中外法治化營商環(huán)境之比較

馬志毅（司法部研究室）

優(yōu)化營商環(huán)境是黨和政府高度關(guān)注的議題。習(xí)近平總書記指出，法治是最好的營商環(huán)境。中央經(jīng)濟工作會議強調(diào)，優(yōu)化營商環(huán)境就是解放生產(chǎn)力、提高競爭力，要破障礙、去煩苛、筑坦途，為市場主體添活力，為人民群眾增便利。國務(wù)院常務(wù)會議要求，堅持“國際可比、對標(biāo)世行、中國特色”的原則，以打造“市場化、法治化、國際化營商環(huán)境”為目標(biāo)，把法治化定格為營商環(huán)境建設(shè)的基本維度。這些都為我們優(yōu)化營商環(huán)境指明了方向和路徑。

一、營商環(huán)境與法治化營商環(huán)境

目前，國內(nèi)外對營商環(huán)境的認(rèn)識，有三個主要觀點。一是把營商環(huán)境等同于國家競爭力，既包括與市場主體生產(chǎn)經(jīng)營活動直接相關(guān)的注冊資本、貸款擔(dān)保、稅率、合同執(zhí)行情況等因素；也包括與市場主體生產(chǎn)經(jīng)營活動間接相關(guān)的GDP增長率、國民收入、人口受教育程度等因素。二是把營商環(huán)境等同于投資環(huán)境，側(cè)重于市場開放度、政治穩(wěn)定性、投資規(guī)則與政策等。三是把營商環(huán)境理解為影響市場主體生產(chǎn)經(jīng)營活動的經(jīng)濟制度、政治制度、文化制度和社會制度。世界銀行《營商環(huán)境報告》是目前國際社會中影響力最大的營商環(huán)境評估報告，也基本上采取了這種觀點。它從企業(yè)生命周期出發(fā)，概括了影響企業(yè)發(fā)展的主要方面，包括開辦企業(yè)、辦理施工許可證、獲得電力供應(yīng)、登記財產(chǎn)、獲得信貸、保護(hù)少數(shù)投資者、納稅、跨境貿(mào)易、執(zhí)行合同、辦理破產(chǎn)、勞動力市場監(jiān)管等，聚焦于激發(fā)市場主體的營商活力，補齊中小企業(yè)發(fā)展和社會資本投資的短板，因而得到廣泛推崇。

近年來，國內(nèi)外對營商環(huán)境關(guān)注的焦點正在逐漸轉(zhuǎn)向市場主體的生產(chǎn)經(jīng)營活動所處的立法環(huán)境、行政執(zhí)法環(huán)境和司法環(huán)境，具體包括企業(yè)從開辦、運營到結(jié)束全過程所需遵守的法律法規(guī)、行政機關(guān)辦事程序、司法機關(guān)效率等，最終造就了以市場主體需求為中心的法治化營商環(huán)境。

在土地、勞動力等生產(chǎn)要素可以自由流動的當(dāng)今時代，決定一個國家、一個地區(qū)市場競爭力的是法律制度，特別是市場交易規(guī)則和產(chǎn)權(quán)制度。哪個國家能提供最有利于市場交易的法律制度，能有效地降低交易成本和保護(hù)產(chǎn)權(quán)，擁有公正的司法體系，這個國家就從根本上提高了其配置資源的能力和效率，增強了競爭力，從而克服了自然稟賦和社會資源的不足。因此，不斷降低制度性交易成本、規(guī)范行政權(quán)力、維護(hù)市場秩序、激發(fā)市場活力是新時代要求我們必須圓滿解決的課題。

二、中國本土法治化營商環(huán)境的完善

從一定意義上講，我國改革開放的過程，就是完善法治化營商環(huán)境的過程。

改革開放初期，為了通過提供基本生產(chǎn)要素來吸引投資、促進(jìn)經(jīng)濟發(fā)展，全國各地圍繞基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、市場規(guī)模擴大、勞動力水平提高采取了一系列措施?！耙赂唬刃蘼贰钡瓤谔柧褪俏覈纳茽I商環(huán)境的生動寫照。這一時期，宏觀經(jīng)濟保持穩(wěn)定增長，人口平均受教育程度顯著提高，交通、水、電等基礎(chǔ)設(shè)施持續(xù)改善，為市場主體提供了良好的營商環(huán)境。但是，隨著改革開放的深入，土地、勞動力等生產(chǎn)要素的紅利邊際效益在逐年遞減，招商引資政策的吸引力也在降低。

近年來，國務(wù)院持續(xù)推進(jìn)“放管服”改革，為建設(shè)國際一流的營商環(huán)境接連出“硬招”。2018年1月，國務(wù)院常務(wù)會議提出進(jìn)一步優(yōu)化營商環(huán)境，同年11月，國務(wù)院決定正式開展?fàn)I商環(huán)境評價。優(yōu)化營商環(huán)境已經(jīng)成為當(dāng)前政府工作的重心之一。2018年，國務(wù)院先后確定了將企業(yè)開辦時間和工程建設(shè)項目審批時間壓減一半以上，推進(jìn)政務(wù)服務(wù)一網(wǎng)通辦，全面推行“雙隨機、一公開”監(jiān)管，建設(shè)和完善社會信用體系，有序推進(jìn)“證照分離”改革，取消企業(yè)銀行賬戶開戶許可，壓縮商標(biāo)專利審查周期，解決企業(yè)“注銷難”等進(jìn)一步優(yōu)化營商環(huán)境的重要舉措，并相應(yīng)出臺了一系列規(guī)范性文件。

中國國際貿(mào)易促進(jìn)委員會發(fā)布的《中國投資環(huán)境評價報告》將營商環(huán)境分為軟環(huán)境和硬環(huán)境兩個二級指標(biāo)，并將二級指標(biāo)分為交通運輸、網(wǎng)絡(luò)通信、水電氣供應(yīng)、城市規(guī)劃和建設(shè)、生活、經(jīng)濟、金融財稅、社會中介、社會信用體系等14個三級指標(biāo)。其中，交通、網(wǎng)絡(luò)通信、水電氣供應(yīng)、城市規(guī)劃和建設(shè)為硬指標(biāo)；生活、經(jīng)濟、金融財稅、社會中介、征信體系為軟指標(biāo)。

在國內(nèi)外優(yōu)化營商環(huán)境的大背景下，各地各級政府競相優(yōu)化營商環(huán)境，取得了初步成果。上海市為貫徹落實國務(wù)院“放管服”改革要求，出臺了一系列優(yōu)化營商環(huán)境的改革舉措和規(guī)章制度，包括《上海市工程建設(shè)項目審批制度改革試點實施方案》《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)開辦企業(yè)便利化改革的意見》《上海市進(jìn)一步優(yōu)化電力接入營商環(huán)境實施辦法》等，主要內(nèi)容包括：推行開辦企業(yè)“一窗通辦”、一次許可，實行投資項目分類標(biāo)準(zhǔn)、聯(lián)合審批，實行電網(wǎng)企業(yè)“一口受理、一站服務(wù)”等。黑龍江省委省政府先后出臺了《關(guān)于重塑營商新環(huán)境的意見》《黑龍江省優(yōu)化營商環(huán)境條例》，旨在重塑高效透明的政務(wù)環(huán)境、公平正義的法治環(huán)境、開放有序的市場環(huán)境、誠信守約的人文環(huán)境等。其他地方也相繼出臺或者計劃制定優(yōu)化營商環(huán)境的地方性法規(guī)、政策文件，市場準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)大幅度放寬，投資貿(mào)易更加寬松便利；市場主體的合法權(quán)益得到保障，市場規(guī)則更加公開透明；政務(wù)服務(wù)不斷優(yōu)化，辦事創(chuàng)業(yè)更加便捷高效；營商環(huán)境評價更加激勵有效。

世界銀行從2004年開始發(fā)布《營商環(huán)境報告》以來，我國“營商環(huán)境便利度”的排名一直處于上升狀態(tài)，特別是近期發(fā)布的《2019營商環(huán)境報告》將中國列為營商環(huán)境改善最顯著的全球10個經(jīng)濟體之一。這主要得益于我國經(jīng)濟領(lǐng)域法律法規(guī)的不斷健全，如修訂《公司法》《民事訴訟法》，頒布《企業(yè)信息公示暫行條例》等工作，進(jìn)一步增強了我國在開辦企業(yè)、獲得信貸、執(zhí)行合同等方面的國際競爭力。

我國完善法治化營商環(huán)境的成功實踐，最根本的保障是堅持和加強黨對優(yōu)化營商環(huán)境工作的領(lǐng)導(dǎo)。同時，有以下幾個方面的經(jīng)驗特別值得強調(diào)。一是改革行政審批流程、完善行政審批制度。一些地方和部門編制行政審批流程圖，最大限度地簡化審批環(huán)節(jié)、壓縮審批時限、提高審批效率；積極推進(jìn)多證合一、多圖聯(lián)審、多規(guī)合一，實行告知承諾、容缺受理、聯(lián)審聯(lián)辦；建立健全行政審批規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化制度機制，逐步做到一張清單告知、一張表單申報、一個標(biāo)準(zhǔn)受理、一個平臺流轉(zhuǎn)。二是推行“一網(wǎng)通辦”，整合各類政務(wù)服務(wù)平臺。三是以“按需共享”理念逐步實現(xiàn)數(shù)據(jù)有效歸集和貫通。抓緊現(xiàn)有法律法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件的立改廢釋工作，加快電子證照的應(yīng)用推廣和跨部門、跨區(qū)域的互認(rèn)共享，為數(shù)據(jù)有效歸集和貫通提供規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)。四是我國營商環(huán)境的評價緊扣中國國情，注重市場主體在生產(chǎn)經(jīng)營過程中遇到的具體法律難題，有針對性地優(yōu)化營商環(huán)境。

三、國際社會的營商環(huán)境評價指標(biāo)體系

習(xí)近平總書記在關(guān)于自貿(mào)試驗區(qū)工作的講話中，多次強調(diào)要對照國際最高標(biāo)準(zhǔn)、查找短板弱項。中國經(jīng)濟早已深度融入世界經(jīng)濟。我們要在國際競爭中贏得優(yōu)勢，必須對標(biāo)國際先進(jìn)標(biāo)準(zhǔn)、在優(yōu)化營商環(huán)境上取得更大進(jìn)步。

從目前掌握的資料看，世界各國乃至國際組織對營商環(huán)境的評價標(biāo)準(zhǔn)各具特色。相比之下，我國在優(yōu)化營商環(huán)境方面還有進(jìn)一步提升的空間，要正視差距和問題，不斷深化改革。

（一）瑞士的營商環(huán)境評價

瑞士政府營商環(huán)境評價指標(biāo)主要體現(xiàn)在《瑞士投資指南—瑞士商業(yè)駐地》中。它所展現(xiàn)的指標(biāo)體系主要有：政治體制，經(jīng)濟體制，經(jīng)濟框架，瑞士和歐洲，公司的成立和管理，簽證、居住和工作許可證，房地產(chǎn)，勞動力市場和勞動法，金融中心和資本市場，稅收體系，基礎(chǔ)設(shè)施，教育和研究，促進(jìn)對瑞士的投資等。

瑞士的營商環(huán)境評價體系值得我們關(guān)注的有兩點。一是它對勞動力市場的監(jiān)管更為重視，并不刻意迎合世界銀行的個別指標(biāo)，如少數(shù)投資者保護(hù)。他們認(rèn)為，過于保護(hù)少數(shù)投資者的權(quán)益，不僅不一定有利于改善營商環(huán)境，反而可能加重投資者的經(jīng)濟負(fù)擔(dān)。二是瑞士承認(rèn)世界銀行的10項指標(biāo)，但重視程度有所差異。如在評估獲得信貸的指標(biāo)時，設(shè)計的權(quán)重與世界銀行不同，重在滿足本國市場主體的關(guān)切。

（二）印度的營商環(huán)境評價

伴隨世界范圍內(nèi)興起的“優(yōu)化營商環(huán)境”熱潮，印度以世界銀行的《營商環(huán)境報告》為藍(lán)本，以提升本國“營商環(huán)境便利度”排名為直接目標(biāo)，制定了一系列優(yōu)化營商環(huán)境的政策。印度2015年版的DIPP營商評估問卷有285項二級指標(biāo)，每項二級指標(biāo)下還有對應(yīng)的說明和細(xì)則，可以最大限度地保障各項措施得到落實。印度政府最為關(guān)注的是“信息的可用性與可獲取性”“是否有獲取申請的時限”“是否可以脫離物理接觸點而通過網(wǎng)上進(jìn)行申請和支付”“批準(zhǔn)證書是否可以從網(wǎng)上下載并驗證”4項具體標(biāo)準(zhǔn)。由于這些標(biāo)準(zhǔn)比較適合于檢驗?zāi)骋灰?guī)則是否得到落實，因此其在環(huán)境、稅收、執(zhí)行合同等環(huán)節(jié)重復(fù)出現(xiàn)了近30次。

（三）德國的營商環(huán)境評價

德國的營商環(huán)境評價主要由民間研究機構(gòu)完成。德國經(jīng)濟研究所先后完成了《各州經(jīng)濟比較》報告和《國際比較視野下的工業(yè)地拜仁州——水平排名》報告，主要用來研究和比較德國聯(lián)邦各州的經(jīng)濟績效，預(yù)測未來的經(jīng)濟發(fā)展趨勢。德國營商環(huán)境評價報告的指標(biāo)選擇、權(quán)重分配、評估方法等都與世界銀行有所不同。德國對國內(nèi)營商環(huán)境評價的重點是哪些州最具有發(fā)展活力，哪些州的生活水平更高。德國對國際營商環(huán)境評價的重點是投資環(huán)境?！秶H比較視野下的工業(yè)地拜仁州——水平排名》報告將德國的工業(yè)強州——拜仁州，與瑞士、美國、德國、瑞典、丹麥、日本等45個主要工業(yè)國的營商環(huán)境進(jìn)行比較。

（四）法國的營商環(huán)境評價

法國商務(wù)投資署負(fù)責(zé)每年組織發(fā)布《法國吸引力報告》，強調(diào)創(chuàng)新環(huán)境、勞動保護(hù)、環(huán)境保護(hù)在優(yōu)化營商環(huán)境中的重要作用，注重與其他經(jīng)合組織國家在營商環(huán)境方面的比較。該報告的主要內(nèi)容包括：一是結(jié)果指數(shù),涵蓋外國直接投資、國際化與經(jīng)濟開放、戰(zhàn)略活動、國際人才競爭等；二是吸引力標(biāo)準(zhǔn),涵蓋市場規(guī)模與活力、教育與人力資本、科研與創(chuàng)新、基礎(chǔ)建設(shè)、行政與規(guī)制環(huán)境、金融環(huán)境、成本與稅收、生活質(zhì)量、綠色增長等。

（五）世界銀行《營商環(huán)境報告》

世界銀行營商環(huán)境評價有10個一級指標(biāo)，下設(shè)若干個二、三級指標(biāo)，并且都具備比較扎實的方法論支撐和調(diào)查問卷設(shè)計等工作手段，形成了全球統(tǒng)一、可信可靠可比可用的衡量尺度，構(gòu)建了制度建設(shè)、審批管理、公共服務(wù)、行政執(zhí)法、糾紛解決等寬領(lǐng)域、多層次、全覆蓋的營商環(huán)境評價標(biāo)準(zhǔn)體系。其主要特征有：一是在標(biāo)準(zhǔn)化的宏觀經(jīng)濟指標(biāo)之外，還形成了一套系統(tǒng)的微觀制度指標(biāo)，側(cè)重于從微觀方面對營商環(huán)境進(jìn)行評估；二是強調(diào)與企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營有關(guān)，特別是與中小企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營相關(guān)的法律法規(guī)及其執(zhí)行情況；三是主要依據(jù)法律法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)文本和行政監(jiān)管的實際流程進(jìn)行客觀評價，一般不進(jìn)行主觀評價。

通過對比研究一些國家和世界銀行有關(guān)營商環(huán)境的評價標(biāo)準(zhǔn)和方法，我們可以得到這樣一些啟示：一方面要繼續(xù)對標(biāo)世界先進(jìn)標(biāo)準(zhǔn)，整體推進(jìn)我國營商環(huán)境水平；另一方面，也要意識到一套評估體系的指標(biāo)遴選和算法設(shè)計不可避免地會涉及一個國家、一個社會的價值取向，要綜合考量我們的價值體系和社會效益。世界銀行主要關(guān)注政府政策、行政監(jiān)管對企業(yè)日常生產(chǎn)經(jīng)營活動的影響。其指標(biāo)定位、樣本選取和評估方法的某些方面并不能完全適應(yīng)我們的實際需要。因此，我們在建立中國特色營商環(huán)境評價體系時，必須堅持“對標(biāo)世行、符合國情”的原則。建設(shè)中國特色的法治化營商環(huán)境，必須結(jié)合我國經(jīng)濟社會發(fā)展現(xiàn)狀，充分利用各地的地理優(yōu)勢和區(qū)位優(yōu)勢，將區(qū)域特色和中華傳統(tǒng)文化融入法治化營商環(huán)境的整體建設(shè)中。

四、建設(shè)符合國際標(biāo)準(zhǔn)、體現(xiàn)中國特色的法治化營商環(huán)境

我國營商環(huán)境建設(shè)已經(jīng)取得了歷史性進(jìn)展，但是與黨和國家的要求相比，有關(guān)的制度建設(shè)和實際工作還存在著一些亟待解決的問題：一些地方和部門把優(yōu)化營商環(huán)境僅僅理解為改革投資審批、便利企業(yè)開辦和經(jīng)營、提升貿(mào)易便利化水平，或者只是在“放管服”改革舉措中簡單套用營商環(huán)境的概念，不利于有針對性地對標(biāo)國際標(biāo)準(zhǔn)開展優(yōu)化營商環(huán)境的工作；法治建設(shè)在營商環(huán)境建設(shè)中的基礎(chǔ)性作用沒有得到充分發(fā)揮；高效趕超營商環(huán)境領(lǐng)先國家和地區(qū)的方式和途徑?jīng)]有找準(zhǔn)；中國特色法治化營商環(huán)境指標(biāo)體系沒有構(gòu)建起來；上海和北京在營商環(huán)境建設(shè)方面的成熟經(jīng)驗尚未得到提煉，并未形成可推廣、可復(fù)制的參考經(jīng)驗，等等。

2018年以來，國務(wù)院常務(wù)會議多次強調(diào)，營商環(huán)境是企業(yè)生存發(fā)展的土壤，體現(xiàn)著市場競爭力，要著眼于促進(jìn)經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展，對標(biāo)國際標(biāo)準(zhǔn)，加快打造市場化、法治化、國際化一流營商環(huán)境。本著這些要求，根據(jù)國內(nèi)實際情況，結(jié)合國際上優(yōu)化營商環(huán)境的實踐經(jīng)驗，對建設(shè)中國特色法治化營商環(huán)境提出以下建議。

（一）堅決貫徹落實黨中央、國務(wù)院決策部署

黨中央、國務(wù)院對優(yōu)化營商環(huán)境提出了明確要求，把優(yōu)化營商環(huán)境作為應(yīng)對當(dāng)前國內(nèi)外復(fù)雜的經(jīng)濟社會形勢、促進(jìn)高質(zhì)量發(fā)展的關(guān)鍵抓手，作為應(yīng)對經(jīng)濟下行壓力的重大綜合性舉措。我們要認(rèn)真貫徹落實黨中央、國務(wù)院各項決策部署，改革創(chuàng)新、攻堅克難，下大力氣抓緊抓好。

（二）準(zhǔn)確揭示和把握營商環(huán)境的合理內(nèi)核

國務(wù)院提出優(yōu)化營商環(huán)境的要求后，國內(nèi)有關(guān)研究機構(gòu)陸續(xù)發(fā)布營商環(huán)境評估報告。從其評估內(nèi)容看，有些評估報告將營商環(huán)境等同于投資環(huán)境；有些評估報告則將所有能使用的指標(biāo)全部囊括進(jìn)營商環(huán)境評估中。這兩種做法都使得評估結(jié)果很難準(zhǔn)確反映各地營商環(huán)境的實際狀況，也很難為今后優(yōu)化營商環(huán)境工作提出恰如其分的改進(jìn)建議。

首先，我們要把營商環(huán)境與投資環(huán)境區(qū)分開，將工作重心轉(zhuǎn)向直接影響市場主體生產(chǎn)經(jīng)營活動的各個方面。與以往強調(diào)“引進(jìn)來”的投資環(huán)境建設(shè)不同，優(yōu)化營商環(huán)境的目標(biāo)不僅僅在于吸引投資，更在于激發(fā)市場主體從事生產(chǎn)經(jīng)營活動的活力，以優(yōu)質(zhì)的法治化營商環(huán)境吸引并留住外來企業(yè)和本地企業(yè)。以往那種以優(yōu)惠的投資政策和條件、推介特別經(jīng)濟區(qū)為主要內(nèi)容的投資環(huán)境已經(jīng)無法滿足既要“引進(jìn)來”又要“留得下”的優(yōu)化營商環(huán)境新目標(biāo)。

同時，國際經(jīng)驗也告訴我們，優(yōu)化營商環(huán)境只涉及與市場主體生產(chǎn)經(jīng)營直接相關(guān)的內(nèi)容，要注意解決營商環(huán)境指標(biāo)過于泛化的問題。相應(yīng)地，營商環(huán)境評估也要以市場主體實際生產(chǎn)經(jīng)營活動為中心環(huán)節(jié)和工作目標(biāo)，適當(dāng)限制和壓縮選取指標(biāo)的范圍，形成數(shù)量適中但科學(xué)有效的指標(biāo)體系。

上海市和北京市準(zhǔn)確把握了法治化營商環(huán)境的本質(zhì)特征，并據(jù)此制訂了適當(dāng)?shù)墓ぷ鞣桨??！渡虾Ｊ兄?yōu)化營商環(huán)境加快構(gòu)建開放型經(jīng)濟新體制行動方案》對開辦企業(yè)、獲得電力、辦理施工許可、登記財產(chǎn)、跨境貿(mào)易、納稅等9個方面提出了改革方案。而“優(yōu)化營商環(huán)境北京在行動”一攬子新政對開辦企業(yè)、獲得電力、辦理施工許可、登記財產(chǎn)、跨境貿(mào)易中與程序、時間、成本有關(guān)的改革進(jìn)行了規(guī)劃。

（三）堅持對照世界最高標(biāo)準(zhǔn)，實現(xiàn)國際可比水平

世界銀行的營商環(huán)境指標(biāo)體系建立在具有廣泛共識的方法論基礎(chǔ)上，涵蓋了政府行政審批、公共服務(wù)、行政執(zhí)法和司法，與市場主體的生產(chǎn)經(jīng)營活動密切相關(guān)，也與法治工作息息相關(guān)，具有廣泛的代表性。對標(biāo)這樣的評估標(biāo)準(zhǔn)，既可以有效地改善我國的營商環(huán)境，又表明我國以更積極的姿態(tài)融入國際社會，用世界性法律話語與其他經(jīng)濟體交流，更實質(zhì)地提升我國對外開放的程度。

要對標(biāo)世界銀行、實現(xiàn)國際可比，就要從市場主體的視角出發(fā)，在以下兩個方面作出調(diào)整。

一是評估內(nèi)容上，充分借鑒世界銀行的評估指標(biāo)，重點衡量中小企業(yè)的獲得感和辦事便利度。根據(jù)初步統(tǒng)計，國內(nèi)有關(guān)優(yōu)化營商環(huán)境的評價標(biāo)準(zhǔn)主要涉及改革投資審批制度、便利企業(yè)開辦和經(jīng)營、提升貿(mào)易便利化水平、創(chuàng)新監(jiān)管理念和方式、提供優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)、推進(jìn)政務(wù)服務(wù)“一網(wǎng)、一門、一次”改革以及民營經(jīng)濟的司法保護(hù)等方面的指標(biāo)。對照世界銀行《營商環(huán)境報告》的二、三級標(biāo)準(zhǔn)，建議優(yōu)先完善相關(guān)法律制度，包括建立董事長與總經(jīng)理的分任制，限定召集股東大會的通知時間，明晰出售重大資產(chǎn)的議決規(guī)則，規(guī)范利潤分配的期限，限定子公司持有母公司股份的幅度和程序，明確有限責(zé)任公司股東重大分歧的解決機制，規(guī)定不適格董事的解職程序，增強股東訴訟的便利度，配置控股股東、董事及高管人員的法律責(zé)任等。

二是工作方法上，逐漸形成對市場主體生產(chǎn)經(jīng)營活動的側(cè)評估。今后，世界銀行在中國的觀測點也許不限于上海和北京。為避免因增加新觀測點而拖累中國營商環(huán)境的整體排名，有必要從現(xiàn)在起就著手提煉、總結(jié)上海和北京在優(yōu)化營商環(huán)境方面的實踐經(jīng)驗，爭取在不久的將來在營商環(huán)境總體排名或者單項排名方面領(lǐng)先于其他國家和地區(qū)。同時，還要結(jié)合國務(wù)院在全國推廣營商環(huán)境評價的部署，帶動各地方形成協(xié)同推進(jìn)的工作格局。已經(jīng)出臺或者計劃制定優(yōu)化營商環(huán)境立法、已經(jīng)開展或者計劃開展?fàn)I商環(huán)境評價工作的若干地方要側(cè)重梳理本地區(qū)或者重點行業(yè)的營商環(huán)境建設(shè)經(jīng)驗和優(yōu)勢，研究提出本地化或者行業(yè)特色顯著的營商環(huán)境建設(shè)評價指標(biāo)。在構(gòu)建我國營商環(huán)境指標(biāo)體系時，不能只考慮規(guī)則或者設(shè)施“有沒有”，還要考慮這些制度的落實情況。在考察制度落實情況時，不能只由行政主管部門及其工作人員自我評估，而是主要由市場主體基于自身感受作出反饋。

在實際評估營商環(huán)境的過程中，要按照規(guī)則統(tǒng)一、數(shù)據(jù)可溯的要求，建立評價分析系統(tǒng)，設(shè)置企業(yè)填報、地方政府部門填報、第三方模擬填報等方式，同步開展第三方數(shù)據(jù)核驗比對，以及抽查訪談、復(fù)核校對，確保獲取數(shù)據(jù)真實可信、結(jié)果客觀公正。

（四）堅持立足于中國國情

近年來，世界各主要經(jīng)濟體從自身價值觀和實際情況出發(fā)，開始著手研發(fā)本國的營商環(huán)境評估標(biāo)準(zhǔn)，針對不同對象，重新設(shè)計指標(biāo)和算法，發(fā)布本國或者本地區(qū)的營商環(huán)境報告。中國的經(jīng)濟體量以及對世界經(jīng)濟增長的貢獻(xiàn)度遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過絕大多數(shù)經(jīng)濟體。中國全面深化改革和推進(jìn)全面依法治國的要義也比世界銀行營商環(huán)境評價指標(biāo)更加豐富。這就決定了我們在對標(biāo)世界銀行的同時，還必須立足于中國國情，形成有中國特色的營商環(huán)境，包括法治化營商環(huán)境指標(biāo)體系，帶動政府治理、市場監(jiān)管和社會服務(wù)的水準(zhǔn)不斷提高，使絕大多數(shù)市場主體有更多的便利感和滿足感。隨著中國特色法治化營商環(huán)境得到國際社會的廣泛認(rèn)同，我們的理念原則和指標(biāo)方法也將逐步轉(zhuǎn)化為國際社會的制度性公共產(chǎn)品。

（五）堅持順應(yīng)市場主體和社會公眾的期待

按照國務(wù)院部署，2019至2020年，將在全國逐步開展?fàn)I商環(huán)境評價。國家有關(guān)主管部門正在認(rèn)真組織全面梳理各領(lǐng)域存在的突出問題，特別是市場主體和社會公眾普遍反映的痛點、難點、堵點問題，研究提出優(yōu)化改進(jìn)的建議和具體舉措。

從國際經(jīng)驗看，評判營商環(huán)境最重要的標(biāo)準(zhǔn)是市場主體和社會公眾的滿意度。只有市場主體和社會公眾辦事創(chuàng)業(yè)感覺到便利，才是良好的營商環(huán)境。中國的評價指標(biāo)體系也要圍繞深化“放管服”改革要求，把解決市場主體反映強烈的突出問題作為評價的重要內(nèi)容，從中找出妨礙市場主體創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的制度性障礙及深層次問題，提出在相關(guān)領(lǐng)域優(yōu)化營商環(huán)境的具體建議。

近年來，我國各地政府債務(wù)違約或者拒不執(zhí)行法院生效判決的情況時有發(fā)生，個別地方政府甚至因拖欠工程款而被法院列入失信被執(zhí)行人名單。這類現(xiàn)象一旦成為常態(tài)，所有的既定規(guī)則、指標(biāo)都將毫無意義。因此，我國營商環(huán)境的評估也應(yīng)當(dāng)包括對各級政府誠信狀況的評估，主要包括政府是否有債務(wù)違約的現(xiàn)象、是否有拒不執(zhí)行生效法律文書的情況、是否作出過違法的招商引資優(yōu)惠承諾以及以往的招商引資承諾是否落實等。

總之，建設(shè)法治化營商環(huán)境，要更加重視運用體系化、可視化、可操作的標(biāo)準(zhǔn)衡量工作成效；要在貫徹黨中央、國務(wù)院決策部署的同時，靈活體現(xiàn)各地經(jīng)濟社會的特點和產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向；以法治評估為機制，以優(yōu)化營商環(huán)境為主題，以強化產(chǎn)權(quán)保護(hù)為目標(biāo)，對全部現(xiàn)行法律法規(guī)規(guī)章和規(guī)范性文件以及改革舉措、規(guī)章制度、管理措施等開展多層次、機制化、全覆蓋、高標(biāo)準(zhǔn)的“法治體檢”，聚焦法治視角，研究提出一整套對標(biāo)國際標(biāo)準(zhǔn)、體現(xiàn)中國特色及適用于全國各地區(qū)、各層級、各行業(yè)的法治化營商環(huán)境評價指標(biāo)體系，充分發(fā)揮法治建設(shè)在營商環(huán)境建設(shè)中的重要作用。