新時(shí)期地方行政立法中公民參與機(jī)制完善途徑解析

宋曉明

隨著我國(guó)地方行政立法民主化的不斷推進(jìn)，地方行政立法中公民參與的理念不斷擴(kuò)大化、全面化、立體化和具體化。公民參與地方行政立法對(duì)于保障地方行政立法的公正、維護(hù)公民的合法權(quán)益，推進(jìn)公民自治、培育公民社會(huì)有著重要意義，推進(jìn)地方行政立法的民主化，提高立法質(zhì)量，增強(qiáng)公民的權(quán)利意識(shí)，促進(jìn)和諧社會(huì)的構(gòu)建。

一、公民參與地方行政立法實(shí)踐的現(xiàn)狀

在依法治國(guó)、建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家的新的社會(huì)歷史時(shí)期，我國(guó)地方政府在相關(guān)立法的制度方面和參與的實(shí)踐層面都已經(jīng)有了一定程度的發(fā)展，公民參與地方行政立法開始逐步向民主化、公開式的模式轉(zhuǎn)變。公民通過(guò)座談會(huì)、論證會(huì)、聽證會(huì)和互聯(lián)網(wǎng)途徑參與到地方行政立法的實(shí)踐當(dāng)中，但公民參與地方行政立法仍存在不足之處。

（一）公民參與動(dòng)議權(quán)缺乏

所謂地方行政立法公民參與的動(dòng)議權(quán)是指對(duì)某項(xiàng)地方行政立法，公民享有建議或者請(qǐng)求權(quán)，它貫穿于地方行政立法的整個(gè)過(guò)程，公民參與到地方行政立法中的整個(gè)過(guò)程，可以對(duì)相關(guān)地方行政立法的制定、修改、廢止提出看法。一個(gè)完整的地方行政立法的出臺(tái)，按照國(guó)務(wù)院頒布的《行政法規(guī)制定程序條例》的相關(guān)規(guī)定，應(yīng)該是立項(xiàng)、起草和審查的各個(gè)階段公民都能夠有效的參與到其中。但是現(xiàn)行地方行政立法的公民參與階段大多集中于“法律草案”的起草過(guò)程中，而公民沒有途徑進(jìn)行“法律草案”的立法動(dòng)議這一關(guān)鍵程序。只有地方行政機(jī)關(guān)有權(quán)申請(qǐng)立項(xiàng)，除此之外的所有公民均不享有提出地方行政立法議案的權(quán)利。公民不僅在立項(xiàng)過(guò)程中無(wú)權(quán)參與地方行政立法，而且對(duì)于立法程序也完全不享有啟動(dòng)權(quán)。因此，在地方行政立法的立項(xiàng)階段，公民難以發(fā)揮作用。雖然在地方行政立法的起草和審查階段，公民對(duì)地方行政立法是享有參與權(quán)的，但是仔細(xì)推敲《行政法規(guī)制定程序條例》后可以發(fā)現(xiàn)，公民的參與權(quán)也受到了一定程度的限制，條例中采用了“重大疑難問(wèn)題”、“直接涉及公民、法人或者其他組織的切身利益”等詞語(yǔ)，這種具有收縮性的規(guī)定在一定程度上又限制了公民僅有的參與權(quán)。因此，在地方行政立法中，公民缺乏對(duì)于地方行政立法的動(dòng)議權(quán)。

（二）公民參與范圍的單一化

公民和專家不享有對(duì)地方政府規(guī)章提出申請(qǐng)制定、修改和廢除的權(quán)利。公民除在地方行政立法的起草和審查這兩個(gè)階段享有參與權(quán)外，其他環(huán)節(jié)并沒有參與權(quán)。立項(xiàng)作為地方行政立法中第一個(gè)而且是相當(dāng)重要的環(huán)節(jié)，公民就被相關(guān)法規(guī)排除在外了，這顯然大大的降低了地方行政立法的民主性。然而，在起草和審議公民可以參與的兩個(gè)環(huán)節(jié)，又做出了如此多的限制，這也使得公民參與難以發(fā)揮很好的作用。因此，公民參與范圍較為局限。

（三）公民參與的程序性規(guī)定較為抽象

在實(shí)體法方面，憲法已經(jīng)對(duì)公民參與地方行政立法的權(quán)利做出了明確的規(guī)定，然而，在程序方面卻沒有與之相對(duì)應(yīng)的程序法來(lái)保障。關(guān)于地方行政立法中公民參與的程序性規(guī)定較為籠統(tǒng)和抽象。程序性規(guī)定中語(yǔ)言的模糊性和任意性，直接導(dǎo)致實(shí)體法中所保障的權(quán)利在實(shí)踐的過(guò)程中難以達(dá)到切實(shí)可行的效果。從而，憲法中規(guī)定的公民參與地方行政立法的權(quán)利不能得到很好的保護(hù)。

（四）公民參與的權(quán)利保障機(jī)制較為缺乏

法的核心內(nèi)容是權(quán)利與義務(wù)，在理想模式下，即便是“法律”對(duì)地方行政立法中公民參與的權(quán)利、程序性規(guī)定、地方行政機(jī)關(guān)的義務(wù)等內(nèi)容都有明確的規(guī)定，但是，在缺乏完善的權(quán)利保障機(jī)制的情況下，權(quán)利仍處在理想化狀態(tài)，而無(wú)法在實(shí)際中行使權(quán)利。

目前地方行政立法機(jī)關(guān)享有自由裁量權(quán)和無(wú)需對(duì)公民在實(shí)踐中參與地方行政立法的權(quán)利缺失承擔(dān)責(zé)任。此現(xiàn)狀致使公民參與地方行政立法的權(quán)利僅僅是一種形式，而沒有實(shí)質(zhì)性的保障，從而這種公民參與權(quán)利處于一種不確定的狀態(tài)，很多關(guān)于公民參與的強(qiáng)制性的規(guī)定形同虛設(shè)。在目前缺乏對(duì)地方行政機(jī)關(guān)自由裁量權(quán)的約束和歸責(zé)機(jī)制的情況下，行政機(jī)關(guān)對(duì)自由裁量權(quán)的濫用必然導(dǎo)致公民參與權(quán)的侵害，如果沒有完善的保障機(jī)制予以救濟(jì)，公民在行政機(jī)關(guān)立法的過(guò)程中就會(huì)被邊緣化。

二、公民參與地方行政立法存在問(wèn)題的成因分析

分析公民參與地方行政立法的現(xiàn)狀與存在的問(wèn)題，導(dǎo)致公民參與地方行政立法出現(xiàn)諸多問(wèn)題的原因可以歸納為三方面。

（一）思想意識(shí)上的原因

公民參與地方行政立法相對(duì)滯后的根本原因是公民在思想意識(shí)上的障礙。第一，我國(guó)雖然是一個(gè)有著五千多年文化的民族，但是受上千年封建傳統(tǒng)思想的影響，民主思想的傳入較晚。雖然近幾年我國(guó)一直倡導(dǎo)的是依法治國(guó)和共建共治共享的科學(xué)社會(huì)主義法治理念，但是，由于思想意識(shí)屬于長(zhǎng)期積淀的東西，所以很難在思想意識(shí)上完全掃清障礙，公民認(rèn)為立法僅僅是政府的職責(zé)之一，與自己毫無(wú)關(guān)系，思想意識(shí)上的障礙直接影響了地方行政立法中公民的參與度。第二，受“官本位”思想的影響，普通老百姓認(rèn)為“官為民做主”，政府負(fù)責(zé)立法，而民眾則依法服從即可，從而導(dǎo)致一種慣性思維的形成，即認(rèn)為立法單純是一種單向的管理活動(dòng)，缺乏與公民意見交流的思想意識(shí)。由于部分公民并沒有形成通過(guò)參與地方行政立法來(lái)維護(hù)自己權(quán)利的意識(shí)，最終導(dǎo)致公民對(duì)于地方行政立法的參與沒有較高的積極性和自覺性。第三，民主行政觀念淡薄。由于我國(guó)長(zhǎng)期處于封建社會(huì)的特殊國(guó)情，民主行政思想在我國(guó)扎根晚、發(fā)展慢。由于長(zhǎng)期處在這種過(guò)分強(qiáng)調(diào)行政權(quán)觀念的環(huán)境中，地方行政立法形成了一種單向、封閉式的模式，甚至有時(shí)相關(guān)立法機(jī)關(guān)通常忽略公民對(duì)地方行政立法的參與。所以，在地方行政立法中，利害關(guān)系人的意見和利益不能得以適當(dāng)?shù)胤从?。因此，不管是作為地方行政立法主體的行政機(jī)關(guān)還是作為參與主體的公民，在二者的觀念中，對(duì)于公民參與地方行政立法這個(gè)問(wèn)題都長(zhǎng)期存在著思想意識(shí)的偏見。這種公民民主參與意識(shí)的淡薄與行政機(jī)關(guān)對(duì)公民參與權(quán)利的忽視的雙方思想意識(shí)上的瑕疵，共同構(gòu)成了影響公民參與地方行政立法相對(duì)滯后的根本原因。

（二）法律制度設(shè)計(jì)上的原因

由于我國(guó)地方行政立法程序的法制化起步較晚，地方行政立法程序目前仍處于發(fā)展階段。受傳統(tǒng)立法思想的影響，有些地方行政機(jī)關(guān)在立法工作方面，也是“重實(shí)體法，而輕程序法”，表現(xiàn)為有關(guān)地方行政立法的程序性規(guī)定所占的比重較輕，而且在地方行政立法的程序規(guī)則中，大都也缺乏強(qiáng)制性規(guī)定。再加上，地方行政立法機(jī)關(guān)的自由裁量權(quán)完全決定著這些程序性規(guī)則是否可以在地方行政立法過(guò)程中被采用，所以，公民對(duì)于地方行政機(jī)關(guān)運(yùn)用所享有的自由裁量權(quán)而做出的結(jié)果只能被動(dòng)的接受，而不能按照客觀依據(jù)做出合情合理的判斷。這樣，必將使得為數(shù)不多的程序性規(guī)則也空有虛名。部分地方行政立法程序規(guī)則規(guī)定得過(guò)于籠統(tǒng)，加上地方行政機(jī)關(guān)現(xiàn)有立法技術(shù)差異的影響，使得公民廣泛參與地方行政立法缺乏可行性，從而難以保障公民參與地方行政立法權(quán)利的實(shí)現(xiàn)。

法律責(zé)任機(jī)制的不到位是又一個(gè)非常重要的法律體制上的原因。因?yàn)榉韶?zé)任的不到位，所以地方行政立法機(jī)關(guān)不必為自己在立法過(guò)程中因?yàn)槌绦蛐缘氖韬龆鴮?dǎo)致的沒有民主立法的后果承擔(dān)法律責(zé)任。這就使得公民的立法參與權(quán)成為空殼，很難在立法實(shí)踐中得到有效的保障。事實(shí)上，公民參與到地方行政立法中來(lái)，應(yīng)該是一種公民想法的表達(dá)而不僅僅是一種簡(jiǎn)單的公民表決。這實(shí)際上就要求政府在地方行政立法的過(guò)程中，對(duì)于公民的想法應(yīng)當(dāng)以更嚴(yán)肅、真誠(chéng)和負(fù)責(zé)任的態(tài)度聽取。

（三）公民參與能力的有限性

要想使得公民參與地方行政立法能夠有效行使并且達(dá)到一定的效果，就需要具備兩個(gè)條件：一是參與渠道的暢通；二是參與者具備參與能力。隨著社會(huì)多元化發(fā)展，地方行政立法也逐漸趨于技術(shù)化。在這種條件下，要保障公民參與地方行政立法能夠良好運(yùn)行，就必須要求參與者本身需要具備一定的能力。由于受到長(zhǎng)期的傳統(tǒng)思想的影響，大部分公民根本不知道什么是地方行政立法，不知道自己也能夠參與到地方行政立法中來(lái)，甚至更加不清楚自己也能夠參與其中，自己參與到其中究竟要做些什么以及能做些什么。究其原因是因?yàn)榇蠖鄶?shù)公民缺乏地方行政立法方面的專業(yè)知識(shí)，這在公民對(duì)地方行政立法的主動(dòng)參與方面形成了一道屏障。部分公民自身能力的局限性直接制約著公民對(duì)地方行政立法活動(dòng)的參與。

在實(shí)踐中不難發(fā)現(xiàn)，在立法的過(guò)程中，地方行政立法機(jī)關(guān)在參與的主體中更加重視專家，而忽視了利害關(guān)系人。在實(shí)踐中存在專家座談會(huì)、專家論證會(huì)和委托專家起草等形式。通常情況下，與組織權(quán)益尚待統(tǒng)一的利害關(guān)系人相比，在立法前，地方行政立法機(jī)關(guān)召集專家更加容易。但專家也并不是時(shí)刻都保持中立的，有時(shí)候?qū)＜铱赡艽碇硞€(gè)行業(yè)、部門或者一部分人的利益。因此，公民參與地方行政立法完善與否的標(biāo)志并不是專家參與，而是公民的普遍參與。

三、地方行政立法中公民參與機(jī)制的完善途徑

面對(duì)公民對(duì)地方行政立法參與的訴求越來(lái)越強(qiáng)烈，針對(duì)公民參與地方行政立法所存在的問(wèn)題，結(jié)合我國(guó)現(xiàn)狀，適當(dāng)借鑒國(guó)外優(yōu)秀經(jīng)驗(yàn)，可以從以下五方面來(lái)完善地方行政立法中公民參與機(jī)制。

（一）完善地方行政立法中公民動(dòng)議權(quán)制度

為了能夠更好地調(diào)動(dòng)公民參與的積極性，能夠更好地保障公民的合法權(quán)益，能夠使地方行政立法更好地滿足社會(huì)需求，需要賦予地方行政立法中行政相對(duì)人動(dòng)議權(quán)。建立地方行政立法動(dòng)議權(quán)，要在立法上規(guī)定除地方行政立法機(jī)關(guān)外，公民有向地方行政立法機(jī)關(guān)提出制定地方政府規(guī)章的動(dòng)議權(quán)，使得公民在地方行政立法的立項(xiàng)、起草和審查方面均享有動(dòng)議權(quán)。但是要限制提起地方行政立法動(dòng)議權(quán)的最低人數(shù)，從而使得公民能夠更好地行使地方行政立法動(dòng)議權(quán)。雖然公民享有提出地方行政立法動(dòng)議權(quán)，但是公民提起地方行政立法動(dòng)議的內(nèi)容既不能違背相關(guān)法律規(guī)定的立法權(quán)限，也不能越出地方行政立法機(jī)關(guān)的法定職權(quán)范圍。復(fù)雜的地方行政活動(dòng)使得地方行政立法的領(lǐng)域也相對(duì)廣泛，甚至有些地方行政立法可能會(huì)涉及某些機(jī)密，所以，必須限制公民的地方行政立法動(dòng)議權(quán)，而且地方行政立法動(dòng)議權(quán)應(yīng)該排除國(guó)家秘密、安全及外交。

公民向地方行政立法機(jī)關(guān)提起地方行政立法倡議時(shí)，應(yīng)當(dāng)采用書面形式。首先，地方行政立法機(jī)關(guān)應(yīng)根據(jù)不同主體采取不同的說(shuō)明理由方式，對(duì)于公民的一般立法倡議，地方行政立法機(jī)關(guān)可以采用政府公報(bào)、互聯(lián)網(wǎng)等有效方式作合理說(shuō)明；其次，法律應(yīng)該明確規(guī)定地方行政立法動(dòng)議的說(shuō)明理由程序，及地方行政立法機(jī)關(guān)處理地方行政立法倡議與立法建議時(shí)的具體做法；最后，法律還應(yīng)規(guī)定地方行政立法機(jī)關(guān)說(shuō)明理由的法定期限，如果地方行政立法機(jī)關(guān)沒有在法定期限內(nèi)說(shuō)明理由，那么地方行政立法機(jī)關(guān)就違反了法定程序，這時(shí)公民就享有提起行政復(fù)議或向人民法院提起行政訴訟的權(quán)利。

值得注意的是，公民的立法動(dòng)議權(quán)與地方行政立法中行政機(jī)關(guān)的主導(dǎo)權(quán)并不是對(duì)立沖突的，地方行政機(jī)關(guān)可以統(tǒng)籌考慮，對(duì)于合理與不合理的建議分別做出決定：對(duì)于合理的建議積極借鑒；對(duì)于不合理的建議，批判吸收，答復(fù)說(shuō)明。答復(fù)說(shuō)明環(huán)節(jié)是非常重要的，原因在于它可以使政府與行政相對(duì)人之間及時(shí)溝通，使公民保持參政議政的熱情。

（二）提高關(guān)于公民參與地方行政立法法律文件的效力層級(jí)

目前，關(guān)于地方行政立法的程序主要規(guī)定在《行政法規(guī)制定程序條例》《規(guī)章制定程序條例》中，這兩個(gè)條例屬于行政法規(guī)?！读⒎ǚā逢P(guān)于地方行政立法程序的規(guī)定并不夠完善。與實(shí)體控制相比，程序控制具有功能上的獨(dú)特性。國(guó)外關(guān)于地方行政立法程序的規(guī)定往往在立法層面有所體現(xiàn)。如：美國(guó)，韓國(guó)，葡萄牙等國(guó)家的地方行政立法程序往往規(guī)定于議會(huì)制定的行政程序法典之中。而我國(guó)在立法層級(jí)上缺少對(duì)地方行政立法程序在法律層級(jí)上進(jìn)行規(guī)定。因此，在法律層面對(duì)其進(jìn)行規(guī)定迫在眉睫，應(yīng)該在《立法法》中明確規(guī)定地方行政立法的程序，在《立法法》即法律層面確保公民有效的參與權(quán)，使得公民參與地方行政立法能夠從法律層面得到保障，進(jìn)而有利于地方行政立法中公民參與機(jī)制的完善。

（三）完善地方行政立法公開制度

為了保障公民對(duì)地方行政立法的知情權(quán)，應(yīng)對(duì)地方行政立法程序做出專門而詳細(xì)具體的規(guī)定，使地方行政立法的過(guò)程中能夠有廣大公民的參與，使得廣大人民群眾能夠更好的監(jiān)督地方行政立法機(jī)關(guān)的立法活動(dòng)。在一定程度上，政府信息的公開直接影響并決定著公民對(duì)地方行政立法行為的了解與參與。因此，建議應(yīng)當(dāng)從以下兩方面進(jìn)行完善。

1.規(guī)定地方行政立法機(jī)關(guān)必須公開立法內(nèi)容

在公開立法規(guī)劃及其草案方面，各級(jí)政府和人大享有立法權(quán)和授權(quán)立法的權(quán)力，在其制定完每年度的立法規(guī)劃后，應(yīng)盡快公開該年度的立法規(guī)劃，并通過(guò)政府網(wǎng)站、政府公告、主流媒體或者公眾關(guān)注度較高的媒體方式等將立法的意圖、成本、必要性，立法依據(jù)、主要內(nèi)容或草案、公眾發(fā)表意見的方式和途徑以及立法的種類等公之于眾，并應(yīng)該多次發(fā)布，以保證公眾的關(guān)注度。地方行政立法信息的事前公開事項(xiàng)能夠使得公民及時(shí)了解地方行政立法機(jī)關(guān)的立法活動(dòng)，并提出關(guān)于立法規(guī)劃的建議。同時(shí)，為了使公民能夠更有效地監(jiān)督地方行政立法，使地方行政立法更加民主化，政府應(yīng)當(dāng)組織工作人員收集整理公眾意見。特別強(qiáng)調(diào)的是，地方行政立法機(jī)關(guān)在公開立法草案時(shí)必須著重強(qiáng)調(diào)其中的重點(diǎn)條文或可能產(chǎn)生分歧的條文，以便地方行政立法機(jī)關(guān)做到有的放矢并引起公民重視。

在公開立法結(jié)果方面，第一，應(yīng)明確規(guī)定必須公布立法說(shuō)明，尤其是對(duì)公民意見采納與否的理由進(jìn)行說(shuō)明。第二，應(yīng)明文規(guī)定地方行政立法機(jī)關(guān)對(duì)立法結(jié)果進(jìn)行公開，并考慮在地方行政立法正式文本的發(fā)行方式上擴(kuò)充發(fā)行渠道。

2.規(guī)定地方行政立法機(jī)關(guān)必須公開立法過(guò)程

公民參與的過(guò)程是地方行政立法公開的過(guò)程，其目的是為了方便公民參與和對(duì)地方行政立法進(jìn)行監(jiān)督。公民對(duì)地方行政立法的參與過(guò)程可以使得公民能夠更加深入地了解地方行政立法。為了更好的公開地方行政立法的過(guò)程，法律應(yīng)當(dāng)明確規(guī)定地方行政立法機(jī)關(guān)公開具體責(zé)任和公民參與、記者報(bào)道的各項(xiàng)具體權(quán)利。在地方行政立法過(guò)程公開方面，需要從立法層面上在法律中明確規(guī)定地方行政立法機(jī)關(guān)必須公開立法過(guò)程，以在立法中明確地方行政立法機(jī)關(guān)公開立法過(guò)程的責(zé)任。

（四）完善地方行政立法聽證制度

現(xiàn)行行政立法聽證制度，介于正式聽證與非正式聽證之間，其方式類似于正式聽證，然而尷尬的是，進(jìn)行一般地方行政立法時(shí)并不受聽證記錄的拘束，只有涉及到關(guān)系重大的地方行政立法時(shí)才采取正式聽證的方式和實(shí)行案卷排他原則。為了使地方行政立法匯集更多的群眾意見，使公民更積極地參與地方行政立法，應(yīng)不斷豐富擴(kuò)大公民參與的內(nèi)容、方式、范圍及相關(guān)聽證人員的權(quán)利。對(duì)于一般的地方行政立法，可以采取靈活、非正式聽證的方式或混合程序，將聽證和公開征求意見兩種形式結(jié)合起來(lái)。多樣化的公民參與形式可以使公民積極負(fù)責(zé)地參與到聽證中，達(dá)到民主立法的效果。

（五）完善公民參與地方行政立法的監(jiān)督、救濟(jì)制度

根據(jù)“有權(quán)利必有救濟(jì)，有責(zé)任必有監(jiān)督”原則，通過(guò)建立起一套完整的監(jiān)督、救濟(jì)制度以保障公民的參與權(quán)，使得地方行政立法中公民參與能夠有效的發(fā)揮作用。結(jié)合公民參與地方行政立法的實(shí)踐，應(yīng)從以下兩方面完善公民參與地方行政立法的監(jiān)督、救濟(jì)制度。

1.通過(guò)細(xì)化地方人大對(duì)地方行政立法機(jī)關(guān)的監(jiān)督機(jī)制、建立地方行政立法機(jī)關(guān)內(nèi)部糾錯(cuò)機(jī)制來(lái)完善公民參與地方行政立法的監(jiān)督機(jī)制

在地方人大對(duì)地方行政立法的監(jiān)督體制中，《憲法》第104條明文規(guī)定，地方人大對(duì)地方政府的立法享有監(jiān)督權(quán)，地方人大依法對(duì)地方政府的立法工作進(jìn)行監(jiān)督。針對(duì)地方行政立法機(jī)關(guān)所立的地方政府規(guī)章違反上位法的情形，地方人大有權(quán)撤銷地方政府的立法，即地方人大享有對(duì)地方政府規(guī)章的撤銷權(quán)。在地方人大對(duì)地方政府規(guī)章撤銷的具體做法方面，在《立法法》和《地方人民代表大會(huì)和人民政府組織法》中應(yīng)明確規(guī)定被撤銷的地方政府規(guī)章無(wú)效，并予以公告。同時(shí)，法律應(yīng)明確規(guī)定地方人大享有對(duì)地方政府立法工作的質(zhì)詢權(quán)。只有從法律層面進(jìn)行了明文規(guī)定，地方人大才能對(duì)地方政府在地方行政立法中的程序違法予以糾正，對(duì)地方行政機(jī)關(guān)的立法行為進(jìn)行監(jiān)督，從而完善公民參與地方行政立法的監(jiān)督機(jī)制。

在地方行政立法機(jī)關(guān)對(duì)地方行政立法進(jìn)行內(nèi)部糾錯(cuò)方面，應(yīng)建立相應(yīng)的內(nèi)部糾錯(cuò)機(jī)制。明確上級(jí)行政機(jī)關(guān)有權(quán)對(duì)下級(jí)行政機(jī)關(guān)立法時(shí)的違法程序和違法行為進(jìn)行監(jiān)督與糾錯(cuò)，對(duì)于下級(jí)機(jī)關(guān)的立法侵害公民、法人和其他組織合法權(quán)益的，由本級(jí)政府自行糾正或上級(jí)行政執(zhí)法部門責(zé)令糾正，以保障下級(jí)行政機(jī)關(guān)的立法符合上位法規(guī)定；與此同時(shí)，地方行政立法機(jī)關(guān)自身應(yīng)積極的參考上位法的規(guī)定，如有與上位法規(guī)定相矛盾的，地方行政立法機(jī)關(guān)自身應(yīng)主動(dòng)修改或者撤銷，這種地方行政立法機(jī)關(guān)內(nèi)部糾錯(cuò)機(jī)制的建立可以更好的保障公民能夠有效的參與地方行政立法。

2.建立公民參與權(quán)利的救濟(jì)機(jī)制

面對(duì)地方行政立法機(jī)關(guān)在立法過(guò)程中利用手中的權(quán)力，拒絕或忽視公民參與的情形，為了能更好的保障公民參與權(quán)，公民可以采取權(quán)利救濟(jì)途徑來(lái)保護(hù)自己的權(quán)利。有必要建立獨(dú)立于行政復(fù)議、行政訴訟的權(quán)利救濟(jì)制度來(lái)保障公民的參與權(quán)，即申訴制度。申訴制度的建立，需要明確如下問(wèn)題：

第一，關(guān)于申訴主體。在關(guān)于地方行政立法中公民參與申訴制度的構(gòu)建過(guò)程中，應(yīng)當(dāng)明確公民的范圍即個(gè)人，包括有利害關(guān)系的行政相對(duì)人在內(nèi)的任何公民均享有提起申訴的權(quán)利。

第二，關(guān)于申訴的受理機(jī)關(guān)。在地方行政立法中，應(yīng)明確立法主體是地方政府或者地方行政立法機(jī)關(guān)，因此，根據(jù)我國(guó)《憲法》和《地方人民政府和地方人民代表大會(huì)組織法》的規(guī)定，為了能夠達(dá)到監(jiān)督與救濟(jì)的效果，公民可以向行政立法機(jī)關(guān)的上一級(jí)機(jī)關(guān)或同級(jí)權(quán)力機(jī)關(guān)，即同級(jí)人大，進(jìn)行申訴。

第三，關(guān)于公民申訴的形式。需通過(guò)書面形式提起申訴，但考慮到某些利益受到影響的行政相對(duì)人或者公民的文化程度，為了能更加全面而有效的保障公民的救濟(jì)權(quán)利，公民可以口頭陳述，找人代寫書面申請(qǐng)。因此，應(yīng)明確規(guī)定公民應(yīng)通過(guò)書面的形式提出申訴。

第四，關(guān)于申訴結(jié)果。面對(duì)公民向行政立法機(jī)關(guān)的上一級(jí)機(jī)關(guān)及同級(jí)權(quán)力機(jī)關(guān)進(jìn)行的申訴，上級(jí)人民政府、上級(jí)行政機(jī)關(guān)及同級(jí)權(quán)力機(jī)關(guān)對(duì)公民的申訴享有處理權(quán)，上級(jí)政府對(duì)下級(jí)政府的立法享有改變或撤銷權(quán)，上級(jí)行政機(jī)關(guān)對(duì)下級(jí)行政機(jī)關(guān)的立法享有改變或撤銷權(quán)，地方人大對(duì)地方政府規(guī)章享有撤銷權(quán)。對(duì)于申訴的結(jié)果應(yīng)該以公告的形式告知全社會(huì)，更要在合理的期限內(nèi)以書面的形式告訴申請(qǐng)人，以保障申請(qǐng)人的知情權(quán)。