協(xié)商民主推進(jìn)城鄉(xiāng)社區(qū)治理的機(jī)理與路徑研究

王 勇

（中共重慶市萬州區(qū)委黨校，重慶 萬州 404100）

城鄉(xiāng)社區(qū)是社會治理的基本單元。城鄉(xiāng)社區(qū)治理事關(guān)黨和國家大政方針貫徹落實，事關(guān)居民群眾切身利益，事關(guān)城鄉(xiāng)基層和諧穩(wěn)定。中共中央印發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)社會主義協(xié)商民主建設(shè)的意見》明確指出：“要按照協(xié)商于民、協(xié)商為民的要求，穩(wěn)步開展基層協(xié)商，更好解決人民群眾的實際困難和問題，及時化解矛盾糾紛，促進(jìn)社會和諧穩(wěn)定”。城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)商作為基層民主協(xié)商的一種重要形式，是中國特色社會主義民主協(xié)商制度的有機(jī)組成部分，它對于加強(qiáng)社區(qū)治理體系建設(shè)，推動社會治理重心下移，實現(xiàn)政府治理和社會調(diào)節(jié)、居民自治良性互動具有重要意義，是加強(qiáng)和創(chuàng)新社會治理的重要載體。

一、協(xié)商民主推進(jìn)城鄉(xiāng)社區(qū)治理的內(nèi)在機(jī)理

（一）公民權(quán)利意識的不斷覺醒要求協(xié)商民主推進(jìn)城鄉(xiāng)社區(qū)治理

隨著全球化迅速發(fā)展、市場化不斷深化、民主法制化進(jìn)程加快、網(wǎng)絡(luò)快速發(fā)展，我國公民權(quán)利意識不斷覺醒，維護(hù)自身權(quán)益的愿望更加強(qiáng)烈。但從整體上看，他們維權(quán)的能力與時代發(fā)展的要求不太相符。一是城鄉(xiāng)維權(quán)人群越來越多，但部分人是信“訪”不信“法”，信“鬧”不信“理”，仍沉迷于“大鬧大解決，不鬧不解決”的思維和習(xí)慣。二是維權(quán)領(lǐng)域越來越廣，但普遍不知道法律賦予權(quán)利的邊界和底線。三是維權(quán)方式越來越多樣，但對協(xié)商和解、訴訟調(diào)解等方式知之甚少，往往采取網(wǎng)上亂發(fā)評論、集會游行、靜坐罷工等方式。這些問題給城鄉(xiāng)社區(qū)治理帶來了嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)，迫切要求培養(yǎng)公民的協(xié)商民主意識，提高依法維權(quán)能力。

（二）傳統(tǒng)治理方式的短板要求協(xié)商民主推進(jìn)城鄉(xiāng)社區(qū)治理

長期以來，我國基層社會治理奉行權(quán)威型治理，實行單一行政化手段、自上而下“命令—服從”式的治理模式。在這種治理模式下，群眾與基層政府互動機(jī)制缺乏，群眾切身利益得不到有效保護(hù)，治理涉法涉訴、拆遷安置補(bǔ)償、勞動爭議等矛盾十分被動，處理不當(dāng)甚至引發(fā)群體性事件，如：貴州的“甕安事件”、廣東的“烏坎事件”等，導(dǎo)致黨群干群關(guān)系緊張對立，矛盾加劇，社會維穩(wěn)成本不斷上升?；鶎狱h委政府在處理群體性事件時，不注重彼此之間的對話協(xié)商、不善于運用民主法治手段解決問題是此類事件頻頻發(fā)生的重要原因。因此，通過構(gòu)建起黨委政府主導(dǎo)下多元利益協(xié)商機(jī)制，暢通群眾利益訴求表達(dá)渠道，促進(jìn)社區(qū)最大共識的形成，有利于改善黨群干群關(guān)系，有利于維護(hù)社會和諧穩(wěn)定。

（三）鞏固好黨的執(zhí)政根基要求協(xié)商民主推進(jìn)城鄉(xiāng)社區(qū)治理

黨和國家的大政方針能否在基層得到全面貫徹落實，事關(guān)黨執(zhí)政目標(biāo)的實現(xiàn)、事關(guān)人心向背，事關(guān)黨執(zhí)政根基的鞏固。習(xí)近平總書記指出：“涉及人民群眾利益的大量決策和工作，主要發(fā)生在基層。要按照協(xié)商于民、協(xié)商為民的要求，大力發(fā)展基層協(xié)商民主?！苯陙?，不斷探索形成了浙江溫嶺的“民主懇談會”、四川彭州的“社會協(xié)商對話會”、北京朝陽區(qū)的“政社共商共治”、山東青島的“社區(qū)監(jiān)督委員會”等多載體、多途徑、多層面的基層協(xié)商民主，這些形式各異的協(xié)商民主充分保障了廣大基層群眾對城鄉(xiāng)社區(qū)治理的知情權(quán)、參與權(quán)、管理權(quán)和監(jiān)督權(quán)，有效維護(hù)了基層群眾的切身利益，不斷鞏固了黨的執(zhí)政基礎(chǔ)。

（四）構(gòu)建共建共治共享社會治理格局要求協(xié)商民主推進(jìn)城鄉(xiāng)社區(qū)治理

黨的十九大提出要加快構(gòu)建共建共治共享社會治理格局，其主要特征就是治理主體的多元性、全民性。其內(nèi)在要求就是各治理主體的充分參與、平等協(xié)商、規(guī)則運作，其最終目標(biāo)就是讓人民群眾共享社會發(fā)展成果，讓人民群眾有更多的獲得感。而協(xié)商民主直接體現(xiàn)了平等參與和共同協(xié)商的精神，與“共建共治共享”的理念不謀而合。城鄉(xiāng)社區(qū)治理實踐中，通過民主協(xié)商、理性討論和溝通對話等方式，引導(dǎo)不同利益主體積極參與、充分表達(dá)，尋求解決城鄉(xiāng)社區(qū)治理問題的“最大公約數(shù)”。因此，構(gòu)建共建共治共享的城鄉(xiāng)社會治理格局必須嵌入?yún)f(xié)商民主才能實現(xiàn)。

二、當(dāng)前協(xié)商民主推進(jìn)城鄉(xiāng)社區(qū)治理面臨的問題

當(dāng)前，各地自發(fā)推行的基層協(xié)商民主往往是為了解決具體“治理難題”而產(chǎn)生的，雖然取得了一定成效，但從總體上來看，仍處在自發(fā)探索的萌芽階段，還存在以下幾個方面的問題：

（一）以協(xié)商民主推進(jìn)城鄉(xiāng)社區(qū)治理的意識和能力有待增強(qiáng)

有相當(dāng)多的基層黨員干部“與民協(xié)商”的意識淡薄，經(jīng)常是拍腦袋“替民作主”；有的高高在上，不習(xí)慣以平等身份與群眾進(jìn)行交流互動；有的對協(xié)商民主存有畏難和抵觸情緒，習(xí)慣“以會代議”。因此，城鄉(xiāng)社區(qū)治理中，從基層群眾到普通黨員干部，普遍缺乏民主意識和協(xié)商能力，嚴(yán)重阻礙了基層社會治理效能的提升。

（二）協(xié)商民主平臺與黨政機(jī)構(gòu)之間的互動性有待提高

基層組織對協(xié)商平臺的指導(dǎo)不力。一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道主管社會治理的黨政領(lǐng)導(dǎo)對民主協(xié)商平臺自身的組織建設(shè)認(rèn)識不到位，不善于發(fā)揮黨的組織優(yōu)勢、政治優(yōu)勢和執(zhí)政優(yōu)勢，更不善于運用現(xiàn)有法律制度對各種協(xié)商平臺進(jìn)行組織引導(dǎo)，導(dǎo)致協(xié)商平臺結(jié)構(gòu)松散，作用發(fā)揮不明顯；協(xié)商平臺與基層組織互動渠道不暢。許多民主協(xié)商平臺與社區(qū)黨組織、基層自治組織之間的橫向互動不夠，上下對接協(xié)調(diào)不暢，從而導(dǎo)致一些需要跨層級、跨區(qū)域進(jìn)行解決的社會問題無法完滿的解決；基層組織對協(xié)商平臺服務(wù)愿望不強(qiáng)。部分基層黨政組織雖有支持民主協(xié)商的意愿，但是“支持”在基層社區(qū)往往就直接體現(xiàn)為付出精力、財力、物力，所以其服務(wù)民主協(xié)商的力度就大打折扣。

（三）協(xié)商民主推進(jìn)城鄉(xiāng)社區(qū)治理的程序規(guī)范性有待完善

全國各地的城鄉(xiāng)社區(qū)治理實踐中，協(xié)商民主程序設(shè)計欠缺，往往呈現(xiàn)出隨意性大、規(guī)則性不強(qiáng)的問題。一是主體確立不規(guī)范。由于協(xié)商主體的確立不夠規(guī)范，導(dǎo)致其代表性不強(qiáng)。“常常選取固定的人作為協(xié)商主體，參會人員之間關(guān)系明顯劃分為主人與客人、領(lǐng)導(dǎo)與群眾的關(guān)系，一般的普通民眾特別是社會弱勢群體，難以實現(xiàn)有效的參與。”有的地方刻意安排“聽話的人”，匆匆走完所謂的協(xié)商程序。二是事前準(zhǔn)備不規(guī)范。比如，有的事前不通氣，不讓參與方掌握有關(guān)信息；有的主辦方對議題和方案等內(nèi)容基本上是事先內(nèi)定；另外存在著“以情況通報代替協(xié)商”的現(xiàn)象。三是事中協(xié)商不規(guī)范。有些主導(dǎo)方避重就輕，協(xié)商小問題，回避大問題；有的地方有意壓縮協(xié)商人員了解信息、閱讀材料和參加討論的時間，既不讓參加協(xié)商的代表充分發(fā)表意見和看法，也不接受參加協(xié)商代表的詢問。四是事后評價不規(guī)范。這就導(dǎo)致協(xié)商成果難以落地。

（四）協(xié)商民主推進(jìn)城鄉(xiāng)社區(qū)治理的主體培育有待加強(qiáng)

隨著市場經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，利益主體日益多元化，城鄉(xiāng)社區(qū)治理中的民主協(xié)商，尤其需要解決“由誰來協(xié)商，有能力協(xié)商”的問題。然而，就現(xiàn)狀而言，基層社會社會治理中的協(xié)商主體培育力度明顯偏弱。一是城鄉(xiāng)基層自治組織職能錯位。按照法律規(guī)定，他們原本是基層開展民主協(xié)商的最佳主體之一，然而他們往往成了基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府（街道辦）的附屬機(jī)構(gòu)，承辦了過多管理事項，行政化色彩十分明顯，由一個自治性群眾組織變?yōu)樾姓C(jī)構(gòu)的“腿”或“嘴”，導(dǎo)致其民主協(xié)商功能嚴(yán)重弱化。二是社區(qū)社會組織培育力度不夠。一些社區(qū)的社會組織沒有完全建立起來，導(dǎo)致城鄉(xiāng)社區(qū)居民的組織化程度不高，包括一些新社會階層人士在內(nèi)的諸多居民難以發(fā)揮其專業(yè)優(yōu)勢服務(wù)社區(qū)治理，有序參與社區(qū)公共生活；一些社區(qū)雖有“樓棟自治組織”“業(yè)主委員會”等社會組織，但由于培訓(xùn)鍛煉欠缺，導(dǎo)致其參與協(xié)商的能力明顯不強(qiáng)。三是黨代表、人大代表、政協(xié)委員等參與社區(qū)治理的作用發(fā)揮不夠。上述人員，政治素質(zhì)較高、參政議政能力較強(qiáng)，其參與社區(qū)民主協(xié)商的意愿和能力毋庸置疑。但是由于參與的渠道欠缺，往往影響了他們作用的有效發(fā)揮。

三、協(xié)商民主推進(jìn)城鄉(xiāng)社區(qū)治理的主要路徑

（一）厚植協(xié)商民主文化，營造城鄉(xiāng)社區(qū)治理新環(huán)境

營造城鄉(xiāng)社區(qū)治理的協(xié)商民主文化氛圍，努力構(gòu)建以協(xié)商為魂的制度文化、行為文化和精神文化，才能培養(yǎng)好公民的民主性格、公共理性、權(quán)利意識和協(xié)商技能。

一是建構(gòu)“真”協(xié)商的制度文化?！罢妗眳f(xié)商是用制度來避免協(xié)商的形式主義，實現(xiàn)自由、平等的協(xié)商，讓老百姓愿參與、講真話、訴真情，真協(xié)商、辦真事，把協(xié)商議題的產(chǎn)生、協(xié)商的過程、協(xié)商的監(jiān)督、協(xié)商結(jié)果的執(zhí)行都置于剛性制度的包裹之下，使其程序化、日?；?、制度化。

二是塑造“善”協(xié)商的行為文化?！吧啤眳f(xié)商是指具備協(xié)商的能力，善于運用協(xié)商的方式解決面臨的問題?？山梃b重慶市萬州區(qū)牌樓街道的做法，有重點地對城鄉(xiāng)社區(qū)積極分子進(jìn)行專題培訓(xùn)，引導(dǎo)他們學(xué)會開展協(xié)商的具體方法和技術(shù)，比如，如何選定協(xié)商議題、如何遴選協(xié)商主體、如何當(dāng)好協(xié)商主持人、如何設(shè)定協(xié)商程序等，通過培訓(xùn)讓社區(qū)居民“懂協(xié)商、會協(xié)商”。

三是培育“樂”協(xié)商的社區(qū)精神文化。把協(xié)商精神融入到社區(qū)精神文化建設(shè)中，變“被動協(xié)商”為“樂意協(xié)商”，變“懷疑協(xié)商”為“認(rèn)同協(xié)商”，最終實現(xiàn)“快樂協(xié)商”。利用網(wǎng)絡(luò)、電視、廣播、報紙等媒體對民眾進(jìn)行協(xié)商民主的普及教育；把協(xié)商民主的理念融入到村規(guī)民約中，上墻公示；把協(xié)商榜樣、成功經(jīng)驗融入到小品、相聲、順口溜等文藝題材中，讓老百姓在喜聞樂見中學(xué)會協(xié)商。

（二）培育社區(qū)協(xié)商主體，激發(fā)城鄉(xiāng)社區(qū)治理新活力

一是推動基層自治組織職能回歸。要盡快剝離附加給基層自治組織的委托行政職能，支持其依法開展自我教育、自我管理、自我服務(wù)、自我監(jiān)督活動，通過民主協(xié)商、依法協(xié)商、多元協(xié)商解決社區(qū)治理中面臨的問題。

二是積極培育社區(qū)社會組織。采取降低準(zhǔn)入門檻的辦法，對符合登記條件的社區(qū)社會組織，簡化登記程序。建立社區(qū)社會組織孵化平臺，為其提供組織運作、活動場地、活動經(jīng)費、人才隊伍等方面的支持，從而吸引廣大社區(qū)居民積極參與，提升社區(qū)居民的組織化程度。

三是發(fā)揮“兩代表一委員”作用。發(fā)動黨代表、人大代表、政協(xié)委員，積極參與社區(qū)服務(wù)和社區(qū)建設(shè)，通過建立“兩代表一委員”工作室，發(fā)揮他們代表性強(qiáng)、威望較高的長處，引導(dǎo)居民真正實現(xiàn)民主協(xié)商、共同管理、自我服務(wù)。

四是發(fā)揮新社會階層人士的專業(yè)優(yōu)勢。通過拓展渠道、搭建平臺的方式，支持鼓勵他們積極參與到社區(qū)民主協(xié)商實踐中去，維護(hù)社區(qū)居民的合法權(quán)益。

（三）拓展協(xié)商民主渠道，創(chuàng)新城鄉(xiāng)社區(qū)治理新方式

一是創(chuàng)新傳統(tǒng)議事平臺，拓展民主協(xié)商的廣度深度。例如，吉林安圖的“民意裁決團(tuán)”，通過自薦和推薦的方式組織議事代表，采用了電視直播議事過程的協(xié)商形式，不但時時傳播協(xié)商情況，還促進(jìn)了監(jiān)督，確保了協(xié)商過程的公開透明。山東東營實行了“區(qū)級、街道、社區(qū)、居委會、樓宇”五個層面的議事聯(lián)動機(jī)制，實現(xiàn)了不同層次聯(lián)動協(xié)商、有機(jī)統(tǒng)一，打通了居民訴求與政府決策的“最后一公里”。這些做法進(jìn)一步拓展了民主協(xié)商的廣度和深度。

二是打造專業(yè)社區(qū)組織品牌，引導(dǎo)居民依法協(xié)商化解矛盾糾紛。一些地方的調(diào)解組織在疏導(dǎo)情緒、化解矛盾糾紛、及時收集反饋群眾訴求等方面發(fā)揮了重要作用。例如，重慶市“老馬調(diào)解工作室”、杭州市“朱學(xué)軍律師調(diào)解工作室”等等，它們促進(jìn)了人民調(diào)解與司法調(diào)解、行政調(diào)解有機(jī)銜接，使調(diào)解工作由“各自為戰(zhàn)單打獨斗”變?yōu)椤奥?lián)合作戰(zhàn)重點突破”。這一系列基層調(diào)解組織或是專業(yè)的新社會階層代表，以調(diào)解者專精的業(yè)務(wù)素質(zhì)和個人魅力促進(jìn)調(diào)解工作，架起了行政、司法和人民調(diào)解的橋梁，使民間糾紛解決的關(guān)口前移、重心下移、促進(jìn)社會力量聯(lián)動、多重手段并舉，形成調(diào)解合力，極大地改進(jìn)了治理方式，極好地促進(jìn)了社會穩(wěn)定。

三是運用現(xiàn)代信息技術(shù)，提升參與協(xié)商的便捷性。針對傳統(tǒng)協(xié)商形式的弊端，可逐步推廣傳統(tǒng)社區(qū)協(xié)商民主議事會和網(wǎng)絡(luò)協(xié)商相結(jié)合的方式，通過建立社區(qū)網(wǎng)站、微信公眾號、手機(jī)APP 應(yīng)用等方式，提升協(xié)商民主參與的便捷性。例如，“北京東城區(qū)的‘指尖上的互聯(lián)社區(qū)’微信公眾號，實現(xiàn)了居民和社區(qū)的掌上互動，‘社區(qū)自治聯(lián)盟’使居民成為社區(qū)的‘微友’；天津河西區(qū)的‘智慧河西APP’社區(qū)微信平臺對社區(qū)事務(wù)進(jìn)行全天候的治理”，等等。實踐證明，這些社區(qū)網(wǎng)絡(luò)協(xié)商平臺有效彌補(bǔ)了社區(qū)組織化程度低、人員流動性大、公共生活時間分散的局限，有利于激發(fā)社區(qū)居民的參與動力，有利于提升協(xié)商的效果。

（四）完善協(xié)商民主制度，強(qiáng)化城鄉(xiāng)社區(qū)治理新保障

一是確定協(xié)商主體，解決好“誰來協(xié)商”的問題?！敖y(tǒng)籌好協(xié)商主體的代表性與廣泛性相統(tǒng)一，參加協(xié)商的代表要涵蓋基層黨組織、機(jī)關(guān)企事業(yè)單位群團(tuán)、社區(qū)群眾、民營企業(yè)、社會組織、有一定威望的鄉(xiāng)賢等‘六類’社會群眾代表。”同時要兼顧民主協(xié)商公平性和科學(xué)性原則，視情邀請相關(guān)專家學(xué)者、第三方機(jī)構(gòu)參加。

二是明確協(xié)商內(nèi)容，解決好“協(xié)商什么”的問題。按照協(xié)商于民、協(xié)商為民的要求，根據(jù)基層經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展實際，針對不同渠道、不同層次、不同地域特點，合理確定協(xié)商內(nèi)容，“重點應(yīng)把‘四公一熱’即重大公共決策、公共事務(wù)、公共利益、公益事業(yè)和民生熱點難點問題納入基層協(xié)商范圍?！?/p>

三是規(guī)范協(xié)商程序，解決好“如何協(xié)商”的問題。一般有五個步驟：第一步，收集議題。通過居民小組長、居民代表、樓長走訪入戶、設(shè)立意見建議箱，利用社區(qū)門戶網(wǎng)站、微信公眾號、微信群、QQ 群等新媒體收集協(xié)商議題；第二步，制定方案。召開社區(qū)“兩委”聯(lián)席擴(kuò)大會議，對各類議題進(jìn)行梳理并歸類制定協(xié)商方案；第三步，開展協(xié)商。對需要街道出面組織協(xié)商的議題，由街道出面組織協(xié)商；需要社區(qū)協(xié)商的事項，利用社區(qū)共建理事會、民主聽證會等平臺，組織引導(dǎo)參與協(xié)商對象依據(jù)有關(guān)政策、法律和專業(yè)規(guī)定進(jìn)行協(xié)商。第四步，公開結(jié)果。形成協(xié)商意見后，將協(xié)商結(jié)果以居民公約、會議決議、會議紀(jì)要、計劃方案、書面協(xié)定等形式確定，通過居務(wù)公開欄、社區(qū)微信平臺等渠道進(jìn)行公示。第五步，監(jiān)督執(zhí)行。按照“誰負(fù)責(zé)、誰執(zhí)行”“誰受益、誰監(jiān)督”的原則，對協(xié)商結(jié)果執(zhí)行情況進(jìn)行監(jiān)督，并向協(xié)商主體、利益相關(guān)方反饋落實情況。

四是健全反饋與監(jiān)督機(jī)制，解決好“協(xié)商落實”的問題?！蛾P(guān)于加強(qiáng)城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)商的意見》明確要求各社區(qū)要“建立和完善協(xié)商成果的采納、落實和反饋機(jī)制。通過健全反饋流程，做到協(xié)商結(jié)果有機(jī)制保障?！币皇且哟髤f(xié)商信息公開和反饋力度。充分利用電視、報紙、網(wǎng)絡(luò)媒體等形式，全方位、廣覆蓋地建立健全公示平臺，把協(xié)商決策結(jié)果、具體落實細(xì)則和監(jiān)督條例信息廣泛公開，并對落實情況定期反饋，及時處理群眾的意見和建議。二是加大對協(xié)商結(jié)果落實的監(jiān)督力度。變少數(shù)人監(jiān)督為全民監(jiān)督，變事后通報為全程監(jiān)督。比如，邀請聯(lián)系社區(qū)的“兩委員一代表”、社會組織、專家學(xué)者等第三方參與監(jiān)督。三是加大對協(xié)商結(jié)果執(zhí)行的獎懲力度。要建立具體獎懲制度，將協(xié)商成果落實狀況作為基層干部評價考核內(nèi)容之一。通過問責(zé)機(jī)制，讓社區(qū)干部克服隨意性，樹立敬畏意識，認(rèn)真執(zhí)行協(xié)商決議，從而確保協(xié)商結(jié)果得到全面落實和執(zhí)行。