法治框架下網(wǎng)約車地方管理制度的完善

(中共南昌市委黨校，江西 南昌 330031)

進入新世紀(jì)以來，隨著社會經(jīng)濟的快速發(fā)展和互聯(lián)網(wǎng)與各產(chǎn)業(yè)的深度融合，一大批共享經(jīng)濟業(yè)態(tài)企業(yè)發(fā)展迅速。網(wǎng)約車行業(yè)作為共享經(jīng)濟的代表，在近十年來發(fā)展迅速，破解了城市潮汐出行、節(jié)假日集中出行問題，在填補原有城市客運體系未能滿足的出行需求和消費升級需求方面，成為傳統(tǒng)出租車和公共交通體系的有效補充。作為新興業(yè)態(tài)，網(wǎng)約車自出現(xiàn)之日起，就一直面臨安全、監(jiān)管等諸多問題的爭議，如何在法治框架下對其進行有效管理，是地方政府需要面對的問題。2017 年7 月，國務(wù)院在《關(guān)于促進分享經(jīng)濟發(fā)展的指導(dǎo)意見》中提出：“加強釋法、修法工作，按程序及時調(diào)整不適應(yīng)分享經(jīng)濟發(fā)展和管理的法律法規(guī)與政策規(guī)定，不斷優(yōu)化法律服務(wù)。在相關(guān)立法工作中，根據(jù)國家有關(guān)戰(zhàn)略部署和分享經(jīng)濟發(fā)展特點進行設(shè)計，加強制度與監(jiān)管的適應(yīng)性。根據(jù)需要及時研究制定分行業(yè)分領(lǐng)域分享經(jīng)濟管理辦法”。

一、網(wǎng)約車地方管理制度現(xiàn)狀

2014 年下半年開始，網(wǎng)約車在各地迅速發(fā)展，但由于缺乏對其進行管理的法律制度，又不符合原有法律規(guī)范中的出租車行業(yè)準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，網(wǎng)約車很長一段時間內(nèi)處于“非法營運”狀態(tài)，成為基層交通管理部門打擊 “黑車” 的目標(biāo)。針對這一情況，2016年7 月28 日，交通運輸部等七部委聯(lián)合頒布了《網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車經(jīng)營服務(wù)管理暫行辦法》(以下簡稱《暫行辦法》)，從中央立法層面，賦予了網(wǎng)約車合法地位，將其納入出租汽車監(jiān)管機制中，定性為“預(yù)約出租汽車”。同時在辦法中，要求各地結(jié)合實際情況制定實施細(xì)則。

在地方層面，各地也紛紛開始制定相關(guān)管理制度。由于《行政許可法》第15 條規(guī)定，只有省、自治區(qū)和直轄市可以設(shè)立地方性法規(guī)性質(zhì)的行政許可，或者由其地方政府設(shè)立臨時性許可。因此，各地在制定網(wǎng)約車管理辦法時，采取了多種立法形式。在省級層面僅有遼寧省于2017 年制定了 《遼寧省客運出租汽車管理條例》，以省級地方性的形式規(guī)定了網(wǎng)約車的具體管理辦法。北京、上海等直轄市，是以多部門聯(lián)合出臺規(guī)范性文件的形式，具體管理網(wǎng)約車的準(zhǔn)入與規(guī)范。而大量的設(shè)區(qū)市則主要是以對上位法已設(shè)定的行政許可制定實施標(biāo)準(zhǔn)的路徑，制定各地的管理辦法，也大多是以“試行”“暫行”的形式出現(xiàn)。2017 年4 月，在《暫行辦法》頒布后，南昌市發(fā)布《南昌市網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租車經(jīng)營服務(wù)管理實施細(xì)則（暫行）》。2017 年6 月，九江市發(fā)布《九江市網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車經(jīng)營服務(wù)管理實施細(xì)則 （試行）》及《九江市私人小客車合乘出行管理暫行規(guī)定》。隨后各地市也陸續(xù)推進，完成全省十一個設(shè)區(qū)市級細(xì)則制定工作。2017 年12 月，江西省修訂《江西省道路運輸條例》，將網(wǎng)約車納入“出租汽車客運管理”范疇，在省級層面定義網(wǎng)約車性質(zhì)。

從全國范圍看，截至2018 年4 月1 日，在全國197 個地級以上城市(包括4 個直轄市、193 個地級市)中，已發(fā)布細(xì)則的城市占比為66.33%[1]。這一數(shù)據(jù)表明，在《暫行辦法》發(fā)布后，我國基本形成了一個包含中央和地方，層級清楚的網(wǎng)約車管理法律體系，初步解決了網(wǎng)約車監(jiān)管“法律真空”的問題。

二、存在的問題

由于網(wǎng)約車是一個新生事物，且在不斷的發(fā)展過程之中，中央層面法規(guī)的制定時間較短，地方管理部門在制定本地管理規(guī)定時，也往往存在舊路徑依賴的傾向，使得各地網(wǎng)約車管理的相關(guān)規(guī)定在實踐中，存在不少問題。

1.網(wǎng)約車地方管理制度的內(nèi)容，缺乏上位法充分的法律授權(quán)。首先，授權(quán)來源法階位過低。作為地方管理細(xì)則的授權(quán)來源，《暫行辦法》法階位過低，并不是適格的行政許可授權(quán)主體。根據(jù)《行政許可法》第十四條之規(guī)定，只有法律、行政法規(guī)才可以制定行政許可，必要時，國務(wù)院也可以采用發(fā)布決定的方式設(shè)定行政許可?！稌盒修k法》中，提出了網(wǎng)約車必須獲得“網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車經(jīng)營許可證”、“網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車運輸證”和“網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車駕駛員證”（下面簡稱“網(wǎng)約車三證”），對能夠進入網(wǎng)約車市場的人員和車輛進行了限制性規(guī)定，明顯屬于行政許可范圍。交通部等七部委聯(lián)合發(fā)布的《暫行辦法》，既不屬于法律也不屬于行政法規(guī),亦不屬于國務(wù)院發(fā)布，只屬于部門規(guī)章。其以部門規(guī)章作為行政許可的設(shè)定主體，無法為地方的管理細(xì)則提供適合的法律依據(jù)。而地方管理細(xì)則往往在第一條，就開宗明義直接引用其作為法律來源，比如《萍鄉(xiāng)市網(wǎng)約車管理細(xì)則》第一條規(guī)定：“根據(jù)國務(wù)院辦公廳《關(guān)于深化改革推進出租汽車行業(yè)健康發(fā)展的指導(dǎo)意見》《江西省道路運輸條例》交通運輸部《網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車經(jīng)營服務(wù)管理暫行辦法》等有關(guān)法規(guī)和規(guī)章的規(guī)定，結(jié)合本市實際，制定本暫行辦法”，因此，這一上位規(guī)定的瑕疵，直接影響地方實施細(xì)則的制定依據(jù)。其次，授權(quán)的內(nèi)容依據(jù)不充分。根據(jù)《行政許可法》第十七之規(guī)定，規(guī)章只可以在上位法設(shè)定的行政許可事項范圍內(nèi)，對實施該行政許可作出具體規(guī)定，也即是只能設(shè)立執(zhí)行性的行政許可立法?！稌盒修k法》作為部門規(guī)章提出的“網(wǎng)約車三證”，本身則具有制定準(zhǔn)入性行政許可的效力。而在實踐中，各地實施細(xì)則均依據(jù)《暫行辦法》規(guī)定了“網(wǎng)約車三證”的取得條件及具體程序，這使得地方網(wǎng)約車管理辦法中的授權(quán)也缺乏許可基礎(chǔ)。

2.網(wǎng)約車地方管理制度的內(nèi)容，沖突了上位法的禁止性規(guī)定?！稌盒修k法》中第三條規(guī)定了網(wǎng)約車按照“高品質(zhì)服務(wù)、差異化經(jīng)營的原則”。根據(jù)這一精神，各地在制定網(wǎng)約車管理細(xì)則中，對取得“網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車運輸證”（下簡稱“車證”）和“網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車駕駛員證”（下簡稱“人證”）的條件，紛紛做出了基于“戶籍”、“車型”“排量”等的限制性規(guī)定。比如《北京市網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車經(jīng)營服務(wù)管理實施細(xì)則》第八條規(guī)定，取得網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車駕駛員證必須具有本市戶籍?！稄V州市網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車經(jīng)營服務(wù)管理暫行辦法》第8 條規(guī)定，“從事網(wǎng)約車經(jīng)營的車輛，車身長度不小于4600 毫米，車身寬度不小于1700 毫米，車身高度不小于1420 毫米，配置防抱死制動系統(tǒng)（ABS）、前排座位安全氣囊和前、后座安全帶，排量不小于1750 毫升?！薄吨貞c市網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車經(jīng)營服務(wù)管理暫行辦法》規(guī)定，網(wǎng)約車“采用增壓發(fā)動機的車輛，排量在1.5T 及以上，采用自然吸氣發(fā)動機的車輛，排量在1.8L 及以上，車輛軸距不少于2650mm”。這些限制性、高標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定，一是違背了反對地方保護主義的原則。《行政許可法》第十五條規(guī)定：行政許可“不得限制其他地區(qū)的個人或者企業(yè)到本地區(qū)從事生產(chǎn)經(jīng)營和提供服務(wù)，不得限制其他地區(qū)的商品進入本地區(qū)市場”，將外地駕駛員和車輛排除在本地范圍內(nèi)，不符合《行政許可法》反對地方保護主義原則，直接違反了上位法禁止性規(guī)定。二是違背了限制競爭的原則。2016 年，國務(wù)院在《關(guān)于在市場體系建設(shè)中建立公平競爭審查制度的意見》中明確規(guī)定：設(shè)定市場準(zhǔn)入時，“不得設(shè)置不合理和歧視性的準(zhǔn)入和退出條件”。各地在實施細(xì)則中，對網(wǎng)約車車型存在追求大排量、高檔次傾向，普遍要求車輛軸距不小于2650 毫升左右，有些城市在具體執(zhí)行中還直接以車價作為限制性準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，如《蘭州市網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車經(jīng)營服務(wù)管理實施細(xì)則(試行)》中就規(guī)定，網(wǎng)約車必須符合“價格14 萬元以上(以車輛繳納購置稅發(fā)票所標(biāo)定的車輛價格為準(zhǔn))”的條件。另外，各地普遍要求燃油網(wǎng)約車排放量不低于1.8L，有的還要求不低于2.0L。這些限制性的準(zhǔn)入規(guī)定，既不符合國務(wù)院規(guī)定中關(guān)于反對限制競爭的要求，違背市場規(guī)律，更與綠色出行理念相互沖突，也與國家鼓勵小排量汽車發(fā)展的要求相背離。

3.網(wǎng)約車地方管理制度的內(nèi)容，偏離了共享經(jīng)濟發(fā)展的初衷。在以往，傳統(tǒng)出租車行業(yè)屬于特許經(jīng)營，一直受到比較嚴(yán)格的總量控制。由此也導(dǎo)致了很長一段時間內(nèi)，出租車行業(yè)的數(shù)量、價格、服務(wù)等不能完全滿足人民出行的需要，各地屢禁不止的“黑車”就是這一情況的反應(yīng)。同時，城市出行的需求天然存在時間、空間不平衡的特點，單純依靠增加出租車的供應(yīng)量并不能從根本上解決問題。作為共享經(jīng)濟的代表，網(wǎng)約車在不增加城市交通壓力的情況下，利用現(xiàn)有運力解決了城市出行的潮汐需求和高峰期需求，很好地補充了出租車供應(yīng)的不足?！稌盒修k法》第2 條將網(wǎng)約車明確定義為出租車的一種，從國家層面上賦予了網(wǎng)約車營運資格。

但是網(wǎng)約車畢竟是一種新型出租車形態(tài)，大量網(wǎng)約車并非專職的運營車輛，而是兼職運營性質(zhì)。據(jù)全國最大網(wǎng)約車平臺滴滴公司數(shù)據(jù)顯示，目前其注冊司機量已經(jīng)媲美全國出租車司機總量，但50%的司機每天工作時長不超過2 小時，其訂單總量僅為出租車客運量20%，其主要解決高峰期彈性運力的補充[2]。據(jù)調(diào)查，在一些地市，網(wǎng)約車兼職車輛比例超過了80%。地方網(wǎng)約車管理辦法中，對于這類車輛仍然采取了“一刀切”的管理辦法，這樣大大加大了兼職車輛的成本，背離了共享經(jīng)濟的初衷。比如關(guān)于車輛保險問題，各地在制定管理細(xì)則中，均要求辦理“車證”的車輛，變更車輛性質(zhì)為營運車輛，并辦理營運車輛保險。如《臺州市網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車經(jīng)營服務(wù)管理實施細(xì)則（試行）》第十一條規(guī)定，辦理《網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車運輸證》，應(yīng)當(dāng)提交機動車投保營運車輛相關(guān)保險的資料及其復(fù)印件?！赌喜芯W(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車經(jīng)營服務(wù)管理實施細(xì)則（暫行）》也規(guī)定，取得網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車運輸證必須“按規(guī)定投保相關(guān)營運保險”。根據(jù)慣例，營運車輛的保險費用要比非營運車輛保險至少高出一倍左右，對于共享性質(zhì)的兼職車輛來說，明顯加重了車輛負(fù)擔(dān)。同時，兼職網(wǎng)約車營運性質(zhì)的轉(zhuǎn)變，也對其報廢年限、二手車殘值等造成不利影響。這種對于兼職性質(zhì)的網(wǎng)約車采取與全職營運的出租車和專職網(wǎng)約車一樣的管理規(guī)定，明顯違反了公平原則?，F(xiàn)實中，大量網(wǎng)約車特別是兼職網(wǎng)約車不愿辦理車證，就是這一狀態(tài)的反應(yīng)。按照交通運輸部運輸服務(wù)司披露的數(shù)據(jù)，截止2018 年4 月，全國有34萬人和17 萬臺車輛分別取得了網(wǎng)約車駕駛員資格和網(wǎng)約車運營證[3]。這在全國幾千萬網(wǎng)約車數(shù)量中占比極少，大量網(wǎng)約車仍屬于無證運營狀態(tài)。將兼職網(wǎng)約車比照傳統(tǒng)出租車進行準(zhǔn)入式管理，加大了實際管理的難度，同時也背離了共享經(jīng)濟發(fā)展的初衷，打擊了兼職網(wǎng)約車進入正規(guī)平臺的積極性。

三、法治框架下網(wǎng)約車地方管理制度的完善

1.及時調(diào)整，完善網(wǎng)約車管理的配套法律體系。從中央層面看，現(xiàn)有的《暫行辦法》以部門規(guī)章的形式對網(wǎng)約車準(zhǔn)入監(jiān)管設(shè)立行政許可，與《行政許可法》的相關(guān)規(guī)定不一致。因此，應(yīng)當(dāng)制定更高階位的網(wǎng)約車管理法規(guī)來代替現(xiàn)行的 《暫行辦法》。依據(jù)《行政許可法》第十四條第二款之規(guī)定。可由國務(wù)院以制定行政法規(guī)的方式，出臺網(wǎng)約車管理辦法，對其中設(shè)立的行政許可提供適格的法律依據(jù)，《暫行辦法》中的管理措施可以作為實施行政許可的具體規(guī)定。由于行政法規(guī)的設(shè)立時間相對較長，也可以由國務(wù)院以發(fā)布決定的方式來設(shè)立對網(wǎng)約車的管理制度。最終，以正在立法中的以《電子商務(wù)法》為代表的“互聯(lián)網(wǎng)+”戰(zhàn)略和“共享經(jīng)濟”相關(guān)政策法規(guī)為依托[4]，將網(wǎng)約車管理內(nèi)容納入其中。

從地方層面來看，省級層面立法數(shù)量極少，具體管理規(guī)定主要集中在直轄市和各設(shè)區(qū)市，以“臨時許可”的形式出現(xiàn)。這固然符合網(wǎng)約車管理中“一城一策”的原則。但根據(jù)《行政許可法》第15 條的規(guī)定[5]，臨時性許可只有一年的期限。各地細(xì)則大多集中在2017 年左右制定，到2019 年均面臨制定省級地方性法規(guī)的任務(wù)。因此，應(yīng)當(dāng)及時總結(jié)“試行”“暫行”辦法形成的經(jīng)驗，提請省、自治區(qū)、直轄市人大制定地方性網(wǎng)約車管理辦法，從而為設(shè)區(qū)市實施細(xì)則提供更直接的法律依據(jù)。形成中央、省、市三級相互協(xié)調(diào)的網(wǎng)約車管理法律體系。

2.市場為主，放寬網(wǎng)約車準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)?，F(xiàn)行“網(wǎng)約車三證”所體現(xiàn)出來的“管人、管車、管平臺”的審批式管理思路，很大程度上可視為是原有傳統(tǒng)出租車管理制度的延伸。各地在實施細(xì)則中，又繼續(xù)強化了對人、車、平臺的具體審批標(biāo)準(zhǔn)。這樣的立法思路，其目的在于避免網(wǎng)約車行業(yè)對傳統(tǒng)巡游出租車行業(yè)的沖擊，維護市場秩序，同時通過對平臺和車輛、駕駛員的直接管理，力圖實現(xiàn)對消費者權(quán)益尤其是安全權(quán)的保護，這是一種傳統(tǒng)靜態(tài)意義上的消費者權(quán)益保護路徑[2]，容易導(dǎo)致行政管理成本巨大，出現(xiàn)尋租空間。實際上網(wǎng)約車作為依托于現(xiàn)代信息技術(shù)基礎(chǔ)之上的行業(yè)，信息數(shù)據(jù)十分透明，完全可以利用技術(shù)手段實現(xiàn)更精確化的高效管理。政府應(yīng)當(dāng)轉(zhuǎn)變直接干預(yù)的思路，轉(zhuǎn)向“政府管平臺，平臺管人、車”的管理路徑，進一步放寬網(wǎng)約車的準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定，修改其不符合上位法，不利于市場競爭公平競爭的規(guī)定，著力于規(guī)范網(wǎng)約車平臺的行為，以市場為主體，創(chuàng)造良好的公平競爭環(huán)境，由充分的市場競爭推進網(wǎng)約車服務(wù)的優(yōu)化。

3.因地制宜，優(yōu)化網(wǎng)約車地方管理制度內(nèi)容。網(wǎng)約車作為共享經(jīng)濟的代表，其主要功能是利用閑置運力補充城市客運的不足與不平衡。所謂共享，就應(yīng)當(dāng)與職業(yè)化的服務(wù)相互區(qū)分開來，才有利于行業(yè)的長期發(fā)展。因此，應(yīng)當(dāng)對網(wǎng)約車中的兼專職司機加以區(qū)分，進行分類管理?？衫镁W(wǎng)約車平臺數(shù)據(jù)透明的特點，設(shè)立接單數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)，動態(tài)監(jiān)控及時調(diào)整，將網(wǎng)約車區(qū)分為專職車和兼職車。對專職車采用現(xiàn)行的“車證”“人證”的合規(guī)化管理，而對于接單數(shù)量低于標(biāo)準(zhǔn)的兼職車輛，實施更低的準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)。不改變車輛屬性，不辦理“車證”。同時，為了維護消費者權(quán)益，保障運輸安全，可要求平臺公司為兼職車輛提供一單一次的附加安全保險，保險金額不低于營運險保障標(biāo)準(zhǔn)。各地可以根據(jù)自身網(wǎng)約車發(fā)展的情況，結(jié)合本地專兼職車輛比例，在充分調(diào)研的基礎(chǔ)上，出臺更加精細(xì)化多樣化的管理措施，依照“一城一策”的原則，制定本地區(qū)網(wǎng)約車管理的具體辦法。