全力推進天津自貿區(qū)檢察工作轉型發(fā)展*
——基于全國自貿區(qū)檢察工作經驗的思考

● 侯 智/文

建設自由貿易試驗區(qū)是黨中央、國務院在新形勢下全面深化改革和擴大開放的戰(zhàn)略舉措。天津市檢察機關堅持適應天津自由貿易試驗區(qū)（以下簡稱自貿區(qū)）發(fā)展新形勢，充分吸收借鑒全國自貿檢察經驗，以第三分院設立為契機謀劃天津實踐方案，開準自貿檢察藥方，打造自貿檢察新起點，在服務保障天津自貿區(qū)改革開放上取得更大突破、實現更大進展，努力開創(chuàng)天津自貿檢察工作新局面。

一、全國自貿區(qū)檢察工作實踐的分析綜合

2013 年9 月29 日，首個自貿區(qū)——中國（上海）自貿區(qū)在上海浦東正式宣告成立；2014 年12 月25 日，黨中央、國務院決定設立廣東、天津、福建三個自貿區(qū)，并擴展上海自貿區(qū)的實施范圍；2016 年8 月31 日，黨中央、國務院再次決定設立遼寧、浙江、河南、湖北、重慶、四川、陜西七個自貿區(qū)。2018 年4 月13 日，在慶祝海南建省辦經濟特區(qū)30 周年大會上，習近平總書記鄭重宣布黨中央支持海南全島建設自貿區(qū)。2019 年8 月26 日，國務院印發(fā)六個新設自貿區(qū)總體方案，山東、江蘇、廣西、河北、云南、黑龍江成為新一批自貿區(qū)。至此，全國已經有18 個自貿區(qū)，并形成了東西南北中皆有，沿海成片、內陸連線的新格局。

自貿區(qū)成立以來，其所在地檢察機關按照最高人民檢察院和地方黨委的部署要求，將服務保障自貿區(qū)建設作為重要政治任務，立足各自地域特點和優(yōu)勢，開展了一系列探索性的工作。但是由于各自貿區(qū)的設立時間有先后之別，特別是海南和第四批自貿區(qū)設立時間較晚，各地自貿檢察工作的開展程度也不盡相同，而且其中不乏復制經驗，所以本次調研以提煉上海、廣東、福建三地的經驗做法為主，適當吸納第三批自貿區(qū)所在地檢察機關的探索實踐，從出臺指導意見情況、機構設置情況、刑事檢察工作、民事行政檢察工作、司法服務活動、創(chuàng)新舉措等方面進行全面的梳理分析綜合。

（一）出臺指導意見情況

為科學構建服務保障框架，找準自貿檢察工作的定位路徑，目前為止，幾乎所有的自貿區(qū)所在地的檢察機關均在全面調研的基礎上出臺了關于服務保障自貿區(qū)建設的意見或措施。如廣東省檢察院出臺《服務保障中國（廣東）自由貿易試驗區(qū)建設的若干意見》，確立了衡量服務保障工作的根本標準、基本理念、基本要求及有效措施；重慶市檢察院制定出臺了《關于服務保障中國（重慶）自由貿易試驗區(qū)建設的指導意見》，從提高思想認識、充分履行職能、依法保護改革創(chuàng)新、積極提供法律服務、大力推進機制創(chuàng)新等五個方面進一步明確檢察機關服務保障自貿區(qū)建設的目標和任務，提升服務保障的質效和水平。其余各地出臺的指導意見均大同小異，在此不再一一列舉。

（二）機構設置情況

由于各地的地理環(huán)境、管轄劃分等存在差異，自貿檢察工作開展的機構設置也不完全相同。有的地方通過專門設立的自貿檢察室開展工作，如上海和天津兩地，而根據自貿檢察室的派駐主體不同，又可分為上級院派駐和基層院派駐，如上海自貿檢察室由上海市院派駐，委托浦東新區(qū)院管理，而天津自貿檢察室則為天津市濱海新區(qū)院的派出機構；有的地方另行成立了自貿區(qū)人民檢察院，如深圳前海蛇口自貿區(qū)人民檢察院成立履行縣一級檢察院職權；還有的地方則是在原有的檢察院基礎上加成，如廣東自貿區(qū)南沙新區(qū)片區(qū)檢察院就同南沙區(qū)檢察院“一個機構，兩塊牌子”。除此之外，還有的地方是在上級院成立自貿區(qū)檢察部，指導基層院設立的專門辦案小組開展工作，如浙江就以舟山市院設立的自貿區(qū)檢察部為龍頭，在縣區(qū)院設立由員額檢察官牽頭相對固定的專業(yè)辦案小組。

（三）刑事檢察工作

1.制發(fā)涉自貿區(qū)辦案指引和標準，確保區(qū)內刑事司法精準有效。如上海市人民檢察院制發(fā)了《涉上海自貿區(qū)刑事法律適用指導意見（一）》，首次對全市檢察機關涉自貿區(qū)案件辦理法律適用作出規(guī)定。

2.嚴厲懲治各類涉自貿區(qū)犯罪，營造優(yōu)質營商法治環(huán)境。各自貿區(qū)根據各自區(qū)域犯罪特性嚴厲打擊刑事犯罪，如上海市檢察機關從嚴打擊逃匯、信用證詐騙、騙取出口退稅等妨害自貿區(qū)有序發(fā)展、創(chuàng)新改革的刑事犯罪；浙江舟山市人民檢察院則針對浙江自貿區(qū)內油品走私犯罪猖獗，加大對油品等走私犯罪的打擊力度，為自貿區(qū)建設營造安全穩(wěn)定的社會環(huán)境。

自貿區(qū)檢察機關機構設置情況表

3.創(chuàng)新刑事檢察模式，拓展深化刑事檢察職能。上海市檢察檢察機關通過定期對外發(fā)布涉自貿刑事檢察工作白皮書的形式，對司法辦案情況進行梳理，及時總結并通報犯罪特點和發(fā)案趨勢，同時對自貿區(qū)監(jiān)管等有針對性地提出建議。廣東南沙檢察院則成立涉自貿區(qū)刑事案件檢察組，專門負責辦理金融證券、知識產權、涉港澳等涉自貿區(qū)刑事案件，同時率先建立涉自貿區(qū)適格犯罪嫌疑人暫緩起訴制度，對涉嫌輕微刑事犯罪并有一定貢獻的企業(yè)骨干暫緩起訴，保證其作為骨干人才繼續(xù)發(fā)揮作用，保障企業(yè)生產經營正常運行。

（三）民事行政公益訴訟檢察工作

1.加強公益訴訟探索。廣東前海蛇口自貿區(qū)人民檢察院與市綠源環(huán)保志愿協會簽署合作協議，并就自貿區(qū)規(guī)劃設計、市政道路、后勤保障、交通運輸等進行摸底排查，促進自貿區(qū)監(jiān)管規(guī)范化、法制化。上海召開“檢察機關督促起訴和行政公益訴訟的定位及機制研究”研討會，探索研究檢察機關督促起訴和提起公益訴訟的定位及機制，旨在對檢察機關如何督促起訴和提起公益訴訟進行實務性研究。

2.辦理涉自貿民行監(jiān)督案件。上海自貿區(qū)檢察室設置涉自貿民事、行政檢察等專業(yè)辦案組，辦理涉自貿民行監(jiān)督案件。同時結合辦案中發(fā)現的問題，運用各類檢察監(jiān)督形式，督促行政機關改進完善工作機制，如在辦案中發(fā)現自貿區(qū)內保稅倉庫、海關及銀行可能存在監(jiān)管漏洞，撰寫呈閱件《在自貿區(qū)實施虛假跨境貿易詐騙犯罪需引起重視》，獲得市委領導批示。

3.探索民行檢察監(jiān)督新模式。上海加強對自貿區(qū)民行檢察和抽象行政行為監(jiān)督等方面的研究和規(guī)則制定，而且派遣檢察官擔任區(qū)人大規(guī)范性文件審查專家?guī)斐蓡T，探索行政檢察監(jiān)督新模式。

（四）司法服務活動

1.開展法制宣傳。福建突出對臺特色，深化臺商臺胞法制宣傳，其中平潭縣院探索“自貿檢察室+互聯網”的新型工作模式，通過建立微信群等互聯網形式，適時為臺胞提供法律服務；組織修訂132 萬余字的《嵐臺法律指南》，解析兩岸法律及其差異，對臺商跨境商貿中常見法律問題進行宣導。

2.加強“兩法銜接”。上海深化自貿金融領域“兩法銜接”，積極拓展金融檢察兩法銜接機制。市人民檢察院與人民銀行上?？偛?、上海銀監(jiān)局等簽訂了《加強中國（上海）自由貿易試驗區(qū)金融法治保障合作備忘錄》，定期走訪“一行三會”駐滬監(jiān)管部門、外匯管理局等監(jiān)管部門、金融機構，構建常態(tài)化溝通聯系渠道，定期相互通報情況問題，積極為金融創(chuàng)新提供檢察服務。

3.打造個性化檢察服務。如上海聚焦陸家嘴片區(qū)金融制度改革、張江片區(qū)科創(chuàng)中心建設、保稅片區(qū)國際貿易便利化和保稅制造產業(yè)鏈融合發(fā)展、金橋片區(qū)先進制造業(yè)等不同的區(qū)域定位，分別與5 個區(qū)域管理局簽署了法治環(huán)境建設合作行動備忘錄，提供個性化的法治服務保障。成都雙流區(qū)人民檢察院設立自貿試驗區(qū)網上檢察室，包括辦事指南、網上舉報等12 個功能板塊，為自貿區(qū)內企業(yè)和群眾辦理檢察業(yè)務提供了便利。

（五）創(chuàng)新舉措

1.加強自貿檢察智庫建設。如上海浦東新區(qū)人民檢察院組建了自貿檢察智庫，邀請市人大法工委、市府法制辦公室、華東政法大學等部門負責人、專家學者等擔任智庫專家，為自貿區(qū)檢察工作提供決策咨詢和智力支持。

2.強化檢察理論研究。如廣東前海蛇口自貿區(qū)人民檢察院努力打造檢察理論研究成果孵化器，與最高人民檢察院檢察理論研究所等合作共建“法治前海研究基地”，承辦第18 屆全國檢察理論研究年會暨法治前海研究基地檢察工作創(chuàng)新與發(fā)展研討會，為法治示范區(qū)建設提供新思路和理論支撐。

3.構建自貿檢察省際合作平臺。上海檢察機關主動與廣東、天津、福建等地檢察機關加強溝通聯系并建立對接合作機制，擴大檢察工作影響力。發(fā)起簽訂了《關于建立自貿試驗區(qū)檢察工作對接合作機制的備忘錄》，浦東新區(qū)人民檢察院與廣州市南沙區(qū)人民檢察院等6 家自貿試驗區(qū)所在地檢察院對接合作，形成優(yōu)勢互補、資源共享的自貿區(qū)檢察工作新格局。隨后，積極與全國第三批自貿區(qū)檢察機關互動交流，與浙江省舟山市人民檢察院、成都市雙流區(qū)人民檢察院等多家單位建立起聯系互動機制。

二、全國自貿區(qū)檢察經驗的啟示

由于各自貿區(qū)地理位置、社會環(huán)境、發(fā)展水平尤其是戰(zhàn)略定位的不同，自貿檢察工作的開展帶有鮮明的地域特色。但是，又因為整體處于自貿區(qū)高度市場化的大背景下，加之可復制可推廣的經驗要求，三批自貿區(qū)所在地的檢察機關互相借鑒學習交流，相當一部分工作有重合之處?？傮w來說，全國各地開展的自貿檢察工作對天津自貿區(qū)檢察工作的啟示如下：

（一）要堅持因地制宜、因時制宜，著力探索涉自貿案件專門化辦理新模式

在自貿區(qū)高度開放的環(huán)境下履行檢察職能、服務大局的最根本路徑還是辦理案件，但是辦理案件的類型和模式可以因地制宜。對天津自貿區(qū)來說，金融改革創(chuàng)新是一項重要試點內容，重點發(fā)展融資租賃，可由自貿檢察室專門辦理以融資租賃名義實施的合同詐騙、金融詐騙、虛假交易、非法吸收公眾存款、集資詐騙等犯罪行為。借鑒舟山市院辦理走私犯罪專門案件辦理模式，由自貿檢察室辦理全市走私犯罪案件。

（二）要緊緊把握公益訴訟創(chuàng)新發(fā)展的著力點，全面推進自貿區(qū)公益訴訟工作

可以公益訴訟全面推廣為契機，對自貿區(qū)內環(huán)保、食品藥品安全、國有資產保護、國有土地使用權出讓等領域負有監(jiān)管職責的行政機關違法行使職權或者不行使職權，造成國家利益或者社會公共利益收到侵害的案件，既要嚴格執(zhí)行訴前程序，積極推動行政機關主動履職糾錯，又要抓住典型，實現起訴一起、警示一片、教育社會的良好效果，使之迅速成為天津自貿檢察的亮點，引領全國自貿區(qū)公益訴訟案件辦理。

（三）要主動融入自貿法治化建設大平臺，打造專業(yè)化檢察服務

在全面推行依法治國的大背景下，人民群眾對普法和法治教育的需求越來越高，堅持“誰執(zhí)法誰普法”，更好地進行普法宣傳和法治教育是時代賦予我們的職責和使命?？梢栽陂_展法制宣傳、發(fā)布白皮書和典型案例等一般法律服務的同時，加強對金融、知識產權、環(huán)境保護等專業(yè)領域檢察產品的供給，及時新業(yè)態(tài)可能存在的法律風險進行預判和專業(yè)分析，充分體現檢察機關的獨特作用。

（四）要堅持國際化寬視野，創(chuàng)設專業(yè)化人才培養(yǎng)新機制

在自貿區(qū)高度市場化背景下，新業(yè)態(tài)、新模式等新經濟行為頻出，國內法律和國際規(guī)則并行，要以更加開放的思維加強專業(yè)化、復合型檢察人才的招錄和培養(yǎng)，積極從金融、貿易、航運、知識產權等領域引進具有法學教育北京的專業(yè)人員，并從相關專業(yè)研究機構、國際仲裁機構引進具有專業(yè)研究能力的成熟人才充實檢察隊伍或將培養(yǎng)對象定向選送金融、貿易、航運等專業(yè)機構，以及國際仲裁機構、人民法院的國際商事裁判部門、市政府法制辦、自貿區(qū)管委會等單位交流鍛煉或跟班學習，使其盡快掌握相關專業(yè)領域的國際慣例等實務運作規(guī)則、規(guī)律和糾紛解決機制。

（五）要依托優(yōu)勢資源，繼續(xù)探索“大數據智慧自貿檢察”

天津不管是自貿檢察室的硬件建設還是自貿區(qū)內檢察工作網絡系統的配備都比較先進。但是，面對進一步深化自貿區(qū)改革開放的新形勢，圍繞自貿區(qū)建設便利化的要求，天津自貿檢察室需要繼續(xù)運用“互聯網+”思維，加強智能化建設，充分挖掘控申遠程接訪等現有系統潛力，新建遠程視頻提訊、遠程視頻提審系統，積極參與整合各類信息平臺和企業(yè)信息征信服務改革，推動互聯網、大數據、人工智能與自貿檢察工作深度融合。

三、天津自貿區(qū)檢察工作的轉型目標

2015 年4 月21 日，天津自貿區(qū)在天津濱海新區(qū)正式掛牌成立，自貿區(qū)涵蓋東疆保稅港、天津機場、中心商務區(qū)三個片區(qū)，面積達到119.9 平方公里。截至2018 年6 月底，自貿區(qū)共有市場主體6.61 萬戶，注冊資本(金)2.54 萬億元人民幣。自貿區(qū)用占全市1%的面積創(chuàng)造了約12%的地區(qū)生產總值、10%的一般預算收入、四分之一的實際利用外資額和三分之一的外貿進出口額。2018 年4 月在天津市委常委會上，李鴻忠書記提出要“大膽先行先試，深化自貿試驗區(qū)改革，進一步擴大開放，為推動向自由貿易港轉型奠定基礎，為京津冀協同發(fā)展提供對外開放新平臺”。天津自貿管委會在2018 年工作思路中也明確提出要“加快推動自貿試驗區(qū)向國際一流的自由貿易港目標推進”。伴隨自貿區(qū)改革開放的進一步深化，加強自貿檢察工作、提高服務保障水平成為檢察機關融入大局、服務大局、主動適應和滿足自貿區(qū)建設不斷增長的的司法需求的迫切需要。

（一）探索高度開放環(huán)境下服務大局的有益經驗

推進天津自貿區(qū)檢察工作轉型發(fā)展是檢察工作顧大局、謀發(fā)展的具體體現。最高人民檢察院張軍檢察長提出“講政治、顧大局、謀發(fā)展、重自強”新時代檢察工作總要求，天津市人民檢察院院宮鳴檢察長率領的新一屆黨組面臨如何運用法治思維和法治方式，服務高質量發(fā)展、促進社會主義現代化大都市建設這一重大課題。自貿區(qū)建設的核心是制度創(chuàng)新。立足檢察職能，充分發(fā)揮先發(fā)優(yōu)勢和引領示范作用，找準服務保障自貿區(qū)建設的切入點和著力點，堅持法治先行，依法嚴懲自貿區(qū)內普通和特殊刑事犯罪，維護自貿區(qū)社會穩(wěn)定和市場秩序，同時堅持平等保護，尊重市場規(guī)律，尊重商事交易規(guī)則和慣例，在高度開放環(huán)境下依法、精準、高效服務天津高質量發(fā)展，以法律監(jiān)督工作的高質量保障經濟發(fā)展的高質量，助推自貿區(qū)突破瓶頸、疏通堵點、激活全盤，努力形成檢察機關服務改革發(fā)展大局的新制度新經驗。

（二）形成推動新時代天津檢察工作提質升級的重要抓手

自貿區(qū)因其特殊的政策制度環(huán)境，新類型案件多、特殊性案件多，特別是在投資貿易、金融、知識產權保護等領域，辦理結果往往在新區(qū)乃至全市具有很強的示范意義。同時結合當前司法改革推進形勢，認真謀劃探索履行檢察職能方式、豐富服務保障措施等工作，在實踐中總結提煉，形成自身的亮點特色，必將有力促進天津檢察忠誠、全面、忠實、堅定、文明、廉潔“六個履職”。充分發(fā)掘自貿檢察室前期投入開發(fā)建設的高端硬件資源，高標準、高起點加強檢察信息化建設，融合智慧檢務，增強“自貿檢察”專業(yè)品質，定制天津大數據智慧檢察版本。

（三）形成職能拓展更多可復制可推廣的制度經驗

國家監(jiān)察體制改革后，如何聚焦監(jiān)督主責主業(yè)，如何更好推動檢察工作改革發(fā)展，對我們的要求乃至影響是全方位的。與此同時，民事訴訟法、行政訴訟法賦予檢察機關提起公益訴訟職能，拓展了法律監(jiān)督的內涵和外延，賦予檢察機關法律監(jiān)督新的職能。自貿區(qū)內金融、貿易、服務、投資等領域不管在制度方面還是在管理模式方面都有其他行政轄區(qū)所不具有的創(chuàng)新和獨特之處，相對應地對檢察機關法律監(jiān)督職能的發(fā)揮有更高的要求和期待。針對重點、新興行業(yè)，著重開展檢察機關服務保障自貿區(qū)的定位、作用與對策等若干專項調研課題，對今后相關法律法規(guī)的調整及自貿區(qū)內檢察工作應對加強理論研究與政策解讀；針對自貿區(qū)內特有的漏洞問題，拓寬法律服務領域，加強對市場主體及相關部門的法律風險控制；強化對區(qū)內行政執(zhí)法行為的檢察監(jiān)督，切實糾正行政不作為和行政亂作為等問題，營造風清氣正的政治環(huán)境；突出嚴重損害公益和國計民生等重點領域案件，拓展公益訴訟領域，加強辦案工作力量，努力為保護公益提供強有力的保障。

（四）發(fā)揮服務保障京津冀三地協同發(fā)展的示范作用

當下，天津市商務委正在按照黨的十九大報告中提出的“賦予自由貿易試驗區(qū)更大改革自主權，探索建設自由貿易港”要求，進一步深化天津自貿區(qū)改革創(chuàng)新。同時，也在會同相關部門和專家，研究起草京津冀自由貿易港的建設方案，以積極爭取國家試點。京津冀及北方其他多省均為天津自貿區(qū)覆蓋的腹地，如若申請成功，那此自貿港的界定就不僅僅是天津的自由貿易港，而且是會輻射到整個京津冀地區(qū)，成為為整個京津冀服務的、整個京津冀地區(qū)對外開放的平臺。開展天津自貿檢察工作，對接自貿區(qū)建設的法治需求，將為自貿區(qū)和京津冀三地協同發(fā)展提供更加優(yōu)質高效的法律服務和司法保障。