行政公益訴訟訴前程序轉(zhuǎn)入提起訴訟機(jī)制研究*

● 吳衛(wèi)東 曾 慧 */文

一、訴前程序含義特點(diǎn)及功能

（一）訴前程序含義

行政公益訴訟訴前程序“是指檢察機(jī)關(guān)正式向法院提起行政公益訴訟之前而向行政機(jī)關(guān)提出檢察建議，督促有關(guān)行政機(jī)關(guān)依法履行職責(zé)的程序?！保?］訴前程序居于行政公益訴訟承上啟下的樞紐環(huán)節(jié)，檢察機(jī)關(guān)依法行使調(diào)查核實(shí)、審查、提出檢察建議等職權(quán)，督促行政機(jī)關(guān)自行糾正違法行為，救濟(jì)受損公共利益。

（二）訴前程序特點(diǎn)

1.前置性。訴前程序是提起訴訟的必經(jīng)程序、前置程序、法定程序。《行政訴訟法》要求檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟之前，必須先行向行政機(jī)關(guān)提出檢察建議，督促行政機(jī)關(guān)履行法定職責(zé)。最高人民法院、最高人民檢察院《關(guān)于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》（以下簡稱《解釋》）第22 條規(guī)定檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟應(yīng)當(dāng)提交“檢察機(jī)關(guān)已經(jīng)履行訴前程序，行政機(jī)關(guān)仍不依法履行職責(zé)或者糾正違法行為的證明材料”。行政公益訴訟未履行訴前程序不得提起訴訟。

2.行政性。訴前程序是檢察機(jī)關(guān)督促的“外因”觸動(dòng)行政自制的“內(nèi)在”，喚起行政機(jī)關(guān)自身的監(jiān)督約束機(jī)制、校正糾錯(cuò)機(jī)制，其本質(zhì)仍是行政性的自我糾錯(cuò)?！皩⒃V前程序界定為行政系統(tǒng)內(nèi)部的自我監(jiān)督，實(shí)際上有利于強(qiáng)化行政主體自身的法律責(zé)任，促使其積極履行監(jiān)督職責(zé)、樹立依法行政的理念。”［2］

3.檢察權(quán)的謙抑性。訴前程序的制度設(shè)計(jì)，體現(xiàn)了盡量收縮檢察機(jī)關(guān)提起訴訟權(quán)，讓絕大多數(shù)問題通過檢察建議督促解決，“既發(fā)揮司法權(quán)對(duì)行政權(quán)的制約，又不至于以司法權(quán)破壞行政權(quán)的正當(dāng)運(yùn)行”［3］,更好地維護(hù)行政機(jī)關(guān)公信力。只有在檢察機(jī)關(guān)打招呼、提醒，并給出合理時(shí)間而行政機(jī)關(guān)自行糾錯(cuò)無果，“不得已” 情形下才提起訴訟。

4.相對(duì)獨(dú)立性。訴前程序階段，行政機(jī)關(guān)收到檢察機(jī)關(guān)的檢察建議后，若于規(guī)定期限內(nèi)依法履行法定職責(zé)，公共利益受侵害狀態(tài)得到有效改善，檢察機(jī)關(guān)即可終結(jié)案件，無需轉(zhuǎn)入提起訴訟。訴前程序具有終結(jié)案件的實(shí)質(zhì)性作用，具有相對(duì)獨(dú)立性特征。事實(shí)上，大多數(shù)行政公益訴訟案件通過訴前程序得以解決。

（三）訴前程序功能

1.督促功能。訴前程序是檢察機(jī)關(guān)提醒、催促行政機(jī)關(guān)依法履行職責(zé)，通過外部監(jiān)督督促啟動(dòng)行政機(jī)關(guān)內(nèi)部糾錯(cuò)機(jī)制，阻卻公共利益受侵害狀態(tài)的延續(xù)并使之得到有效改善。訴前程序督促的基本方式是檢察建議及檢察建議發(fā)出后的溝通協(xié)調(diào)，督促行政機(jī)關(guān)自我糾錯(cuò)，提升行政管理效能，維護(hù)公共利益。

2.過濾功能。行政管理活動(dòng)紛繁復(fù)雜，行政機(jī)關(guān)執(zhí)行的法律法規(guī)規(guī)章數(shù)量繁多，違法行政行為導(dǎo)致公共利益受侵害的情形時(shí)有發(fā)生，特別在基層行政領(lǐng)域尤為突出。對(duì)違法行政行為如不加分別一律提起訴訟，其耗費(fèi)的司法資源，增加的訟累，將不堪重負(fù)，也會(huì)嚴(yán)重影響行政效率。訴前程序檢察建議督促的制度設(shè)計(jì)，簡化分流了大部分案件。訴前程序過濾功能，節(jié)省司法資源，符合訴訟經(jīng)濟(jì)原則。

3.保障功能。行政管理追求高效率高效能。訴前程序柔性、非訴的監(jiān)督方式，包括檢察建議雖有一定約束力，但僅具弱強(qiáng)制性。檢察建議發(fā)出后，后續(xù)跟進(jìn)采取溝通協(xié)調(diào)約談的方式，積極靈活地促進(jìn)提醒行政機(jī)關(guān)自我糾錯(cuò)、自覺履職，實(shí)現(xiàn)對(duì)公共利益的救濟(jì)，而非代替僭越行政權(quán)或者將行政機(jī)關(guān)卷入周期長成本高的訴訟之中，尊重行政機(jī)關(guān)權(quán)力行使，保障行政高效和公信。

二、訴前程序轉(zhuǎn)入提起訴訟的關(guān)系銜接、條件、程序

（一）訴前程序轉(zhuǎn)入提起訴訟關(guān)系銜接

1.訴前程序是提起訴訟的基礎(chǔ)。訴前程序作為提起訴訟的準(zhǔn)備階段，主要任務(wù)：其一是職責(zé)查明。包括查明行政權(quán)力來源、權(quán)力行使類型、責(zé)任主體是能獨(dú)立承擔(dān)行政責(zé)任等。其二是事實(shí)查明，包括行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)、怠職的方式、形態(tài)和后果；國家利益或者社會(huì)公共利益受到侵害的事實(shí)。其三是審查研判。重點(diǎn)審查是否存在行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)或者不作為、國家利益或者社會(huì)公共利益受到侵害等情形，并就二者之間是否存在因果關(guān)系作出研判。其四是檢察建議及其跟進(jìn)。依法提出檢察建議并保持與行政機(jī)關(guān)后續(xù)的溝通督促。逾期未回復(fù)的，檢察機(jī)關(guān)要對(duì)行政機(jī)關(guān)是否按照檢察建議要求履職，公益是否得到有效維護(hù)進(jìn)行調(diào)查核實(shí)，以便決定是否提起訴訟。

2.提起訴訟是訴前程序的保障。通過訴前程序，如公共利益得到有效維護(hù)的目的業(yè)已實(shí)現(xiàn)，提起訴訟已無必要，終結(jié)案件。如仍未能有效實(shí)現(xiàn)，即可轉(zhuǎn)入提起訴訟。一旦提起訴訟，被訴行政機(jī)關(guān)面臨較大的敗訴風(fēng)險(xiǎn)，承擔(dān)來自政治、法律、社會(huì)等層面的負(fù)面評(píng)價(jià)，影響其行政公信力構(gòu)建。正因?yàn)樘崞鹪V訟具有較強(qiáng)的震懾力和影響力，大多數(shù)涉案行政機(jī)關(guān)在訴前程序依法履職，由訴前程序轉(zhuǎn)入提起訴訟的案件較少，檢察監(jiān)督效果顯著。提起訴訟既是訴前程序的延續(xù)，又是訴前程序的后盾。

3.訴前程序與提起訴訟有機(jī)統(tǒng)一。各級(jí)檢察機(jī)關(guān)秉承“雙贏多贏共贏”監(jiān)督新理念，充分釋放訴前程序的功能優(yōu)勢(shì)取得了良好的監(jiān)督效果。對(duì)于經(jīng)過訴前程序處理，無法分流、過濾的案件則轉(zhuǎn)入提起訴訟，以實(shí)現(xiàn)監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法履職和維護(hù)公共利益的目的。各級(jí)檢察機(jī)關(guān)在實(shí)踐中探索出的“行政公益訴訟=訴前程序+提起訴訟”的雙軌模式，取得良好法律效果和社會(huì)效果。把“訴前程序”柔性建議與“提起訴訟”剛性監(jiān)督有機(jī)結(jié)合，二者“剛?cè)岵?jì)”，實(shí)現(xiàn)行政公益訴訟的立法目的。

（二）訴前程序轉(zhuǎn)入提起訴訟的條件

1.訴前程序向提起訴訟過渡的條件?！缎姓V訟法》第25 條、《解釋》第21 條規(guī)定訴前程序轉(zhuǎn)入提起訴訟，以行政機(jī)關(guān)履行職責(zé)為條件。事實(shí)上，檢察司法實(shí)踐中對(duì)訴前程序轉(zhuǎn)入提起訴訟的條件更為嚴(yán)格，不僅要求行政機(jī)關(guān)依法履職，還要求有效改善公益持續(xù)受侵害狀態(tài)?！稒z察機(jī)關(guān)行政公益訴訟案件辦案指南（試行）》（以下簡稱《辦案指南》），明確提起訴訟既要符合“經(jīng)過檢察建議程序，行政機(jī)關(guān)仍未依法履行職責(zé)”的主客觀方面條件，也要符合“國家利益或者社會(huì)公共利益持續(xù)處于受侵害狀態(tài)”的客觀方面條件。主客觀相結(jié)合的標(biāo)準(zhǔn)，要求行政機(jī)關(guān)不僅在主觀上依法履行職責(zé)，而且在客觀上實(shí)現(xiàn)維護(hù)公共利益的監(jiān)管目的。遏制實(shí)踐中存在的注重表面應(yīng)付、走過場(chǎng)，實(shí)則敷衍遲緩、消極、抵觸等現(xiàn)象，有助于公共利益的有效維護(hù)。

2.“行政機(jī)關(guān)不依法履行職責(zé)”的界定。具體表現(xiàn)為：一是行政機(jī)關(guān)收到檢察建議后，明確表示不進(jìn)行整改的。此類情形往往是行政機(jī)關(guān)對(duì)自身職責(zé)范圍不明晰導(dǎo)致。二是行政機(jī)關(guān)雖表面回復(fù)采納檢察建議并付諸整改，但實(shí)質(zhì)上無作為、敷衍應(yīng)付。三是行政機(jī)關(guān)僅部分糾正行政違法行為的。四是行政機(jī)關(guān)雖采取了履職措施，但履職仍不完全、不充分，無法達(dá)到監(jiān)管目的，且沒有進(jìn)一步行使其他監(jiān)管職權(quán)等情形。此外，司法實(shí)踐中，檢察機(jī)關(guān)認(rèn)定 “是否履職” 的依據(jù)并不局限于法律規(guī)定，還要求行政機(jī)關(guān)依據(jù)法律原則和精神從實(shí)現(xiàn)行政任務(wù)角度積極履行職責(zé)、糾正其怠于執(zhí)法行為。［4］

3.“國家利益或者社會(huì)公共利益持續(xù)處于受侵害狀態(tài)”的界定。對(duì)于公共利益受到侵害的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)有兩種觀點(diǎn)：一是狹義侵害說，即行政公益訴訟需要確立客觀損害標(biāo)準(zhǔn)，要求公共利益已經(jīng)受到現(xiàn)實(shí)的侵害，不包括有被侵害的危險(xiǎn)；二是廣義侵害說，即公共利益已經(jīng)現(xiàn)實(shí)受到侵害或者有重大侵害危險(xiǎn)，均可提起行政公益訴訟。［5］我們認(rèn)為，“受侵害狀態(tài)”是否包括“受侵害的危險(xiǎn)”不能作簡單孤立判斷，而應(yīng)與行政機(jī)關(guān)履行職責(zé)結(jié)合起來綜合予以認(rèn)定。行政管理目的能否實(shí)現(xiàn)，取決于多重因素，如地方黨委政府的重視程度、相對(duì)人配合的態(tài)度、其他部門協(xié)作協(xié)助的力度等等。行政機(jī)關(guān)就某項(xiàng)管理事務(wù)全面履行了法定職責(zé)，但公益受侵害的現(xiàn)實(shí)狀態(tài)在一定時(shí)期內(nèi)未獲有效改善。此類情形，應(yīng)當(dāng)認(rèn)真審查行政機(jī)關(guān)的整改整治方案，考慮合理的整治周期和過程的復(fù)雜性，慎重作出是否提起訴訟的決定。而對(duì)于行政機(jī)關(guān)能消除公共利益受侵害潛在危險(xiǎn)而不全面履職予以消除的，則應(yīng)當(dāng)提起訴訟。因此，無論是現(xiàn)實(shí)的“受侵害狀態(tài)”，還是潛在的“受侵害狀態(tài)”，都應(yīng)納入行政公益訴訟救濟(jì)對(duì)象，并根據(jù)行政機(jī)關(guān)履職的具體狀況予以判定。主客觀相結(jié)合的標(biāo)準(zhǔn)，更符合行政管理規(guī)律、符合保護(hù)公共利益的客觀實(shí)際。

（三）訴前程序轉(zhuǎn)入提起訴訟的程序

1.審批備案程序?！掇k案指南》對(duì)訴前程序轉(zhuǎn)入提起訴訟的程序轉(zhuǎn)換，實(shí)行審批備案制。主要包括檢察長決定；檢察委員會(huì)討論；省級(jí)檢察院可以根據(jù)本地情況，建立擬起訴案件審批、備案制度。對(duì)于重大、疑難、復(fù)雜的案件，可以層報(bào)最高人民檢察院。

2.提起訴訟的期限。對(duì)于經(jīng)過審批備案程序的案件，擬決定向人民法院提起行政公益訴訟的，《辦案指南》要求，應(yīng)當(dāng)在檢察建議回復(fù)期滿之日起兩個(gè)月內(nèi)辦理終結(jié)。有特殊情況需要延長的，報(bào)經(jīng)檢察長決定。

3.案件終結(jié)程序。行政機(jī)關(guān)在規(guī)定期限內(nèi)依法履職，受侵害公共利益狀態(tài)得到有效改善，不需要提起訴訟的，經(jīng)檢察長批準(zhǔn)或檢察委員會(huì)討論決定，依法終結(jié)案件，并通知相關(guān)行政機(jī)關(guān)?！掇k案指南》要求，擬決定不提起訴訟的，應(yīng)當(dāng)制作《結(jié)案決定書》，并在七日內(nèi)發(fā)送行政機(jī)關(guān)。

三、訴前程序轉(zhuǎn)入提起訴訟機(jī)制健全完善

（一）建立擬提起訴訟告知機(jī)制

1.告知機(jī)制的缺漏。檢察機(jī)關(guān)經(jīng)過訴前程序，對(duì)于決定不提起訴訟的案件，檢察機(jī)關(guān)七日內(nèi)將《結(jié)案決定書》發(fā)送行政機(jī)關(guān)。而對(duì)于決定提起訴訟的案件，告知程序缺失。有的行政機(jī)關(guān)認(rèn)為在訴前程序已依法履職完成整治整改，檢察機(jī)關(guān)不作事前溝通和告知，直接提起訴訟顯得較為“突兀”，難以理解和接受。

2.建立擬提起訴訟告知制度的必要性。行政公益訴訟監(jiān)督法律關(guān)系中，檢察機(jī)關(guān)作為監(jiān)督一方居于主導(dǎo)和“強(qiáng)勢(shì)”地位，行政機(jī)關(guān)作為被監(jiān)督一方處于被動(dòng)和“弱勢(shì)”地位。保障被監(jiān)督者的知情權(quán)、參與權(quán)、陳述權(quán)、申辯權(quán)等權(quán)利是提高監(jiān)督關(guān)系法治化程度的重要內(nèi)容。特別是提起訴訟可能會(huì)對(duì)行政機(jī)關(guān)及行政官員的重要利益產(chǎn)生影響，訴前程序轉(zhuǎn)入提起訴訟的“告知”屬于知情權(quán)范疇。建立擬提起訴訟告知制度，體現(xiàn)檢察權(quán)對(duì)行政權(quán)的尊重，是“雙贏多贏共贏”監(jiān)督新理念的進(jìn)一步延伸，有助于提起訴訟得到行政機(jī)關(guān)的理解，化解對(duì)立，消除隔閡，積極應(yīng)訴，促進(jìn)行政機(jī)關(guān)繼續(xù)依法高效履職，更好地維護(hù)公共利益。

3.擬提起訴訟告知制度安排。一是告知的期限。檢察機(jī)關(guān)制作《擬提起訴訟通知書》，在七日內(nèi)發(fā)送行政機(jī)關(guān)。二是告知的內(nèi)容?！稊M提起訴訟通知書》要說明擬提起訴訟的事實(shí)和理由，包括訴前程序行政機(jī)關(guān)履行職責(zé)、公共利益維護(hù)等情況，指出行政機(jī)關(guān)履職及維護(hù)公共利益活動(dòng)中存在的問題以及檢察機(jī)關(guān)擬決定提起訴訟的理由，全面告知行政機(jī)關(guān)。三是告知權(quán)利救濟(jì)。行政機(jī)關(guān)對(duì)《擬提起訴訟通知書》有異議的，可以在收到《擬提起訴訟通知書》三日內(nèi)向檢察機(jī)關(guān)提出聽證申請(qǐng)，行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)聽證的檢察機(jī)關(guān)應(yīng)組織聽證。

（二）引入提起訴訟聽證機(jī)制

提起訴訟聽證，是指在作出提起訴訟決定前行政機(jī)關(guān)向檢察機(jī)關(guān)提出申請(qǐng)，在檢察機(jī)關(guān)主持下，檢察機(jī)關(guān)行政公益訴訟調(diào)查人員、行政機(jī)關(guān)以及他利害關(guān)系人參加下，各方陳述、舉證、質(zhì)證的活動(dòng)。建立提起訴訟聽證制度，對(duì)于保障檢察機(jī)關(guān)提起訴訟權(quán)力在陽光下規(guī)范運(yùn)行，促進(jìn)行政公益訴訟公開透明，提高辦案質(zhì)量，推進(jìn)訴前程序司法化，具有積極意義。借鑒行政聽證程序做法，可將聽證程序劃分為三個(gè)階段：一是準(zhǔn)備階段。擬決定起訴的案件，檢察機(jī)關(guān)告知行政機(jī)關(guān)有要求舉行聽證的權(quán)利；行政機(jī)關(guān)要求聽證的，在告知后3 日內(nèi)提出申請(qǐng)；檢察機(jī)于舉行聽證的7 日前，將舉行聽證的時(shí)間、地點(diǎn)和其他有關(guān)事項(xiàng)告知參加各方；指定聽證主持人，確定是否存在需要回避的情形；決定聽證是否公開舉行。二是舉行階段。由檢察機(jī)關(guān)行政公益訴訟調(diào)查人員提出行政機(jī)關(guān)行為違法的事實(shí)、證據(jù)和擬起訴意見。行政機(jī)關(guān)針對(duì)事實(shí)和證據(jù)進(jìn)行申辯和質(zhì)證。三是處理階段。聽證結(jié)束后，檢察機(jī)關(guān)根據(jù)情況，按程序作出不起訴決定或者提起訴訟決定，并將決定書發(fā)送行政機(jī)關(guān)。聽證活動(dòng)可邀請(qǐng)公益保護(hù)組織代表、社會(huì)各界人士、人大代表、政協(xié)委員等人士，以聽證代表、旁聽代表等身份參與到聽證活動(dòng)中來，形成維護(hù)公共利益的社會(huì)合力。

（三）植入提起訴訟人民監(jiān)督員監(jiān)督評(píng)議機(jī)制

新修訂的《人民檢察院組織法》第27 條規(guī)定：“人民監(jiān)督員依照規(guī)定對(duì)人民檢察院的辦案活動(dòng)實(shí)行監(jiān)督?！敝踩胩崞鹦姓嬖V訟人民監(jiān)督員監(jiān)督評(píng)議機(jī)制，一方面，規(guī)范檢察監(jiān)督權(quán)行使，提高檢察機(jī)關(guān)辦案質(zhì)量。另一方面，豐富和拓展人民監(jiān)督員監(jiān)督范圍和領(lǐng)域。監(jiān)督程序可設(shè)計(jì)為：一是人民監(jiān)督員產(chǎn)生程序。參與行政公益訴訟案件監(jiān)督的人民監(jiān)督員應(yīng)當(dāng)由辦理公益訴訟案件的基層人民檢察院通過上級(jí)人民檢察院會(huì)同司法行政機(jī)關(guān)從人民監(jiān)督員信息庫中隨機(jī)抽選產(chǎn)生，經(jīng)審查無需要回避的情形后，由司法行政機(jī)關(guān)告知人民監(jiān)督員參與案件監(jiān)督評(píng)議。二是人民監(jiān)督員履行監(jiān)督職責(zé)程序。行政公益訴訟案件的承辦檢察官全面向人民監(jiān)督員提供有關(guān)案件事實(shí)、證據(jù)和法律適用等材料，充分保障人民監(jiān)督員對(duì)評(píng)議案件的知情權(quán)，并為其開展監(jiān)督工作提供相應(yīng)的便利。三是人民監(jiān)督員評(píng)議表決程序。人民監(jiān)督員對(duì)所監(jiān)督的提起行政公益訴訟的案件獨(dú)立進(jìn)行評(píng)議和表決。承辦案件的人民檢察院應(yīng)當(dāng)對(duì)人民監(jiān)督員的表決意見進(jìn)行審查，報(bào)檢察長決定。檢察長不同意人民監(jiān)督員表決意見的，應(yīng)當(dāng)提交檢察委員會(huì)討論決定。人民檢察院最終決定應(yīng)當(dāng)及時(shí)告知參加評(píng)議的人民監(jiān)督員，最終決定與人民監(jiān)督員表決意見不一致的，應(yīng)當(dāng)向人民監(jiān)督員作必要的說明。四是人民監(jiān)督員評(píng)議意見復(fù)議程序。人民檢察院處理決定未采納多數(shù)人民監(jiān)督員評(píng)議意見，經(jīng)反饋說明后，多數(shù)人民監(jiān)督員仍有異議的，可以提請(qǐng)人民檢察院復(fù)議一次，并將復(fù)議結(jié)果及時(shí)告知人民監(jiān)督員。

注釋：

［1］王春業(yè)：《 行政公益訴訟“訴前程序”檢視》，《社會(huì)科學(xué)》2018 年第6 期。

［2］ 沈開舉、邢昕：《檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟訴前程序?qū)嵶C研究》，《行政法學(xué)研究》2017 年第5 期。

［3］ 參見姜濤：《檢察機(jī)關(guān)提起行政訴訟制度 ：一個(gè)中國問題的思考》，《政法論壇》2015 年第6 期。

［4］參見劉藝：《構(gòu)建行政公益訴訟的客觀訴訟機(jī)制》，《法學(xué)研究》2018 年第3 期。

［5］參見盧金增、孫春德：《公共利益受到重大侵害危險(xiǎn)檢察機(jī)關(guān)可提起公益訴訟》，《檢察日?qǐng)?bào)》2018年10 月31 日。