社會治理創(chuàng)新視域下二元治理與服務(wù)型政府的耦合邏輯及實現(xiàn)路徑

周 全

（華東政法大學(xué)，上海 200042）

一、社會治理

治理（governance），緣起于拉丁語“steering”一詞，原意是引導(dǎo)、掌舵和操縱，其最初的意思在很長時間內(nèi)都是與“統(tǒng)治、政府”（government)劃等號的。在 17 世紀(jì)，治理是關(guān)于平衡王權(quán)和議會權(quán)力的重要內(nèi)容之一，而在那個年代，王權(quán)在其實現(xiàn)過程中開始依靠一些新生事物，而從這些新生事物中，誕生了民眾權(quán)利和市民社會的理念?！爸卫怼币辉~保留了上述歷史變革的蛛絲馬跡，盡管已經(jīng)年代久遠(yuǎn)，但仍然富有深刻的社會意義。

社會從根源上講是國家的“自然起源”。由于人類的脆弱性而不可避免地選擇，合作才能實現(xiàn)共存。這種平等的合作就構(gòu)成了社會。國家和社會的關(guān)系投射到法律上，表現(xiàn)出的就是國家權(quán)力和公民權(quán)利的關(guān)系。而基于支配屬性的國家權(quán)力和基于自由屬性的公民權(quán)利其實在本質(zhì)上是一致的。首先，國家權(quán)力究其溯源其實是來自于公民權(quán)利的。人權(quán)是一種自然法概念，是人生而為人天然享有的權(quán)利，反映到社會層面并得到一定的社會認(rèn)可，即轉(zhuǎn)化為權(quán)利，原始社會便有此概念了。國家權(quán)力則不然。在最開始是沒有權(quán)力這個概念的，后來隨著人們認(rèn)識的進(jìn)步以及社會的逐漸形成和發(fā)展，產(chǎn)生了一種社會意義上的需求，即需要一些特定的人來管理社會公共事務(wù)，在權(quán)力萌發(fā)的初期，氏族成員為了維護(hù)自身的權(quán)益而推選出的氏族首領(lǐng)就是公共事務(wù)的管理者與執(zhí)行者，也即權(quán)力的掌控者，這也就是最原始意義上的權(quán)力，來源于公民權(quán)利的讓渡。其次，產(chǎn)生國家權(quán)力的目的即為維護(hù)公民的合法權(quán)利。權(quán)利由公民所享有，但公民的權(quán)利是有邊界的，若一個人想擴(kuò)大自己的權(quán)利空間，就勢必對侵入他人的權(quán)利范圍，侵害他人的合法權(quán)益，為了維護(hù)社會的公共秩序，這時就必須需要一種凌駕于公民私人權(quán)利之上的具有支配和公共性質(zhì)的權(quán)力形式來制止和彌補(bǔ)這種現(xiàn)象，使他人的合法權(quán)益得以恢復(fù)至初始的不受侵害的圓滿狀態(tài)，這就是國家權(quán)力的雛形。如上所述，國家權(quán)力源于公民權(quán)利的讓渡，且為維護(hù)公民權(quán)利而生，因此公民權(quán)利優(yōu)位于國家權(quán)力，國家權(quán)力是實現(xiàn)公民權(quán)利的工具和手段。如果一個社會沒有這種認(rèn)識，就容易造成權(quán)力的濫用和對權(quán)利的片面否定，就必然帶來極權(quán)和不民主。

自政府產(chǎn)生以來，其對于社會的管理就以“權(quán)力的行使”為主要手段。在生產(chǎn)力尚不發(fā)達(dá)的傳統(tǒng)社會中，政府以上位者的姿態(tài)直接而粗暴的運(yùn)用國家權(quán)力對整個社會進(jìn)行粗放的管理，高度集權(quán)、行業(yè)壟斷和國家強(qiáng)制是這個時期社會管理的最主要特征，社會的管理活動基本上是圍繞著權(quán)力而開展的。隨著生產(chǎn)力的發(fā)展，國家與社會逐步分離，市場經(jīng)濟(jì)與公民權(quán)利開始得到空前的發(fā)展，雖然法治進(jìn)程的不斷向前推進(jìn)確實在一定程度上實現(xiàn)了對公民權(quán)利的保障，但權(quán)力仍在社會管理活動中占據(jù)著優(yōu)勢地位。20 世紀(jì)90年代，人們發(fā)現(xiàn)權(quán)力不僅具有多極性、復(fù)雜性和流動性，同時在某種程度上還具有分散性。在很多方面，政府都不應(yīng)該再是一切事物的中心。因此，若要實現(xiàn)政府管理上的創(chuàng)新，實現(xiàn)權(quán)利與權(quán)力的和諧共存，其最主要的手段就是建立服務(wù)型政府。服務(wù)型政府就是指在堅持社會民主秩序和權(quán)利本位理念的基礎(chǔ)上，以公民的意志為組建原則，將為公民服務(wù)作為政府行使權(quán)力的宗旨和社會治理體系中心的政府形態(tài)。這種政府模式可以確保“任意公民”能夠在“任意時間”和“任意地方”得到相應(yīng)的服務(wù)，若要實現(xiàn)政府對社會的“管理”可以向“治理”狀態(tài)轉(zhuǎn)變，必須圍繞建立服務(wù)型政府而展開工作。早在1776年，英國著名學(xué)者亞當(dāng)·斯密就在其著作《國富論》中指出：“國家的職能與守夜人如出一轍，當(dāng)夜幕降臨之時它的使命是去敲鐘而非其他。若公民為主動向政府提出請求，政府就不應(yīng)以主動的態(tài)度來干預(yù)公民的經(jīng)濟(jì)行為。”還有學(xué)者提出，在服務(wù)型政府的模式下，可以把公民與政府之間的關(guān)系看作是一種委托——代理關(guān)系，也即公民通過授權(quán)選出某人以其名義從事相應(yīng)的代理活動，但是代理人必須從公民的利益出發(fā)并且為公民提供一定的服務(wù)。也正是基于這種觀念的轉(zhuǎn)變，“社會治理”這一概念開始進(jìn)入公眾的視野，成為平衡國家權(quán)力和公民權(quán)利的新思路。

1995年聯(lián)合國全球治理委員會曾經(jīng)作出一項專題報告，在報告中指出：“治理是諸多基于公權(quán)的公共組織和基于私益的私人組織共同管理社會事務(wù)的持續(xù)過程，其主要目的在于可以使相互沖突或完全相悖的利益得以調(diào)和并推動不同利益主體采取聯(lián)合行動。在治理的狀態(tài)下，既存在用強(qiáng)制力來迫使他人服從的強(qiáng)制規(guī)則與制度，也存在以合意和利益協(xié)調(diào)為基礎(chǔ)的具有自發(fā)性的制度設(shè)計?！弊灾卫磉@一概念誕生以來，眾多學(xué)者就試圖對此作出一個精確完整的定義，盡管相關(guān)的研究成果和學(xué)術(shù)理論十分豐碩，但至今仍未形成統(tǒng)一的界定。筆者對現(xiàn)有的關(guān)于治理的學(xué)術(shù)理論進(jìn)行了一定的檢索和梳理，提煉出這些觀點(diǎn)的共同之處：區(qū)別于之前單一的政府自上而下的管理，“治理”更加強(qiáng)調(diào)主體的多元化，強(qiáng)調(diào)自上而下和自下而上的雙向互動，注重公民權(quán)利和國家權(quán)力的協(xié)調(diào)，它不以權(quán)力的支配為邏輯起點(diǎn)，而是以權(quán)利的保障為本位。也即治理是指政府及其他社會主體在維持社會穩(wěn)定的基礎(chǔ)上為了達(dá)到社會可以良性運(yùn)作且整體利益最大化的目標(biāo)而實行的一系列管理手段的總和，在這個過程中，公民的權(quán)利保障是主要出發(fā)點(diǎn)，也是貫穿始終的主線。治理區(qū)別于傳統(tǒng)的以行政管控和強(qiáng)制規(guī)則來協(xié)調(diào)社會各方利益的管理機(jī)制，強(qiáng)調(diào)激發(fā)社會活力，綜合運(yùn)用法律、行政手段、經(jīng)濟(jì)政策、道德規(guī)范、行業(yè)規(guī)則等軟硬手段來調(diào)整社會利益關(guān)系，積極借助社會力量來對社會進(jìn)行優(yōu)質(zhì)化、多元化、深層次、寬領(lǐng)域的管理。而在政府層面，治理更加強(qiáng)調(diào)行政放權(quán)和授權(quán)、政策執(zhí)行自主化、多元化、職能履行的扁平式結(jié)構(gòu)以及建立各種代理機(jī)構(gòu)，并且嚴(yán)格落實責(zé)任。而正是政府的責(zé)任明確，才“使得統(tǒng)治者的權(quán)力被嚴(yán)格羈束在適當(dāng)?shù)姆秶鷥?nèi)，不至于輕易被利益誘惑而作出違背人民意愿的事來?！?/p>

二、國家——社會二元治理體制與建設(shè)服務(wù)型政府的耦合邏輯

自國家產(chǎn)生以來，對社會的管理主要是基于政府組織的直接而主動的干預(yù)，而在這之前，整個社會的運(yùn)作多是通過制定村規(guī)民約、道德規(guī)范等非強(qiáng)制的規(guī)則來實現(xiàn)一種出于自覺的自我管理。盡管這種出于自發(fā)性的管理方式存在著發(fā)展不成熟，缺乏強(qiáng)制力、規(guī)則漏洞較多等弊端，但卻在民眾普遍認(rèn)同的基礎(chǔ)上得到了最廣泛的適用。隨著“國家”和“社會”的逐漸分離，二者開始在現(xiàn)代社會治理中發(fā)揮出不同的作用。一方面，政府通過權(quán)力的行使來推動社會發(fā)展的法治化；而在另一方面，來自于社會各方力量制定的村規(guī)民約、行業(yè)規(guī)范等非強(qiáng)制規(guī)則也極大的推動了社會的自我管理。盡管這一二元結(jié)構(gòu)的管理模式存在著諸多的詬病，但不可否認(rèn)的是，在社會事務(wù)空前復(fù)雜的今天，這種治理體制具有極大的社會價值。一個以為民眾提供服務(wù)為宗旨的政府是實現(xiàn)市場經(jīng)濟(jì)健康運(yùn)行的必要條件，政府是否擁有合理全面的服務(wù)保障體系決定著市場經(jīng)濟(jì)能否獨(dú)立發(fā)展。開放的市場經(jīng)濟(jì)對政府提出了新的要求，即政府必須實現(xiàn)權(quán)力行使的制度化和程序化，以防“權(quán)力尋租”現(xiàn)象的發(fā)生。與此同時，以商品自由交換為核心的市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展能反作用于政府治理。因此，必須將政府的服務(wù)職能和社會的自我管理結(jié)合在一起，理性對待二者間的分化，使“政府”與“社會”在治理中共同發(fā)揮作用。

2015年5月，李克強(qiáng)總理在全國推進(jìn)簡政放權(quán)、放管結(jié)合、職能轉(zhuǎn)變工作電視電話會議上首次提出將“簡政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)”作為深化行政體制改革的總要求。黨的十九大報告也明確提出：“轉(zhuǎn)變政府職能，深化簡政放權(quán)，創(chuàng)新監(jiān)管方式，增強(qiáng)政府公信力和執(zhí)行力，建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府?！庇纱丝梢?，建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府已經(jīng)成為現(xiàn)階段政府改革的目標(biāo)和任務(wù)， 同時也反映出人民群眾對政府所提供的便捷、高效、優(yōu)質(zhì)的政務(wù)服務(wù)的需求和期盼。建設(shè)服務(wù)型政府是國家治理能力現(xiàn)代化的要求，它擺脫了以往以政府命令為中心的社會管理模式，強(qiáng)調(diào)權(quán)威的多元化和分散化，更加關(guān)注以社會為中心的制度環(huán)境和運(yùn)行語境安排。探索政府與社會之間的平衡點(diǎn)已成為現(xiàn)代國家——社會改革與轉(zhuǎn)型最重要的命題之一。服務(wù)型政府的建設(shè)不僅要與人類政治文明發(fā)展的一般規(guī)律相契合，還要結(jié)合自身的發(fā)展現(xiàn)狀作適當(dāng)?shù)恼{(diào)整，不能照搬照抄，否則容易陷入“民主悖論”。中國作為發(fā)展中國家，不僅要積極吸納發(fā)達(dá)國家的發(fā)展經(jīng)驗作為示范，更要充分考慮本土特點(diǎn)和后發(fā)的現(xiàn)狀，在不斷的反思和批判中逐漸實現(xiàn)國家政權(quán)、公民社會和市場經(jīng)濟(jì)的耦合和良性互動。

國家——社會二元治理充分考慮了社會“自治”力量的日益壯大和政府在整合碎片化治理資源與權(quán)利分配公共價值的優(yōu)勢，以實現(xiàn)政府、社會、市場三者在國家治理現(xiàn)代化建設(shè)中的協(xié)同發(fā)展為目標(biāo)。它作為一種行進(jìn)的規(guī)范治理思路，選擇“在自由市場和民主政府這兩種并不完善的選擇中作出不完善的抉擇，亦即兩者之間不完善的結(jié)合”。通過理順治理主體與行為主體之間的繁雜關(guān)系，對政府的定位賦予了全新的意義。政府在這個治理體制中扮演著兩個不同的角色，一方面，它以統(tǒng)籌社會利益發(fā)展的“組織者”角色來扶持中國尚未成熟的公民社會和其它自治組織的發(fā)展，而另一方面，它中立的“服務(wù)者”身份為市場經(jīng)濟(jì)中的各主體營造適宜的制度環(huán)境。當(dāng)各治理主體在治理實踐中產(chǎn)生糾紛時，以為人民服務(wù)為宗旨的政府可以以服務(wù)中立者的角色對其進(jìn)行協(xié)商調(diào)解而非傳統(tǒng)的行政裁決，真正發(fā)揮其作為服務(wù)者在治理形式、治理結(jié)構(gòu)、治理機(jī)制方面的“平衡器”作用。這樣的制度設(shè)計推進(jìn)了政府與社會之間的良性互動，實現(xiàn)了最終的集體行動與最廣泛治理主體的利益追求相契合的目標(biāo)，極大地推動了國家治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的偉大進(jìn)程。

三、社會治理創(chuàng)新的實現(xiàn)路徑

（一）積極構(gòu)建以黨組織為主導(dǎo)的二元治理體制

“黨委領(lǐng)導(dǎo)是根本，政府負(fù)責(zé)是前提，社會協(xié)同是依托”，這不僅是提升國家治理能力的總體戰(zhàn)略布局，也是積極落實國家——社會二元治理的遵循路徑。首先，必須堅持中國共產(chǎn)黨在國家治理中的核心地位和主導(dǎo)作用，充分發(fā)揮黨組織在群眾基礎(chǔ)、組織結(jié)構(gòu)、治理政策、執(zhí)行手段和意識形態(tài)等方面的領(lǐng)導(dǎo)作用，彰顯黨的為人民服務(wù)的根本宗旨，更好的保障社會民眾的基本權(quán)益。除此之外，還須關(guān)注公共組織內(nèi)部的治理作用，搭建多元治理主體的互動機(jī)制。誠如前文所述，政府在社會治理中應(yīng)被賦予全新的角色定位——“無縫隙”的服務(wù)者，為此，必須厘清政府內(nèi)部各職能部門的權(quán)責(zé)關(guān)系，提高政府對經(jīng)濟(jì)環(huán)境與政治制度變遷的感知力，只有這樣，才能推動政府以前瞻性的眼光和魄力對其他社會治理組織進(jìn)行目標(biāo)確立、行動統(tǒng)籌、規(guī)范制定、利益協(xié)調(diào)和遠(yuǎn)景規(guī)劃，真正實現(xiàn)社會系統(tǒng)有效運(yùn)作和服務(wù)體系現(xiàn)代化。再次，必須豐富和擴(kuò)大公民參與社會治理的廣度和深度，增進(jìn)公民參與社會治理的權(quán)利理性、制度理性、規(guī)則理性和群體理性。將大力推動公共教育事業(yè)作為社會治理的重要工作之一，進(jìn)一步提高公民作為政治主體的公共理性和意識，使之以理性化的參與意識、規(guī)范化的參與行為、廣泛化的參與形式、法治化的參與渠道來追求社會公共利益。最后，注重社會治理的扁平化，切實提高政府和社會協(xié)同治理合力的“共振性”。治理主體多元化易造成碎片化資源的利用效率偏低，這不僅給政府權(quán)力的又一輪擴(kuò)張帶來了可趁之機(jī)，而且還會限制社會力量參與治理的積極性。因此，必須規(guī)范治理主體集體行動的策略，清除治理主體與治理客體之間的阻礙，進(jìn)一步減少決策在時間和空間上的延遲，使治理主體之間得以及時有效地溝通和對接。應(yīng)充分考慮治理目標(biāo)與治理對象的復(fù)雜性，及時厘清層級、模塊、網(wǎng)絡(luò)和市場治理之間的屬性及相互作用的機(jī)制，把握好公平與效率、合作與競爭、開放與閉合、政府權(quán)責(zé)與自由裁量之間的平衡，合理安排治理權(quán)限和責(zé)任范圍，力圖實現(xiàn)治理模式能效組合的1+1＞2 效應(yīng)，不斷使現(xiàn)行治理趨于善治。

（二）發(fā)揮政府職能，推進(jìn)簡政放權(quán)

社會發(fā)展證明政府在社會治理體系中處于核心地位，其職能的行使對于整體治理效果而言意義重大，因此在治理中不僅要強(qiáng)調(diào)治理主體的多元化和廣泛化，還要充分發(fā)揮政府的作用。

1.推進(jìn)簡政放權(quán)，增加制度規(guī)則的彈性空間，以強(qiáng)化政府服務(wù)職能為導(dǎo)向，構(gòu)建權(quán)責(zé)關(guān)系明確、開放互動高效的治理模式。國家——社會的二元治理不僅要求政府與社會力量之間的合作配合，還對各級政府及政府內(nèi)各部門之間的合作提出了要求。必須加強(qiáng)政府的內(nèi)部治理，精簡編制，整合職能，保證各部門之間權(quán)限明確、責(zé)任清晰、職能高效，如此才能實現(xiàn)政府在社會治理中的高效運(yùn)作。在政府內(nèi)部大力倡導(dǎo)高效合作的組織文化，加強(qiáng)對政府工作人員的能力培養(yǎng)與提升，建立明確可行的獎懲問責(zé)制度和績效考核制度，著力提高服務(wù)質(zhì)量，完善服務(wù)體系，努力做到政策執(zhí)行靈活變通，使政府治理改革有條不紊。

2.平衡協(xié)調(diào)社會各方利益，構(gòu)建治理主體互動平臺，進(jìn)一步加強(qiáng)協(xié)同治理能力。各方共同治理就其本質(zhì)而言是一個利益博弈的過程，能否平穩(wěn)運(yùn)行的關(guān)鍵就在于各方主體是否可以獲得預(yù)期利益。為此，政府在社會治理中應(yīng)當(dāng)改變以往一刀切和強(qiáng)硬的風(fēng)格，發(fā)揮核心引領(lǐng)作用，采用相對柔和的治理技巧，敏銳發(fā)現(xiàn)那些不易察覺的潛在性問題，在充分了解其他治理主體意愿和利益需求的基礎(chǔ)上，以調(diào)解、獎勵、規(guī)勸、指導(dǎo)、疏導(dǎo)等手段協(xié)調(diào)各方的利益需求，強(qiáng)化各方治理主體的責(zé)任意識和政治理性。此外，還應(yīng)構(gòu)建治理主體互動平臺，實現(xiàn)治理主體各司其職和主體之間的高效互動，這有益于解決社會治理中一直存在的兩個相互關(guān)聯(lián)的難題：制度設(shè)計的不成熟和監(jiān)督體系的難以施行。通過主體之間的良性互動與及時溝通，努力形成各治理主體間的廣泛共識。社會各方主體雖然都是從自身的利益出發(fā)，但只要以實現(xiàn)社會公益作為最終目標(biāo)，一定會形成利益交叉點(diǎn)，這正是建立和維系互動平臺的理論基礎(chǔ)所在——各方的利益需求均得到了不同程度的滿足。只有在這樣的前提下，政府才能統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各方治理主體，社會治理才有繼續(xù)發(fā)展的可能性。

（三）營造以法治為中心的治理秩序

法治作為當(dāng)今國家治國理政的基本方式，同時也是維系社會治理中多元主體良性發(fā)展及有效互動的制度保障。必須把憲法和法律作為社會治理的最高權(quán)威和最高行為規(guī)范。在法治進(jìn)程中，無論是國家權(quán)力還是公民權(quán)利均須在透明而普遍的運(yùn)行規(guī)則下行使，任何組織和個人都不能逾越憲法和法律，應(yīng)從法治的公平正義性、權(quán)利義務(wù)對等性、合乎程序性等維度來調(diào)整國家治理體系中各組成部分的具體行為。其次，構(gòu)建協(xié)同治理機(jī)制必須契合法治化目標(biāo)。社會各治理主體的行為選擇和最終目標(biāo)應(yīng)當(dāng)緊緊圍繞著法治原則、理念和程序展開，確保治理行為的目的合法、形式合法、內(nèi)容合法、程序合法，從而彰顯法治在社會治理中維系穩(wěn)定貫穿始終的巨大價值。最后，以法治化為指導(dǎo)調(diào)整社會治理的評估標(biāo)準(zhǔn)。社會治理的最終評估標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)具有規(guī)范性和公平性，應(yīng)以法治化為指導(dǎo)來保證治理評估在價值取向、運(yùn)作程序、利益協(xié)調(diào)、反饋機(jī)制方面以合理且公平的方式行進(jìn)，以保證國家治理能力評估的現(xiàn)代化、民主化、科學(xué)化，滿足國家治理能力和治理體系現(xiàn)代化建設(shè)的迫切需求，早日實現(xiàn)法治國家保障人權(quán)的終極目標(biāo)。