偵查監(jiān)督創(chuàng)新問題研究
——以巡視檢察為切入口

● 宋偉鋒 /文

隨著改革不斷深化，基層組織弱化有所凸顯，矛盾糾紛逐步暴露，群眾利益訴求不能合法解決，各地不斷出現(xiàn)上訪問題，對我國法治建設造成極大傷害。信訪不信法的現(xiàn)象，從側面反映群眾法律信仰不強，基層執(zhí)法不公問題依然存在。解決上訪問題的根本途徑是基層規(guī)范執(zhí)法，保障法律貫徹執(zhí)行?；鶎庸才沙鏊且婪ㄌ幚砻袷陆洕?、刑事糾紛的基層單位，距離群眾最近，處理糾紛最多，對群眾影響最大。公安派出所的規(guī)范執(zhí)法行為關系程序正義與實體正義的實現(xiàn)。為防止基層公安派出所執(zhí)法權力濫用，保障法律監(jiān)督效果，檢察機關以偵查監(jiān)督為切入口，加強基層公安派出所偵查監(jiān)督活動。

2017年3月29日，最高人民檢察院召開全國電視電話會議，要求各級檢察院因地制宜，全面開展對公安派出所刑事偵查活動監(jiān)督，年底前實現(xiàn)全面鋪開。5月18日，公安部組織湖南等6省公安部門調研檢察機關對公安派出所派駐檢察室工作情況，普遍認為這種模式不符合偵查工作實際需要，對該做法不贊同。5月31日，湖南省公安廳印發(fā)《關于暫緩推行公安派出所派駐檢察室（檢察官）的通知》。派駐檢察室作為一項創(chuàng)新偵查監(jiān)督的工作方式，考量這項改革成功與否的關鍵是規(guī)范偵查活動、保障法律實施效果。公、檢兩家對此工作還存在一些分歧，如何減少阻力，使得這項偵查監(jiān)督創(chuàng)新工作得以推進，本文擬對相關問題進行探討。

一、開展派駐公安派出所檢察室的分歧

關于開展公安派出所派駐檢察室工作是否可行？是不是偵查監(jiān)督工作的創(chuàng)新？公安機關與檢察機關說法不一，分歧是否像上述反映的問題那么大？不能僅憑幾家單位的觀點，還是要綜合各地實際情況，聽取深入一線的基層公安派出所民警和基層檢察院檢察官的意見。

（一）公安機關對派駐檢察室的看法

實地調查中，A民警認為，公安派出所每日承擔大量的日常工作，包括戶籍信息、治安案件、輕罪刑事案件的任務，派駐檢察室人員進駐派出所會對治安、偵查工作“挑刺”，但是能夠提高調取證據的合法性、有效性，減少補充偵查、補證的次數。因此，不反對派駐檢察室。

B民警認為，派駐檢察室類似于檢察機關提前介入公安派出所偵查，這對于一般刑事案件證據標準把握更有效，減少因證據瑕疵錯過最佳偵查時效的可能性，訴前達成統(tǒng)一的認定證據和適用法律標準，也有利于打擊犯罪，保障以庭審為中心的訴訟制度改革貫徹落實。因此，不反對派駐檢察室。

C民警認為，一般而言，派駐檢察室不會存在泄露偵查秘密情況，除非辦理危害國家安全的案件涉及特情、線索暴露等問題，這些泄露偵查秘密的行為法律都有相應的懲罰。對于執(zhí)法過錯責任主體不明確的問題，執(zhí)行中可以克服，如果檢察官僅僅是提供辦案意見，派出所承辦人就自己辦理自己承擔責任；如果檢察官以法律監(jiān)督者的身份行使偵查監(jiān)督權，要求案件證據調取，法律適用等問題以其意見為準，那就在案卷上簽名說明。這些對派駐檢察室的改革影響不大。派駐檢察室作為一項偵查監(jiān)督改革創(chuàng)新必然有其適應的過程，需要時間磨合，不可能一蹴而就。因此，不反對派駐檢察室工作創(chuàng)新。

綜合上述實地調研派出所基層民警的看法，基層派出所是支持派駐檢察室改革的。公安派出所并不是“一刀切”式的反對派駐檢察室的偵查監(jiān)督改革探索，只是對于派駐檢察室工作具體開展有所顧慮而已，這種分歧是可以化解的。上文所述叫停派駐檢察室的理由，諸如降低公安偵查工作效率，泄露偵查工作秘密，執(zhí)法過錯責任主體不明確等難免有點牽強附會。

（二）檢察機關對派駐檢察室的看法

實地調查中，A檢察官認為，派駐檢察室工作體現(xiàn)了主動監(jiān)督，具體要看如何實行。如果像80年代派駐稅務檢察室那樣，派駐人員在稅務局吃拿卡要，越權干預行政執(zhí)法，會有損檢察機關形象。另外，如果派人常駐派駐單位，派駐檢察官辦公等設備占用派出所資源，所謂吃人嘴軟，拿人手短，監(jiān)督底氣不足，很可能使派駐檢察官名為監(jiān)督，實為派出所資料數據統(tǒng)計輔助，失去偵查監(jiān)督創(chuàng)新的意義。

B檢察官認為，派駐檢察室是一項規(guī)模宏大的工作，需要增加編制，目前這種可能性不大。以克拉瑪依市為例，檢察機關現(xiàn)有員額檢察官65人，其中，領導崗位檢察官超過50%，而全市公安派出所數量為20個。每個派出所必須派駐2名以上員額檢察官才符合偵查監(jiān)督合法要求，本來每個院的入額檢察官人數就不多，一個單位偵查監(jiān)督部門人數僅4-5人左右，因此，從人員編制和員額配置看，派駐檢察室的要求與現(xiàn)實情況有一定距離，可行性不大。

C檢察官認為，一般來說，派出所治安案件數量占比遠遠超出刑事案件數，如果派駐檢察室定位偵查監(jiān)督工作范疇，那就意義不大，一個派出所占用2個以上員額檢察官，閑置在派出所，每日統(tǒng)計數據、記錄工作日志，對司法資源有所浪費。這種派駐檢察室監(jiān)督效果有待考量，與偵查監(jiān)督工作有所脫節(jié)，不具有可推廣、可復制性。

歸納部分檢察官意見，可以發(fā)現(xiàn)一些檢察人員對派駐檢察室工作仍持懷疑態(tài)度。應當重視這些系統(tǒng)內部的聲音，對本次派駐檢察室工作應有所思考，保障偵查監(jiān)督工作創(chuàng)新科學合理，取得實際效果。

（三）兩機關對派駐檢察室的爭議焦點

經走訪調研，筆者對兩機關對派駐檢察室工作態(tài)度的結果很驚訝。在新聞報道層面，最高人民檢察院推行派駐檢察室工作，而公安部門對派駐檢察室工作明文叫停；而調研中，公安派出所民警支持派駐檢察室工作，檢察機關的干警卻對派駐檢察室工作持反對或懷疑意見。

公安派出所支持的理由是，派駐檢察室可以為偵查工作提供統(tǒng)一的證據認定標準，指導偵查工作，提高偵查效率。檢察機關反對的理由是擔憂偵查監(jiān)督的實際效果，人員配置不足。從調查結果看，二者意見分歧不大。

二、派駐檢察室工作的利弊分析

每一次改革都會有不同的聲音，只有充分聽取，改革才會更加適應實際工作需要，才能破除原有體制的弊端。在司法體制改革的號角下，檢察機關結合法律監(jiān)督職責，主動“走出去”，對偵查監(jiān)督工作創(chuàng)新，是值得鼓勵的。

（一）派駐檢察室工作存在的問題

派駐檢察室工作存在的弊端主要包括：一是派駐檢察人員易被被監(jiān)管單位同化。［1］派駐檢察室依賴派出所的辦公設施，容易形成利益共同體，客觀中立的立場易受影響。派駐人員長時間在派出所的屋檐下，容易形成休戚與共的熟人關系，監(jiān)督礙于情面，可能不愿監(jiān)督、不敢監(jiān)督、監(jiān)督不力。二是分散派駐人員容易影響檢察人員監(jiān)督效力。派駐人員疲于應付每日檢查、統(tǒng)計報表、工作日志等常規(guī)工作，無力專注于專項性偵查監(jiān)督。三是易造成監(jiān)督認識斷層。派駐人員長期派駐派出所，容易造成身份混同的誤解，忽視自身監(jiān)督職責，監(jiān)督缺位。

（二）派駐檢察室工作的價值

1.規(guī)范偵查，保障公正。公安部門與檢察機關都寄希望于派駐檢察室能夠規(guī)范偵查活動，保障實體與程序的公正。檢察官履職具有客觀性要求，如美國最高法院認為，檢察官是主權的代表，不是一方當事人代表，在訴訟中的利益不是贏取案件，而是保證司法公正。［2］派駐檢察室對派出所民警的違法偵查行為或適用法律錯誤的情況，發(fā)揮偵查監(jiān)督的職責，糾正違法，重點督促“審訊違法”［3］問題的整改，工作重心落在法律監(jiān)督上。對應當立案而不立案、不應當立案而立案、違法適用強制措施等違法行為，尤其是侵害非公經濟企業(yè)、農民合法權益及公民經濟利益的情況，予以監(jiān)督查處。對群眾的控告申訴行為，屬于檢察機關管轄的，登記移送檢察機關控告申訴、民行等職能部門督促處理，屬于派出所管轄的，監(jiān)督派出所依法辦理，做到動態(tài)監(jiān)督。

通過對偵查活動的監(jiān)督，規(guī)范偵查活動，保證偵查環(huán)節(jié)合法性，讓人民群眾在每一個案件中感受到公平正義，改變信訪不信法的觀念，從而實現(xiàn)實體正義與程序正義的統(tǒng)一，樹立司法機關公正形象，培養(yǎng)公民法律信仰。

2.打擊違法犯罪。保證刑法實施，給予犯罪者以刑罰處罰，是刑事程序的基本任務，［4］派出所承擔了大量輕罪案件偵查任務，要充分發(fā)揮刑事程序控制犯罪的效果，以刑罰和程序本身來抑制犯罪。檢察機關提前介入能夠引導偵查，保證證據調取的合法性，起到有效指控犯罪的作用。派駐派出所檢察室類似于提前介入偵查活動，由檢察官指揮偵查行為，偵查服務于檢察官為核心的審前程序，充分收集犯罪證據，啟動刑罰權實現(xiàn)懲罰犯罪。換而言之，查明犯罪事實活動，是為國家證實犯罪、懲罰犯罪提供事實和程序上的便利。［5］

派駐檢察室對實現(xiàn)刑罰權的準確性、公平性和及時性有一定的保障作用，從而達到懲罰犯罪的目的。派駐檢察室監(jiān)督派出所偵查行為、偵查活動及偵查結果，保障民警合法地行使偵查權，降低證據瑕疵，盡可能無遺漏地查獲犯罪人而不使其逍遙法外。給予犯罪人正確的刑罰處罰，為實現(xiàn)刑罰公平性，考量偵查程序符合社會公正，保證刑罰權結果公平。派駐檢察室對派出所偵查正確引導，有利于實現(xiàn)刑事司法效率，也就是刑罰權的及時性。

3.保障人權。近年來，冤假錯案、違法羈押、非法審訊等問題嚴重侵害了群眾的合法權益。為保障公民人身自由不受非法侵犯，我國2012年《刑事訴訟法》規(guī)定了保障人權。然而，刑事程序需要執(zhí)法者遵循，保障執(zhí)法者公正執(zhí)行，才有保障人權的可能性。在這個意義上，檢察機關派駐檢察室監(jiān)督派出所偵查行為，對規(guī)范基層派出所偵查合法化具有現(xiàn)實意義。

在強大的刑事偵查措施面前，犯罪嫌疑人屬于弱勢群體，人身權益容易受到非法羈押、刑訊逼供等侵犯。刑事訴訟法規(guī)定了犯罪嫌疑人人身及自由的程序保障，如賦予其獲取律師幫助的權利，申請回避、保釋、非法證據排除等一系列的救濟性權利。載入史冊的冤假錯案平反，如浙江張氏叔侄案能夠有效申訴，啟動審判監(jiān)督程序，駐看守所檢察室起到了一定作用。同樣，派駐派出所檢察室的工作也是為保障人權，防止非法取證，違法訊問，插手經濟糾紛等問題出現(xiàn)。

三、創(chuàng)新偵查監(jiān)督新路徑

創(chuàng)新偵查監(jiān)督方式，以優(yōu)化檢察職權配置、提高司法能力為重點，建立公正高效權威的偵查監(jiān)督機制，做到司法為民，而不是為了創(chuàng)新而創(chuàng)新。創(chuàng)新工作要遵守司法規(guī)律和特點，因地制宜，要講求實效。結合各地成熟的派駐看守所檢察室經驗，建議以巡視檢察方式作為偵查監(jiān)督工作創(chuàng)新的契機，以便節(jié)約司法資源，發(fā)揮集中監(jiān)督的優(yōu)勢，循序漸進建立派出所巡視檢察的偵查監(jiān)督機制。

（一）開展巡視檢察的理由

巡視檢察是指檢察機關組建巡視檢察組，以定期或不定期的方式，對派出所偵查活動進行監(jiān)督，督促派出所增強偵查活動的規(guī)范性與合法性。當前，基層檢察機關“案多人少”問題客觀存在，入額檢察官人數有限。巡視檢察是實現(xiàn)派出所偵查活動監(jiān)督的有效方式，也是檢察機關創(chuàng)新偵查監(jiān)督模式的體現(xiàn)，理由如下：

第一，巡視檢察是對《中國共產黨巡視工作條例》有益成果的借鑒。十八大以來，中央巡視組的巡視效果是以往中央派駐各機關單位紀檢組無法媲美的，巡視組為臨時組建，人員不固定，與被巡視單位不熟悉，巡視檢查不會礙于情面，不易被被巡視單位同化，敢于直面問題。

第二，集中行使偵查監(jiān)督權，保障法律實施的統(tǒng)一。巡視檢察可以優(yōu)化檢察人員配置，有效集中偵查監(jiān)督力量，將派駐檢察室的人員重新整合，對派出所實現(xiàn)精準監(jiān)督、專項監(jiān)督，提高監(jiān)督效率，保障法律實施的統(tǒng)一性。

第三，提高檢察人員業(yè)務素能。派駐檢察人員長期單獨駐守派出所，忙于常規(guī)工作，容易與法律專業(yè)脫節(jié)，長此以往對自身法律業(yè)務知識學習缺少緊迫感。巡視檢察主要集中于一段時間，從刑事檢察部門抽調人員進行，平時干警在各部門從事業(yè)務工作，學習無斷層，業(yè)務能力得以保障。

第四，減少人員編制壓力。巡視檢察屬于臨時組建，確定巡視任務后即可抽調人員，即使全部為員額檢察官也不會存在困難，符合深化改革提出的減員增效的要求。

（二）巡視檢察的內容及方式

1.巡視檢察的內容。每次巡視檢察的內容根據當前控告申訴部門、刑事檢察部門反饋的案件數據分析，確定當前巡視工作重點，與時俱進，隨時變化巡視重點。抓住基層偵查工作中的突出違法問題，監(jiān)督弱化問題，對存在問題多的派出所、重點辦案人員進行優(yōu)先巡視，對已經整改的派出所或者已經整改的問題不列入巡視范圍，開展靈活多樣的專項巡視。

2.巡視檢察的方式。巡視檢察承擔巡視派出所偵查活動任務，成立巡視檢察組，堅持由最高人民檢察院統(tǒng)一部署、分級管理，巡視人員從全國檢察機關人才庫內抽調，巡視組組長宜由業(yè)務部門負責人或主管業(yè)務副檢察長兼任。組長根據每次巡視任務確定并授權，明確具體的巡視檢察內容，包括聽取派出所偵查工作匯報，向同級公安部門反饋巡視工作情況，向同級黨委報告等。

巡視檢察方式是靈活多樣的，以達到檢察監(jiān)督實效為目的，踐行偵查監(jiān)督職責，保障偵查活動規(guī)范、合法有效。巡視方式主要包括：聽取匯報；實地檢查案卷材料；抽查派出所領導與干警個別談話；調閱、復制案件材料；開展專項檢察等。巡視檢察組走訪審訊室、看守所詢問在押犯罪嫌疑人是否存在偵查不合法情況，調取案件登記表、訊問筆錄、證據、案件線索表等材料，不定期確立巡視檢察專項內容，如對應當立案而不立案，不應當立案而立案，刑訊逼供等內容列為重點檢察內容。被巡視派出所存在的違法問題線索屬于偵查監(jiān)督部門職權范圍的，移交偵查監(jiān)督部門；屬于瀆職或貪污賄賂的，移交監(jiān)察委；屬于紀律作風的，移交紀律檢查委員會處理。巡視工作結束后，巡視檢察組要將巡視檢察情況形成巡視報告，提出問題，剖析原因，提出整改建議，報派出巡視檢察的檢察機關，同時向公安部門反饋，向同級黨委報告，并要求公安部門限期反饋派出所整改結果，適時進行復查。

（三）巡視檢察責任追究機制

為確保巡視檢察工作落到實處，對巡視檢察工作不盡責的行為進行責任追究。涉及違紀的，移交紀律檢查部門處理；涉及職務犯罪的，移交監(jiān)察委辦理。巡視人員應當嚴格執(zhí)法，對巡視人員存在下列情形之一的，視情節(jié)輕重，給予批評教育、紀律處分、移交司法機關。具體情形包括：對應當發(fā)現(xiàn)的嚴重違法偵查問題沒有發(fā)現(xiàn)的；掩飾巡視情況的；泄漏巡視秘密的；越權插手案件偵查的謀取利益的；其他違反巡視紀律的行為。對派出所民警或領導不支持、不配合巡視檢察工作，造成嚴重后果的，依照相關規(guī)定追究責任。

注釋：

［1］參見祁云順：《對檢察機關派駐檢察監(jiān)督方式改革的思考》，載《河北法學》2010年第11期。

［2］［美］愛倫·豪切斯泰勒·期黛麗、南?！し鹛m克：《美國刑事訴訟法院訴訟程序》，陳衛(wèi)東、徐美君譯，中國人民出版社2002年版，第230頁。

［3］參見張靜：《派駐基層檢察室建設理論研討會綜述》，載《人民檢察》2014年第2期。

［4］參見宋英輝：《刑事訴訟原理導讀》，中國檢察出版社2008年版，第21頁。

［5］參見樊崇義主編：《刑事訴訟法》，法律出版社2004年版，第32頁。