論農(nóng)民立法話語權(quán)的實現(xiàn)路徑
——以我國農(nóng)村宅基地立法為例

付雅夢，陸 洲

（河北大學(xué) 政法學(xué)院，河北 保定 071002）

隨著依法治國的全面推進和民主立法的進程加快，農(nóng)民參與立法日益受到重視。農(nóng)民參與立法是我國民主立法的重要組成部分?！吨腥A人民共和國立法法》第五條規(guī)定了我國公眾參與立法的原則，但是農(nóng)民在參與立法過程中仍然存在一些理論和實踐問題。因此，如何保障農(nóng)民在農(nóng)村宅基地立法中的話語權(quán)仍是當前民主立法進程中有待解決和關(guān)注的問題。本文總結(jié)了我國農(nóng)村宅基地立法的現(xiàn)狀，在分析農(nóng)民參與立法存在的主要問題的基礎(chǔ)上，提出了農(nóng)民參與立法的實現(xiàn)路徑。

一、立法話語權(quán)釋義

（一）立法話語權(quán)的概念

話語權(quán)不是簡單的說話的權(quán)利，而是指在利益多元的社會背景下，在競爭性的政治與經(jīng)濟生活中，公眾能夠依法獲知與自己切身利益相關(guān)的政治和經(jīng)濟活動的信息，并且對這些政治和經(jīng)濟事務(wù)能夠充分、真實、公開、透明、自由地集中表達自己的意見和想法。它包括公眾對政策的知情權(quán)、對發(fā)展的決策權(quán)、對管理的參與權(quán)、對分配的監(jiān)督權(quán)以及對利益表達的訴求權(quán)。

立法話語權(quán)有利于保障立法的科學(xué)性與民主性。立法話語權(quán)有以下幾個基本要素：一是立法話語權(quán)的主體。立法話語權(quán)的參與主體是我國民眾，這里所說的民眾包括公民和立法組織。二是立法話語權(quán)的參與領(lǐng)域。立法話語權(quán)的領(lǐng)域就是公民在立法過程中可以表達自己的利益，并使其利益合法化。三是實現(xiàn)立法話語權(quán)的渠道。在法律的起草過程中，公民可以發(fā)表意見；在草案的審查過程中，公民可以通過提審查意見的方式來表達自身訴求。

綜上，立法話語權(quán)是指通過公民或者其他民間組織參與權(quán)力機關(guān)制定、修改、廢止法律法規(guī)的活動，來有效的表達自己的意見和建議，使其表達權(quán)得以完全實現(xiàn)的一種科學(xué)立法、民主立法的途徑。

（二）立法話語權(quán)的重要性

立法話語權(quán)的重要意義主要體現(xiàn)在以下幾個方面：首先，立法話語權(quán)有利于實現(xiàn)立法的預(yù)期效果。當一部法律距離人們很遙遠的時候，無論它多么公平公正，也不能讓人們產(chǎn)生信服感。立法話語權(quán)使公眾參與立法，那就意味著法律要與絕大多數(shù)社會主體的利益相符合，要受到社會成員的廣泛支持。于是法律的外在控制功能就會轉(zhuǎn)化為社會成員們的內(nèi)在約束力量。其次，立法話語權(quán)是實現(xiàn)程序正義的有效途徑。[1]立法話語權(quán)給予了公民廣闊的參與立法途徑，公民可以通過行使立法話語權(quán)使自己的訴求得到實現(xiàn)，從而產(chǎn)生高質(zhì)量的法，來實現(xiàn)立法的程序正義。再次，公眾行使立法話語權(quán)有利于法律協(xié)調(diào)不同的利益群體之間的矛盾。立法的目的之一就是在法律中設(shè)立不同的法律原則和法律規(guī)范來創(chuàng)設(shè)主體的不同利益，為解決利益沖突提供依據(jù)。公民行使立法話語權(quán)可以將自己的想法訴求告訴立法機關(guān)，使立法機關(guān)能夠及時了解公眾的呼聲，使社會中不同主體的利益在立法中得到考量，以此來平衡各種利益主體間的矛盾，實現(xiàn)社會的公平正義，促進社會的和諧安定。最后，立法話語權(quán)有利于保證法律的科學(xué)性。一方面，公眾行使立法話語權(quán)，這使得立法機關(guān)能夠及時了解不同群體的觀點和看法，因而立法機關(guān)能有效的避免立法的封閉性。另一方面，當立法機關(guān)遇到疑難的問題時，可以通過邀請相關(guān)的專家學(xué)者組織召開座談會、論證會、聽證會來解決問題，使立法的科學(xué)性得以增強。

二、農(nóng)村宅基地立法的現(xiàn)實考察

為改變城鄉(xiāng)區(qū)域發(fā)展的嚴重失衡，黨中央國務(wù)院始終明確“三農(nóng)”問題是全黨工作的重點。為了加快培育農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的新動能，從開始提高農(nóng)民的收入到之后進行的提高農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)力、積極發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、加大統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的力度、推進農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新、推進農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，這一切都是通過中央指導(dǎo)宅基地制度改革進行的。2018年，國家推出“鄉(xiāng)村振興”戰(zhàn)略，加快推進宅基地制度改革是解決“三農(nóng)”問題的重要步驟。

從近20年來的農(nóng)村土地改革歷程可以發(fā)現(xiàn)，宅基地制度改革已經(jīng)進入新的階段。在新時期全面深化改革總目標的驅(qū)使下，針對城鄉(xiāng)建設(shè)用地供求失衡的問題，國家選擇若干試點以漸進的方式來穩(wěn)步推進宅基地制度改革以切實保障宅基地的用益物權(quán)。黨的十八大以來黨中央國務(wù)院積極推進全面深化改革，提出要大膽探索集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市和農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度等敏感地帶，這使得農(nóng)村宅基地改革成為制度創(chuàng)新重要領(lǐng)域。2018年初的中央“一號文件”將農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”改革推到了建設(shè)現(xiàn)代化經(jīng)濟體系的最前沿。農(nóng)村承包地的“三權(quán)分置”逐步到宅基地的“三權(quán)分置”制度。改革的意義不僅可以促進城鄉(xiāng)的優(yōu)化配置和城鄉(xiāng)發(fā)展一體化，而且還可以解決人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展的主要矛盾。但是，目前農(nóng)村宅基地立法過程中缺少農(nóng)民話語權(quán)。

（一）農(nóng)民參與立法的能力不足

農(nóng)民參與立法在目前多以個體的形式出現(xiàn)，并且農(nóng)民參與立法的意識比較薄弱。這主要是由于農(nóng)民參與立法的能力不足。這些能力的缺乏主要表現(xiàn)在利益團體組織化程度不高，個人能力的限制以及經(jīng)濟基礎(chǔ)薄弱。目前來說個人的影響力程度低，因此需要借助利益團體來表達共同的利益訴求，利益集團在農(nóng)民參與立法過程中發(fā)揮著不可或缺的作用，但目前我國在這方面還有欠缺。由于農(nóng)民的組織化程度低，加之缺少公共生活的經(jīng)驗，因此很難在話語權(quán)的表達中形成整體力量，從而不能充分的行使話語權(quán)。農(nóng)民的生活環(huán)境相對較差，其所受的教育程度較低，導(dǎo)致了農(nóng)民文化水平相對較低，不能對國家相關(guān)的政策、法律等進行有效的了解，對自己所享有的相關(guān)權(quán)利也缺乏相應(yīng)的了解，因而不知道該如何去表達自己的利益訴求。而且“人治”是中國長時間的傳統(tǒng)的政治文化，在這種文化下形成了家長式的管理，因此，長期以來處在社會最底層的農(nóng)民形成了逆來順受的性格。他們逐步養(yǎng)成了不愿也不敢表達的習(xí)慣。經(jīng)濟基礎(chǔ)決定上層建筑，在中國農(nóng)村，貧困人口仍然保持在一個相當?shù)臄?shù)量。因此，即使農(nóng)民想?yún)⒓恿⒎ǎ菍τ诖蠖鄶?shù)處于弱勢地位的農(nóng)民來說，其話語權(quán)很難引起重視，嚴重地削弱了農(nóng)民的話語權(quán)。而立法的科學(xué)性、民主性要依賴于農(nóng)民參與立法的積極性、主動性，因而立法機關(guān)應(yīng)當有效地組織和引導(dǎo)農(nóng)民參與立法。

（二）農(nóng)民缺少參與途徑

隨著社會主義法治建設(shè)的不斷深入，農(nóng)民參與立法的途徑不斷拓寬，但從總體上看農(nóng)民參與立法的渠道還不夠?qū)?，因此，立法機關(guān)要樹立“開門立法”的意識，擴展農(nóng)民參與立法的途徑和平臺，來建立代表廣大農(nóng)民利益的法律規(guī)范。立法參與權(quán)不僅是農(nóng)民的基本權(quán)利和維護自身利益的行為，而且也是建立良好制度的基礎(chǔ)和保障。平等參與可以使農(nóng)民感受到法律體現(xiàn)了他們的意志與利益，進而使他們產(chǎn)生對法律的信任和對法律權(quán)威的認同。農(nóng)民參與立法是全過程的參與，農(nóng)民有效參與必須具備三個基本條件，即合適的參與渠道、積極的參與意愿以及一定的參與能力。[2]公眾參與地方立法的方式主要有聽證會、論證會、座談會、研討會等等。除此之外，我國還要結(jié)合我國國情和實際情況不斷尋找并創(chuàng)新農(nóng)民參與立法的途徑和形式，進一步拓寬農(nóng)民參與立法的途徑。

（三）農(nóng)民參與立法的制度不健全

農(nóng)民參與立法的實現(xiàn)需要具有可操作性的具體制度，而在我國現(xiàn)行的立法機制中，尚未確立各項具體制度?！耙辉獌杉壢齻€層次”可以概括為我國現(xiàn)行的立法體制。[3]我國各級人大及其常委會是憲法、立法法、地方組織法等法律明確規(guī)定的最主要的立法主體，可見立法機關(guān)掌握著農(nóng)民參與立法的最大控制權(quán)?！皣艺谓?jīng)濟學(xué)派的立法理論認為國家的積極干預(yù)和正確的政府決策，可以促成一國的經(jīng)濟發(fā)展?！盵4]但是隨著社會的發(fā)展，這種立法活動逐漸演變成為各種實權(quán)部門特殊意志的伸張，與立法精神相背離。目前農(nóng)民能否參與宅基地立法一般都由立法機關(guān)直接決定。當農(nóng)民的意見和立法機關(guān)的意見不一致時，農(nóng)民的意見不能完整、準確地反映，并且立法機關(guān)對農(nóng)民意見采納的標準以及采納后的反饋都缺乏相應(yīng)的制度約束。

三、農(nóng)村宅基地立法過程中農(nóng)民話語權(quán)的實現(xiàn)路徑

（一）培養(yǎng)農(nóng)民參與立法的能力

1.培育農(nóng)民參與立法的主動意識

農(nóng)民參與立法意識的缺失是阻礙農(nóng)民主動參與立法的重要因素。為提高農(nóng)民參與立法的意識，一方面要培養(yǎng)農(nóng)民的法律思維和法治意識，農(nóng)民通過學(xué)習(xí)法律知識加深對立法的重要性和必要性的認識，從而使他們的立法的主動意識得到加強。另一方面，要充分發(fā)揮立法機關(guān)在立法中的主導(dǎo)地位和的優(yōu)勢，引導(dǎo)農(nóng)民群眾積極的參與立法活動，使農(nóng)民參與的廣度和深度得以擴大，建立立法機關(guān)與農(nóng)民群眾的良性互動模式，逐步培養(yǎng)農(nóng)民的立法參與意識。但是由于我國經(jīng)歷了漫長的封建社會，農(nóng)民缺乏公民意識以及參與社會事務(wù)的意識。[5]為此，農(nóng)民要樹立民主和平等的意識，進行個人主體意識的教育，樹立權(quán)利和義務(wù)意識。

2.加大法規(guī)規(guī)章的宣傳和解讀

立法機關(guān)應(yīng)當及時在官方網(wǎng)站、公報以及地方主流媒體上公告新的法規(guī)規(guī)章的出臺。同時還要充分發(fā)揮媒體的法律解讀功能，既要利用傳統(tǒng)的媒體，也要大膽利用新興媒體，建立立法信息網(wǎng)絡(luò)共享平臺和發(fā)布平臺。當前，因為法律文本的日趨復(fù)雜化和專業(yè)化，普通大眾因此會對理解法律文本產(chǎn)生困難因而影響了公眾參與立法。因此，要要改進立法表達技術(shù)來消除這種理解上的困難，所以要充分進行法律法規(guī)的解讀。

3.建立農(nóng)民參與立法的激勵機制

農(nóng)民群眾參與到立法過程中需要耗費一定的時間和精力，因此應(yīng)該給予他們一定的物質(zhì)和精神激勵，所以構(gòu)建農(nóng)民參與立法的激勵制度非常重要。首先，要給積極參與立法的農(nóng)民以必要的補貼來補償農(nóng)民所付出的時間和精力；其次，要對積極參與立法的農(nóng)民給予精神激勵，使參與立法的農(nóng)民獲得成就感和滿足感，以此來激發(fā)農(nóng)民參與立法的熱情。制定農(nóng)民參與立法的激勵制度，相關(guān)的立法部門應(yīng)聽取農(nóng)民群眾的意見，賦予農(nóng)民充分的話語權(quán)，如果立法機關(guān)采納了相關(guān)的建議，可以獎勵對相關(guān)個人，并且要公布參與立法的農(nóng)民名單以此進行精神激勵，從而激發(fā)農(nóng)民群眾參與立法活動的積極性。

（二）擴大農(nóng)民參與立法的渠道

立法調(diào)研。具有立法權(quán)的各級人大常委會和專門委員會組成人員在法案的起草階段和審議階段都應(yīng)深入基層，實地開展立法調(diào)查。農(nóng)民群眾可以通過立法調(diào)研向有立法權(quán)的工作機構(gòu)反映自己的訴求和意見建議。這是堅持問題導(dǎo)向、提升立法質(zhì)量的必然要求。

座談會。立法機關(guān)應(yīng)在立法前的調(diào)研階段以及在立法過程中的起草、修改階段召開不同形式的座談會來廣泛聽取公民的意見和建議。農(nóng)民群眾參與座談會是參與立法的一種形式，通過座談會農(nóng)民可以發(fā)表觀點看法，立法機關(guān)應(yīng)當對農(nóng)民的意見和建議進行審慎思考。

立法聽證會。立法聽證具有公開性、法定性、程序性的特點。立法聽證給農(nóng)民群眾參與立法提供了法律依據(jù)，使農(nóng)民權(quán)利的實現(xiàn)變成了可能，這在客觀上推動了我國民主立法的進程。立法聽證保障了立法的程序性，在立法聽證中農(nóng)民群眾有了監(jiān)督權(quán)，使立法者在立法程序中進一步體現(xiàn)公平與合法。農(nóng)民參與立法屬于參與對資源的分配，立法聽證給予了農(nóng)民更多的話語權(quán)以此來表達他們的意愿，這可以對資源進行公平合理的分配。為了保證立法聽證的實效，需要建立健全立法聽證程序，避免聽證流于形式。[6]一是要把立法聽證的事項范圍進行明確，把必須性立法聽證和非必需性立法聽證進行區(qū)分。二是要把立法聽證的啟動機制進行完善，使得農(nóng)民參與的自主選擇權(quán)得到增加，因此立法機關(guān)應(yīng)當認真加以研究決定對于那些農(nóng)民要求進行立法聽證會的建議。三是要把聽證陳述人的選舉機制進行完善。作為陳述人應(yīng)當具有完整的表達能力；選舉的陳述人是和立法聽證的事項是有利害關(guān)系的人；選舉的陳述人要盡可能的使各個年齡段的人員包括在內(nèi)，以此來使觀點達到平衡性。四是要把立法聽證程序進行細化。因此要發(fā)布立法聽證的通知，向農(nóng)民公布聽證會的時間、地點和內(nèi)容；應(yīng)當全過程的制作聽證記錄并向社會公開。五是聽證的結(jié)果必須公開透明。要對合理的意見進行采納，并把沒有采納的意見進行書面答復(fù)并說明理由。

立法聯(lián)系點制度對我國依法治國有重要意義。立法聯(lián)系點是指立法機關(guān)在基層設(shè)立的協(xié)助收集和反映立法及相關(guān)工作意見建議的單位或者組織。設(shè)立基層立法聯(lián)系點有助于提高立法質(zhì)量，推進我國科學(xué)立法和民主立法；基層立法聯(lián)系點是農(nóng)民群眾參與立法的有效途徑，農(nóng)民群眾可以通過基層立法聯(lián)系點表達自己的意見，為我國依法治國獻計獻策；設(shè)立基層立法聯(lián)系點有助于構(gòu)建自下而上的法律法規(guī)，更好的與農(nóng)民群眾對接，收集立法建議，使立法更加“接地氣”。因此，首先，要建立一支專業(yè)化水平高、綜合能力強的人員隊伍，提高立法聯(lián)系點的專業(yè)化水平；其次，應(yīng)注重基層立法聯(lián)系點的管理制度，確保農(nóng)民群眾意見傳遞的準確性與便捷性；基層立法聯(lián)系點的設(shè)立是為了暢通立法機關(guān)與農(nóng)民群眾的聯(lián)系渠道?；鶎恿⒎?lián)系點應(yīng)廣泛收集農(nóng)民群眾的意見，引導(dǎo)農(nóng)民群眾參與立法活動，幫助農(nóng)民群眾進行立法語言轉(zhuǎn)換以提高表達的準確性?；鶎恿⒎?lián)系點的設(shè)立是推進我國立法工作的重要步驟，通過立法聯(lián)系點收集農(nóng)民群眾對立法工作的意見和建議，以此來提升地方立法的科學(xué)水平和民主水平。

（三）健全農(nóng)民參與立法的程序

蔡定劍教授認為：“因為立法和重大事項的決定，要把社會各種意見和利益反映表達出來，社會上的各種意見和利益就集中表現(xiàn)在代表的觀點之中。這些不同的觀點，只有通過辯論才能擺明利弊。辯論制度也有利于促使雙方調(diào)查研究，廣泛聽取農(nóng)民意見，從而增強立法的科學(xué)性和民主性?！盵7] 454農(nóng)民參與立法辯論，可以使立法項目得到民意基礎(chǔ)，有利于得到農(nóng)民的信任并遵守出臺后的立法項目。立法辯論首先要有辯論的議題，當具體的辯論議題存在爭議，立法機關(guān)不能很好的協(xié)調(diào)各方面的利益與沖突時，就應(yīng)該將此立法事項進行立法辯論；其次按照我國立法法的規(guī)定，法律委員會是法律草案的起草單位，因此由法律委員會主持立法辯論是最適宜不過的；最后在立法辯論過程中，只要辯論人員不對國家、集體等作出不利影響，在法律規(guī)定下進行合理的辯論，那么該人員的言語應(yīng)當受到法律的保護，不能對其行為進行追責(zé)。

要實現(xiàn)立法機關(guān)和農(nóng)民之間的理性對話，建立有效的農(nóng)民參與反饋機制是不可或缺的?；貞?yīng)型立法是以民意為基礎(chǔ)的立法模式，如果對農(nóng)民參與不予以回應(yīng)，那么農(nóng)民參與立法的動力就會消失。同時，因為這樣的法規(guī)規(guī)章遵循了“從群眾中來，到群眾中去”的模式，所以農(nóng)民必然把守法變?yōu)橐环N自覺的行動。立法機關(guān)在立法的過程中應(yīng)把農(nóng)民的意見和建議進行收集、整理、分析、論證，通?？梢圆扇∫韵聝煞N反饋方式：一是集中回應(yīng)或概括式回應(yīng)。二是單獨回應(yīng)或逐一回應(yīng)。只有把農(nóng)民參與和立法機關(guān)反饋二者之間結(jié)合起來，才能提升立法的質(zhì)量。

立法公開是農(nóng)民參與立法的前提條件，是衡量社會民主程度的一把標尺，也是構(gòu)架社會主義民主以及和諧社會的內(nèi)在要求。農(nóng)民只有知道政府的立法信息，才能加強對立法的了解來實現(xiàn)真正的立法參與。如果立法信息不進行公開，就會出現(xiàn)權(quán)力被濫用的局面。立法信息公開有利于農(nóng)民群眾對立法進行監(jiān)督，避免立法機關(guān)尋租和腐敗、濫用決策權(quán)和決策不公的行為；公開立法信息有利于打造陽光型政府，使政府決策透明化，更容易獲得公眾的理解和支持；對立法信息進行公開，有利于政府的執(zhí)政能力和質(zhì)量受到廣泛關(guān)注，促進政府的辦事效率，提高決策的質(zhì)量。

黨的十九大報告對新時代中國的全面依法治國進程構(gòu)建了藍圖。目前在我國專家參與立法逐漸成為一項制度，十八屆四中全會明確提出要探索建立有關(guān)國家機關(guān)、社會團體、專家學(xué)者等對立法中涉及的重大利益調(diào)整論證咨詢機制。專家具有專業(yè)性和技能性，他們可以幫助農(nóng)民群眾來更好地實現(xiàn)參與權(quán)利；專家在立法過程中可以為具體問題提出解決方案，還可以為立法者提供參考與決策信息，這有助于制定出高質(zhì)量的法律。為了使農(nóng)村宅基地的立法決策科學(xué)、合理、公正，我們首先應(yīng)當作出專家參與立法制度的具體規(guī)定，對專家的篩選程序進行進一步的規(guī)范，使得專家的篩選程序可以公開、透明、民主；其次要調(diào)整專家的來源，立法機關(guān)應(yīng)當平衡專家的比例，這其中既要包含理論基礎(chǔ)深厚的專家也要包含實踐經(jīng)歷豐富的專家；最后在篩選專家時應(yīng)當對其道德水準進行評估，以便了解其品行，對有不良記錄的專家應(yīng)予以慎重考慮。