以法治化營商環(huán)境提升國家競爭力

韓春暉［中共中央黨校（國家行政學(xué)院）教授］

2019年2月25日，習(xí)近平總書記在全面依法治國委員會第二次全體會議上指出：“法治是最好的營商環(huán)境。要把平等保護(hù)貫徹到立法、執(zhí)法、司法、守法等各個環(huán)節(jié)，依法平等保護(hù)各類市場主體產(chǎn)權(quán)和合法權(quán)益”。這一論述是他對法治與發(fā)展關(guān)系的觀念性糾偏，是他應(yīng)對中國當(dāng)前發(fā)展階段所面臨挑戰(zhàn)的策略性治理，是習(xí)近平總書記全面依法治國新理念新思想新戰(zhàn)略在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域中的深入闡釋和典范運用。

一、“中等收入陷阱”實質(zhì)是法治陷阱

一直以來，有的人對法治與發(fā)展的關(guān)系存在一些不正確的認(rèn)識。他們認(rèn)為，經(jīng)濟(jì)要發(fā)展，法治要讓步。特別是在新興產(chǎn)業(yè)中，法治要為新興產(chǎn)業(yè)的興起預(yù)留一定的制度空間。顯然，“法治是最好的營商環(huán)境”這一命題旨在從根本上糾正這些不正確的觀念。各國發(fā)展歷程都已表明，沒有制度的保障，沒有法治的跟進(jìn)，市場主體就不可能有長久投資的熱情和不斷創(chuàng)新的活力。

在建設(shè)有中國特色社會主義的新時代，我們也同樣面臨著“中等收入陷阱”的挑戰(zhàn)。長期以來，我們把“中等收入陷阱”當(dāng)成一種發(fā)展的陷阱，實則不然。所謂“中等收入陷阱”，是指當(dāng)一個國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展到一定程度和階段，由于制度建設(shè)沒有跟進(jìn)、法治機(jī)制無法提供保障，該國的經(jīng)濟(jì)活力和創(chuàng)新能力不可持久，從而陷入了像當(dāng)年的巴西、阿根廷一樣長達(dá)30多年、40多年的經(jīng)濟(jì)停滯期。所以，“中等收入陷阱”從來就不是發(fā)展的陷阱，而是法治的陷阱，是法治的滯后、缺位和偏差所導(dǎo)致的陷阱。習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)，要強(qiáng)化立法、執(zhí)法、司法和守法多種法治機(jī)制，通過依法平等保護(hù)各類市場主體產(chǎn)權(quán)和合法權(quán)益來優(yōu)化我們的營商環(huán)境。這實際上是應(yīng)對“中等收入陷阱”的預(yù)防性治理之策。

二、法治是國家的核心競爭力

營商環(huán)境是一項系統(tǒng)工程，包括公平競爭的市場環(huán)境、高效廉潔的政務(wù)環(huán)境、開放包容的人文環(huán)境和公正透明的法治環(huán)境四個維度。其中，法治是營商環(huán)境中的核心要素，是改善其他要素的重要抓手，是維護(hù)整體營商環(huán)境的根本保障。

在中美長期貿(mào)易摩擦的國際格局中，法治已經(jīng)成為一種核心的國家競爭力。在大數(shù)據(jù)時代，國內(nèi)市場巨大是我國市場主體參與國際競爭的一大優(yōu)勢。假如我們要發(fā)展無人駕駛機(jī)器人產(chǎn)業(yè)，市場優(yōu)勢就非常明顯。我們就可以很快對市場反饋的產(chǎn)品運行信息進(jìn)行大數(shù)據(jù)分析，進(jìn)而很快對這個產(chǎn)品進(jìn)行升級換代，從而對外國的同類產(chǎn)品形成技術(shù)優(yōu)勢，更快地占領(lǐng)整個市場。從理論上來看，我們似乎可以通過大數(shù)據(jù)分析將市場優(yōu)勢轉(zhuǎn)換成產(chǎn)業(yè)發(fā)展優(yōu)勢。但實踐中的情形很可能是這樣：每當(dāng)某個企業(yè)剛剛完成一項產(chǎn)品的升級換代，很快“山寨”產(chǎn)品就出來了，比“正版”產(chǎn)品更快占領(lǐng)了整個市場。我們看到，由于知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)的不到位、市場執(zhí)法效果的不如意，使得我國創(chuàng)新能力強(qiáng)的市場主體無法將市場優(yōu)勢轉(zhuǎn)化成產(chǎn)業(yè)發(fā)展優(yōu)勢?？梢哉f，法治已經(jīng)成為我國市場主體參與國際競爭的一種核心競爭力。

三、精準(zhǔn)的制度建設(shè)是法治化營商環(huán)境的前提

優(yōu)化營商環(huán)境的方略有千萬條，提高政策制定水平是第一條。在實踐中，有的政府部門在制定涉及企業(yè)切身利益或者對其權(quán)利義務(wù)有重大影響的制度時，仍然存在著聽取意見對象范圍不廣、代表性不足或征求意見事項不明確、程序不規(guī)范以及意見采納反饋機(jī)制不健全等問題。在此情形下，民營企業(yè)、勞動密集型企業(yè)、中小企業(yè)相對弱勢，他們往往參與政策制定的意見表達(dá)能力不足、行業(yè)話語份量不夠，導(dǎo)致在政策環(huán)境中處于更加不利的市場競爭地位。

2019年3月，國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于在制定行政法規(guī)規(guī)章行政規(guī)范性文件過程中充分聽取企業(yè)和行業(yè)協(xié)會商會意見的通知》，要求各級政府部門在制定與企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營活動密切相關(guān)的行政法規(guī)、規(guī)章和行政規(guī)范性文件過程中，應(yīng)當(dāng)充分聽取企業(yè)和行業(yè)協(xié)會商會的意見。《通知》抓住制度建設(shè)這個“牛鼻子”，以優(yōu)化企業(yè)營商環(huán)境為“著眼點”，以公眾參與程序為“著力點”，以制度的科學(xué)性為“落腳點”，努力推進(jìn)與企業(yè)相關(guān)政策制定的科學(xué)化、民主化和法治化，是不斷提高政府政策制定水平的“治本之策”，是真正構(gòu)建新型政商關(guān)系的“重要路徑”，是有效優(yōu)化我國當(dāng)前營商環(huán)境的“精準(zhǔn)治理”。

四、信而有征是法治化營商環(huán)境的基礎(chǔ)

市場行為本身是一種信用交換活動。在現(xiàn)代國家，個人信用是市場經(jīng)濟(jì)良性運行的道德基礎(chǔ)，也是市場經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)有序的制度框架，更是市場經(jīng)濟(jì)不斷完善的必由之路?？梢哉f，個人信用是市場經(jīng)濟(jì)的“陽光雨露”，個人信用體系的健全與否是衡量市場經(jīng)濟(jì)是否良性運行的“晴雨表”，其對于市場經(jīng)濟(jì)中的任何主體都不可或缺。如果沒有個人信用，市場交易的各方都處于信息都不充分的狀況，每一方都“以小人之心，度君子之腹”，進(jìn)而形成一種“囚徒困境”，無法作出“雙贏”的策略選擇。顯然，個人信用的查詢系統(tǒng)使得交易的各方都可以獲得基本等量的信息，大大地節(jié)約了交易成本，有助于實現(xiàn)利益的最大化。

當(dāng)然，信用建立的基本條件是信而有征。倘若一個篤信承諾之人雖有良好口碑，卻無實據(jù)記錄證明，他的個人信用無法發(fā)揮實際效用，最終信用層級也會逐漸降低，信用體系也會最終瓦解。因此，對信用體系給予始終如一的制度護(hù)航，是西方發(fā)達(dá)國家的普遍經(jīng)驗。在美國，《公平信用報告法》《平等信用機(jī)會法》《公平債務(wù)催收作業(yè)法》《公平信用結(jié)賬法》《誠實租借法》等16項法律幾乎涵括了所有信用關(guān)系、信用方式和信息交易的全過程，既能夠維持個人信用的功效，又有助于提升個人信用的等級，更加有助于防止個人信用的濫用。

因此，要以法治來捍衛(wèi)誠信的底線。既要抓緊建立覆蓋全社會的征信系統(tǒng)，又要完善守法誠信褒獎機(jī)制和違法失信懲戒機(jī)制，使其不敢失信、不能失信。對見利忘義、制假售假的違法行為，要加大執(zhí)法力度，讓失信違法者受到懲治、付出代價。

五、平等保護(hù)是法治化營商環(huán)境的關(guān)鍵

正如習(xí)近平總書記指出，平等保護(hù)要貫穿于立法、執(zhí)法、司法、守法所有法治環(huán)節(jié)。在政策制定中，不宜對不同的經(jīng)濟(jì)樣態(tài)在政策上進(jìn)行優(yōu)先排序，不存在哪個產(chǎn)業(yè)更優(yōu)先于哪個的問題，更不能對某一具體產(chǎn)業(yè)給予稅收、補(bǔ)貼等特殊性優(yōu)惠。某一產(chǎn)業(yè)的優(yōu)先性要么是基于關(guān)系到國計民生的重要領(lǐng)域，要么是基于企業(yè)自身效能更高已經(jīng)形成發(fā)展優(yōu)勢。在執(zhí)法過程中，要完善執(zhí)法機(jī)制、防范選擇性執(zhí)法、強(qiáng)化執(zhí)法效果、增加市場違法成本，解決大量市場違法案件有案不移、有案難移，以及市場嚴(yán)重違法案件的刑事責(zé)任難以追究等問題。在司法程序中，要對國有企業(yè)、民營企業(yè)以及其他類型的市場主體實行同等法律救濟(jì)，塑造公平的市場競爭環(huán)境。在守法方面，不論何種企業(yè)性質(zhì)、何種產(chǎn)業(yè)樣態(tài)、何種商業(yè)模式，都必須平等地遵守、服從和履行商業(yè)規(guī)則和法律義務(wù)，任何一類市場主體都不能濫用政策優(yōu)勢、地域優(yōu)勢或者技術(shù)優(yōu)勢來形成不當(dāng)?shù)氖袌鰤艛鄡?yōu)勢。對于不當(dāng)?shù)氖袌鰤艛嗥髽I(yè)，應(yīng)該及時地啟動反壟斷調(diào)查，或者提起反壟斷訴訟，確保多元市場主體之間的良性競爭。

六、合作監(jiān)管是法治化營商環(huán)境的常態(tài)

隨著新興技術(shù)的發(fā)展，法律監(jiān)管措施愈來愈多的被規(guī)避，借鑒和運用相關(guān)技術(shù)進(jìn)行監(jiān)管成為不得已的選擇。技術(shù)監(jiān)管措施的重點一般是將法律命令轉(zhuǎn)化為技術(shù)編碼和操作指令，使技術(shù)系統(tǒng)成為強(qiáng)有力的監(jiān)管工具。這為監(jiān)管者提供了企業(yè)的視角，使監(jiān)管者持續(xù)地參與風(fēng)險分析；并且，它要求各監(jiān)管機(jī)構(gòu)參與整個監(jiān)管過程，加強(qiáng)監(jiān)管合作。在這種形勢下，我們必須跳出傳統(tǒng)的“要么許可、要么禁止”的非此即彼的簡單化、極端化、運動化的監(jiān)管思維，構(gòu)建貫穿“許可—鼓勵—規(guī)范—服務(wù)”的全過程、合作式的監(jiān)管模式。

比如，西方對正在快速勃興的無人機(jī)產(chǎn)業(yè)就采取一種合作式的監(jiān)管模式。其規(guī)范體系包含法律規(guī)范和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)兩大部分，并呈現(xiàn)出法律規(guī)范主導(dǎo)定向、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)補(bǔ)充隨行的演進(jìn)態(tài)勢。早在1998年，澳大利亞頒布的《民航安全監(jiān)管規(guī)則》第101章就規(guī)定了對無人機(jī)的監(jiān)管。2012年，美國國會通過了《聯(lián)邦航空管理局現(xiàn)代化和改革法》，旨在消除無人機(jī)興起與美國空域監(jiān)管的沖突。2015年，日本修改了《航空法》，也將無人機(jī)監(jiān)管納入其中。2016年，法國也頒布并實施了兩個專門關(guān)于民用無人機(jī)的監(jiān)管規(guī)則。

總之，建設(shè)法治化的營商環(huán)境必定解放生產(chǎn)力、激發(fā)創(chuàng)新力、調(diào)動積極性，進(jìn)而全面提升國家競爭力，它是我國法治建設(shè)必須維護(hù)、保障、促進(jìn)和服務(wù)的發(fā)展大局。習(xí)近平總書記關(guān)于“法治是最好的營商環(huán)境”這一論斷，必將有效增強(qiáng)各類市場主體對國家相關(guān)政策的獲得感，大力促進(jìn)并加速我國營商環(huán)境法治化進(jìn)程，推動建構(gòu)政企合作、有效參與、良性互動、法治護(hù)航的新型政商關(guān)系。