǔ)償問題。目前我國在跨行政區(qū)的補(bǔ)償機(jī)制方面政策還十分薄弱，如下游為確保飲用水源安全，需要上游不開發(fā)或減少開發(fā)，但與之配套的對(duì)上游地區(qū)的生態(tài)補(bǔ)償制度尚未建立。

2.2 缺乏統(tǒng)管部門與分管部門的協(xié)調(diào)機(jī)制

水生態(tài)環(huán)境保護(hù)除環(huán)保、水利等主要責(zé)任部門外，還涉及發(fā)改、國土、交通、住建、農(nóng)業(yè)、衛(wèi)生、林業(yè)等多個(gè)輔助部門。在實(shí)際運(yùn)作過程中，雖然針對(duì)不同專項(xiàng)生態(tài)環(huán)境問題成立了諸如領(lǐng)導(dǎo)小組、工作專班等機(jī)構(gòu)，但大多是臨時(shí)性的、應(yīng)急性的機(jī)構(gòu)，缺乏統(tǒng)一的制度化保障。例如在區(qū)域統(tǒng)一用水、跨區(qū)域水源調(diào)配等問題上，容易形成較為分散且各自為營的管理方式，各個(gè)部門之間的協(xié)調(diào)制度以及合作機(jī)制還不完善（秦騰等，2018）[8]。

2.3 水生態(tài)環(huán)境保護(hù)的市場機(jī)制還不健全

目前，水生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償資金中主要來源為中央對(duì)地方的縱向轉(zhuǎn)移支付，對(duì)于地區(qū)內(nèi)部以及跨地區(qū)的生態(tài)補(bǔ)償案例較少，水生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償資金中出現(xiàn)“縱多橫少”的局面，不利于經(jīng)濟(jì)利益與生態(tài)責(zé)任的統(tǒng)一（王樹華，2014）[9]。此外，在水生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作方面還是以政府行政命令為主，重行政管制手段，缺乏相應(yīng)的市場化激勵(lì)機(jī)制。就長江經(jīng)濟(jì)帶而言，水資源市場化、水權(quán)改革、排污權(quán)交易以及上下游水生態(tài)補(bǔ)償?shù)仁袌龌瘷C(jī)制都還處于試點(diǎn)或研究階段，對(duì)于水生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作的迫切需求尚不能完全適應(yīng)，水生態(tài)環(huán)境保護(hù)的市場機(jī)制還不健全。

2.4 環(huán)保機(jī)構(gòu)編制和能力建設(shè)仍顯不足

作為水生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)部門，環(huán)境保護(hù)行政主管部門機(jī)構(gòu)能力嚴(yán)重不足，“小馬拉大車”現(xiàn)象嚴(yán)重，人員隊(duì)伍長期處于超負(fù)荷運(yùn)轉(zhuǎn)的狀態(tài)。其中，由于現(xiàn)存管理體制的不夠完善且創(chuàng)新不足，使得地方環(huán)保部門在執(zhí)法過程中也受到諸多干擾。同時(shí)，水生態(tài)環(huán)境治理經(jīng)費(fèi)捉襟見肘，無法滿足長江大保護(hù)需要。如長江中下游水污染防治規(guī)劃中，湖北規(guī)劃項(xiàng)目總投資達(dá)155.44億元，單純靠地方環(huán)保部門難以推動(dòng)，規(guī)劃實(shí)施和考核壓力巨大。

3 建立常態(tài)化管理體制機(jī)制的對(duì)策建議

3.1 建立健全長江水生態(tài)環(huán)境保護(hù)“五統(tǒng)一”機(jī)制

一是統(tǒng)一規(guī)劃。針對(duì)長江流域的水生態(tài)環(huán)境質(zhì)量狀況和污染特征，統(tǒng)一組織編制流域污染防治規(guī)劃，科學(xué)制定區(qū)域水生態(tài)環(huán)境質(zhì)量改善目標(biāo)、污染防治措施和確立重點(diǎn)治污項(xiàng)目的同時(shí)，需重點(diǎn)考量區(qū)域環(huán)境承載力、社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展現(xiàn)狀以及城市治理聯(lián)動(dòng)水平等影響因素。二是統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)。統(tǒng)一制訂長江經(jīng)濟(jì)帶地區(qū)水環(huán)境功能區(qū)、飲用水源保護(hù)區(qū)、流域內(nèi)污染物排放、建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)準(zhǔn)入等標(biāo)準(zhǔn)。三是統(tǒng)一監(jiān)測(cè)。統(tǒng)一推進(jìn)長江流域水質(zhì)監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)和自動(dòng)站建設(shè)，提高流域水環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測(cè)能力，實(shí)現(xiàn)流域內(nèi)監(jiān)測(cè)信息共享，統(tǒng)一流域內(nèi)水環(huán)境監(jiān)測(cè)信息審核發(fā)布機(jī)制。四是統(tǒng)一執(zhí)法。統(tǒng)一推進(jìn)長江流域重點(diǎn)污染源在線監(jiān)測(cè)系統(tǒng)建設(shè)，統(tǒng)一組織開展流域污染專項(xiàng)整治活動(dòng)，負(fù)責(zé)流域內(nèi)環(huán)境執(zhí)法。針對(duì)具體的環(huán)境保護(hù)事故進(jìn)行統(tǒng)一監(jiān)督調(diào)查，廣泛討論并提出嚴(yán)格的處理意見。五是統(tǒng)一調(diào)度。負(fù)責(zé)長江經(jīng)濟(jì)帶內(nèi)跨行政區(qū)的流域污染綜合協(xié)調(diào)，建立聯(lián)席會(huì)商制度，預(yù)防和處置跨行政區(qū)域的水污染事件。

3.2 全面推行并嚴(yán)格落實(shí)河長制管理機(jī)制

在長江經(jīng)濟(jì)帶地區(qū)全面推行河長制管理機(jī)制，是解決中國水污染問題的有效舉措和完善水資源治理體系的制度創(chuàng)新，主要通過監(jiān)督和管理治理水污染從而改善水質(zhì)。具體按照中辦、國辦《關(guān)于全面推行河長制的意見》，將沿線相關(guān)支流細(xì)化分解，全面落實(shí)“河長”的主體責(zé)任，進(jìn)一步深化水資源保護(hù)、河湖水域岸線管理保護(hù)、水污染防治與治理以及水生態(tài)修復(fù)等具體工作安排。同時(shí)，建議在國家層面實(shí)行長江流域河長制，由國務(wù)院相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)任長江流域的總河長，綜合協(xié)調(diào)長江流域水生態(tài)環(huán)境管理工作。

3.3 進(jìn)一步完善水生態(tài)環(huán)境保護(hù)部門協(xié)調(diào)機(jī)制

依據(jù)水生態(tài)環(huán)境保護(hù)項(xiàng)目實(shí)際情況，將相關(guān)部門現(xiàn)有的相對(duì)分散的管理模式轉(zhuǎn)變?yōu)橄鄬?duì)集中管理模式。借鑒國外水資源協(xié)調(diào)機(jī)制，重點(diǎn)在流域水資源統(tǒng)一管理以及城市水務(wù)一體化管理上達(dá)成有效溝通（沙景華等，2008）[10]。建立水生態(tài)環(huán)境保護(hù)方面的議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)如水環(huán)境保護(hù)委員會(huì)，由環(huán)保、水利等相關(guān)行政管理部門參加，定期舉行聯(lián)席會(huì)議，統(tǒng)一解決水環(huán)境保護(hù)管理中出現(xiàn)的各種問題，建議以政府規(guī)章或立法的方式對(duì)議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的職能地位予以規(guī)定。

3.4 建立長江流域水環(huán)境與水資源的綜合管理體制

整合環(huán)境保護(hù)部門和水利部門的監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)，整合水利部的長江流域管理機(jī)構(gòu)和環(huán)境保護(hù)部區(qū)域督查中心相關(guān)職能，加強(qiáng)長江流域水質(zhì)、水量的綜合監(jiān)管，統(tǒng)一負(fù)責(zé)本流域的水資源分配、水資源開發(fā)利用、水環(huán)境管理工作。其中，在具體水環(huán)境及水資源項(xiàng)目治理上實(shí)施動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)以實(shí)現(xiàn)控制治理風(fēng)險(xiǎn)的目標(biāo)（劉芳和孫華，2012）[11]；借鑒國外水資源評(píng)估、規(guī)劃與管理體系，設(shè)計(jì)符合長江經(jīng)濟(jì)帶的水環(huán)境與水資源的綜合管理體制機(jī)制（如圖2所示）。

圖2 水資源的評(píng)估、規(guī)劃與管理體系

3.5 構(gòu)建責(zé)權(quán)明晰的水生態(tài)環(huán)境保護(hù)治理體系

相關(guān)政府部門出臺(tái)的多項(xiàng)關(guān)于環(huán)境監(jiān)測(cè)的指導(dǎo)意見與試點(diǎn)方案等均強(qiáng)調(diào)理順權(quán)責(zé)、統(tǒng)籌規(guī)劃的重要性。其中，長江經(jīng)濟(jì)帶水環(huán)境保護(hù)治理中更應(yīng)該劃分各部門的權(quán)責(zé)，通過建立權(quán)責(zé)清單使執(zhí)法過程、項(xiàng)目實(shí)施過程更高效。為此，在強(qiáng)化地方政府及其相關(guān)部門對(duì)流域環(huán)境管理責(zé)任落實(shí)的同時(shí)，著力構(gòu)建一批相對(duì)獨(dú)立、權(quán)責(zé)一致、有效協(xié)同配合的流域環(huán)境管理和行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)，進(jìn)一步建立健全新型環(huán)保治理體系，使其達(dá)到條塊結(jié)合、權(quán)責(zé)明晰、各司其職、協(xié)調(diào)共享、權(quán)威高效、保障有力的作用效果，最終實(shí)現(xiàn)長江經(jīng)濟(jì)帶水資源管理的常態(tài)化機(jī)制，促進(jìn)水生態(tài)環(huán)境質(zhì)量明顯改善。

3.6 創(chuàng)新應(yīng)用市場化經(jīng)濟(jì)管理手段

由國家在長江經(jīng)濟(jì)帶開展跨界斷面水質(zhì)考核及生態(tài)補(bǔ)償試點(diǎn)，根據(jù)長江流域跨界水質(zhì)斷面達(dá)標(biāo)和污染物濃度情況,通過對(duì)上游實(shí)行扣減轉(zhuǎn)移支付或財(cái)政資金等措施，充分調(diào)動(dòng)各級(jí)地方政府“用好水、護(hù)好水、治好水”的積極性和主動(dòng)性。同時(shí)，進(jìn)一步優(yōu)化完善水資源開發(fā)的市場化管理，創(chuàng)新推動(dòng)長江流域的排污權(quán)交易、水權(quán)交易等工作，利用市場化手段引導(dǎo)社會(huì)公眾共同參與長江經(jīng)濟(jì)帶水生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作。